“宜荆荆恩”城市群区域协同立法的实践思考

文/谭刚平 谭艳军 朱宇

开展“宜荆荆恩”（宜昌、荆州、荆门、恩施州）城市群区域协同立法工作，是湖北省人大常委会贯彻落实省委“一主引领、两翼驱动、全域协同”区域发展布局战略部署的重要举措，是对“宜荆荆恩”人大及其常委会立法工作提出的新任务、新要求。恩施州人大常委会跨省协同立法保护酉水河的实践，为探索“宜荆荆恩”区域协同立法工作，发挥了其在“宜荆荆恩”城市群高质量立法中的先行先试作用。

一、“宜荆荆恩”城市群协同立法的重要现实意义

协同立法是为“宜荆荆恩”城市群高质量发展提供制度供给的重要举措。党的十九大报告明确提出，实施区域协调发展战略，要求深化区域合作，建立更加有效的区域协调发展新机制。湖北省委十一届八次全会要求，要把“宜荆荆恩”城市群打造成以绿色经济和战略性新兴产业为特色的高质量发展经济带。建立区域协调发展的新机制，打造高质量发展经济带，法治保障是重要前提，协同立法是必要途径。“宜荆荆恩”的四个市、州人大常委会协同立法，就是通过法规制度设计和实施，运用法治思维和法治方式推进体制机制创新，加快协同发展步伐，推动“宜荆荆恩”城市群绿色联动发展的重要举措。

协同立法是推动“宜荆荆恩”城市群高质量发展的现实需要。“宜荆荆恩”城市群山水相依、地域相近、人文相通、经济相融，自古以来交流密切、情谊深长，存在着广泛的共同利益。近年来，“宜荆荆恩”四地坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带高质量发展，深化区域协调发展的联动机制逐步建立，在清江生态联保共治、边界地区基础设施补短板、文化旅游产业协同发展等方面开展了富有成效的合作，为四地持续深化交流合作奠定了坚实基础。基于毗邻的地域、相连的山水、共同的理念、共同的目标，围绕绿色经济和战略性新兴产业定位，加强“宜荆荆恩”立法工作的协调、协作、协同，让地方性法规与“宜荆荆恩”高质量发展协调一致、协作共享、协同推进，是地方立法主动适应区域发展改革的现实需要。

协同立法是解决“宜荆荆恩”城市群高质量发展突出问题的需要。“宜荆荆恩”协同发展还面临一些亟待解决的问题，比如产业同构、同质竞争、行政壁垒、地方保护等。“宜荆荆恩”的地方立法，作为不同的立法主体，一定程度上存在各自为政、重复立法和立法冲突等问题。解决这些问题，必须以法治的方式优化制度设计，构建法治化的协作机制和利益协调机制，通过立法，用法规制度冲破羁绊、消除壁垒，促进区域联动发展。当前，迫切需要推动“宜荆荆恩”区域立法的协商、协调、协作、协同工作，以生态环境、产业协作、交通互联、文化旅游等领域为重点，以维护国家法制统一为前提，求同存异，形成相对统一和谐的区域法治环境，进而降低立法成本、减少立法冲突，消除地方间行政壁垒，助推“宜荆荆恩”区域高质量发展。

二、跨省协同立法保护酉水河的实践探索

酉水河保护协同立法情况。酉水河，被誉为土家族儿女的母亲河，发源于恩施州宣恩县，流经湖北、湖南、重庆、贵州四省（市）11个县，汇洞庭湖而入长江，全长477公里。面对跨越湖北、湖南、贵州、重庆四省（市）的酉水河监管治理难题，2014年初，恩施州来凤县人大常委会与湖南龙山县人大常委会分别向恩施州和湘西州人大常委会提出立法保护酉水河建议。同年11月，来凤县与宣恩县人大常委会协商，共同向恩施州人大常委会提交了保护酉水河的立法建议。恩施州人大常委会将该保护酉水河的立法纳入2015年立法工作计划。由恩施州人大常委会与湘西州人大常委会牵头发起，探索以跨行政区域协同立法的方式制定了《酉水河保护条例》，这是我国市州级地方人大协同处理区域公共事务的一次有益尝试，为全国协同立法工作提供了一定经验。

共同拟定协同立法方案。恩施州和湘西州人大常委会共同拟定协同立法方案，确定双方协同职责、协同事项等内容，决定协同立法方案经联席会议表决后，由各方遵照执行。

分别委托第三方起草法规草案。恩施州与湘西州人大常委会达成一致意见，分别委托湖北民族学院、吉首大学起草条例草案建议稿。两个起草组经过州内实地调研、外出考察学习，各自形成建议稿。之后，两个起草小组在充分讨论的基础上，将草案合成同一版本递交立法联席会议讨论审议。根据第一次联席会议审议意见，在进一步征求修改意见的基础上，本着“求大同、存小异”的原则，两州分别拟定形成两个版本递交第二次联席会议审议。

联合委托第三方论证评估法规草案。恩施州与湘西州人大常委会联合委托中南民族大学组成立法评估专家组，对条例草案进行同步论证评估。同步论证评估的内容包括草案的合法性、适当性、技术性、文字表述准确性等问题。

共同召开协同立法联席会议。恩施州和湘西州人大常委会先后两次召开联席会议。2015年9月在湖北来凤县召开第一次联席会，会议讨论了条例草案建议稿及说明，通过了《酉水河协同立法工作方案》。2016年5月在湖南永顺县召开第二次联席会，讨论完善草案文本内容，建立了跨行政区域协调保护机制。两次会议均邀请了两省人大常委会领导及流域各县人大常委会及职能部门负责人参会指导、讨论交流。

各自履行法定程序。恩施州和湘西州人大常委会各自按照法定程序开展公开征求意见、审议、表决和批准等工作。2017年3月和5月，《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》分别公布施行。

酉水河保护协同立法的成果。恩施州“跨省区域协同立法保护酉水河”入选2021全省人大系统“十大创新工作”之一。回顾两个《酉水河保护条例》的立法工作，其成果主要体现在三个方面：

一是结构框架基本一致。《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》共六章，分别是总则、政府职责与公众参与、跨行政区域协调保护机制、水资源保护与水污染防治、法律责任、附则。《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》共七章，分别是总则、政府职责与公众参与、水资源管理与保护、水污染防治、跨行政区域联动协调保护机制、法律责任、附则。

二是协调保护机制基本一致。跨行政区域协调保护机制主要包含三个方面：即县级以上人民政府间的联合工作机制，如联席会议制度、联合监测制度等；县级以上人民政府有关部门间的协同执法机制；县级以上人大常委会间的协同执法检查机制。

三是处罚范围幅度基本一致。《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》第五章法律责任有八条规定，《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》第六章法律责任有七条规定，虽条数规定有别，但是处罚范围、处罚幅度基本一致。

酉水河保护协同立法中存在的问题。立法程序不一致难以同步推动立法进程。由于是跨省协同立法，两州的立法程序不尽一致，两省人大常委会对市（州）立法工作的要求也有所不同。两州的立法形式不同，恩施州是地方性法规，湘西州是单行条例，在条例的审议时间、审议次数和表决时间没能同步一致；联席会议的共识难以在各自文本中作出统一规定。协同立法保护酉水河的初衷主要是建立跨行政区域协调保护机制、统一禁止性行为和法律责任。协同立法主体双方虽然通过联席会议方式对条例文本中的核心条款进行了讨论，并且就立法目的、跨行政区域协调保护机制等达成了共识。但这些共识难以在最终表决稿以及批准稿中得到完全一致的体现；省际法规的差异难以通过协同立法全面解决。湖北省和湖南省有关水污染防治如围网养殖和投肥（粪）养殖等方面的规定不一致。当时，恩施州规定禁止围网养殖和投肥（粪）养殖，而湘西州对此没有禁止。针对这一分歧，在协同立法中秉承求大同、存小异的原则搁置分歧。但这一差异性规定一定程度上降低了协同立法的预期效果。因为在酉水河流经地段，来凤与龙山两县犬牙交错，既有上下游关系，也有左右岸关系。禁止围网养殖的恩施州既起不到河流保护的作用，还可能引发辖区村（居）民的不满，增加执法成本。

三、推进“宜荆荆恩”城市群协同立法的建议思考

坚持党对协同立法工作的领导。发挥协同立法对“宜荆荆恩”协同发展的引领和保障作用，应当在党的统一领导下，平稳有序地协调推进。坚持立法与改革决策紧密衔接，对需要制定、修改、废止法规的事项，应当按照党中央、省委和地方党委决策及时启动立法程序，确保重大改革决策于法有据。建议在“宜荆荆恩”党委的领导下，设立法制工作组，统筹研究规划协调“宜荆荆恩”协同发展中的立法问题。

构建“宜荆荆恩”协同立法工作机制。按照《湖北省“宜荆荆恩”城市群区域协同立法框架协议》要求，建立健全联席会议、沟通协商、立法项目协同、立法智库联盟、人才培养及法规清理等工作机制。建议研究制定联席会议工作规则；经常性开展地方立法工作经验交流、立法信息交流，通过学习培训、走访座谈、实地调研和征求意见等形式，共同研究立法中遇到的新情况，探讨解决问题的好办法，实现立法资源共享；整合各地的立法研究和人才培养基地资源，促进立法机构人员、实务部门人员和专家学者三者有机结合，为立法工作提供智力支持。

聚焦法规项目开展“宜荆荆恩”协同立法工作。四市（州）人大常委会在编制五年立法规划和年度立法计划时，可以互相通报有关情况，互相征求意见，对共同关注的重点立法项目、关联度高需要协调推动的立法项目，尽可能协同甚至同步安排起草、审议、表决。一是加强立项沟通。本着“求大同、存小异”的原则，选准选精立法项目，可在文化旅游、生态环境保护等领域率先突破。二是加强协同起草。根据实际情况，可以由一方起草，确定示范性文本，其他几方密切配合；可以联合起草、协同修改，共同协商确定示范性文本，各地因地制宜对示范性文本进行修改；还可以共同委托第三方机构起草，各方协商讨论形成示范性文本。三是加强资源共享。如采用立法起草会商、立法程序同步、立法人才互补、立法成果共享等模式，避免区域内立法冲突和简单重复。

争取省人大常委会对“宜荆荆恩”协同立法工作的支持。在“宜荆荆恩”协同立法工作中，积极争取省人大常委会的统筹协调和指导。一是在立法项目的选择上，在省人大常委会的指导下，确定协同立法项目，及时向省人大常委会申报立法计划。二是在法规制定过程中，积极争取省人大有关专门委员会的提前介入、全程指导，确保法规立得住、真管用。三是在法规批准阶段，四地各自报请批准法规，争取同步批准、公布施行。四是对于“宜荆荆恩”协同发展中的重大问题，或者“宜荆荆恩”四地无权或无法协同的立法项目以及在全省具有共性的立法事项，积极向省人大常委会汇报，争取省人大常委会列入立法计划，制定法规在全省范围内实施。