福利彩票公益金扶贫项目结构特征与发展趋势

邵祥东，赵 娜

（沈阳师范大学 管理学院，辽宁 沈阳 110034）

1988 年以来，全国 31 个省(自治区、直辖市)使用本级留成福利彩票公益金资助了很多扶贫项目，有力地促进了收入型贫困对象和支出型贫困对象的脱困整体进程[1]。2016—2019年全国24 个省(自治区、直辖市)发布的上一年度本级福利彩票社会责任报告披露的福利彩票公益金扶贫项目信息显示，24 个省（自治区、直辖市）投入的本级福利彩票公益金总额超过了726 亿元。其中，用于资助扶贫项目的本级福利彩票公益金总额51.1 亿元（仅限于表1 中的数据），占比7%。从分省结构方面分析，浙江省、山东省、广东省、北京市、湖北省用于资助扶贫项目的福利彩票公益金总额位居全国前五名，合计33.2 亿元，占比65%（见表1）。总体看，福利彩票公益金扶贫成效较为显著[2]。然而长期以来，各级各地区民政部门和福利彩票机构在年度福利彩票公益金使用管理公告中只是部分披露了本级扶贫项目实施情况，福利彩票公益金使用管理单位公示的扶贫项目不完整、不连续，即便是情况较好的2015—2018年也不尽如人意。例如，在这四个年度中，全国有7 个省份没有在本级福利彩票社会责任报告中披露福利彩票公益金扶贫项目信息。

表1 2015—2018 年全国24 个省（区、市）本级留成福利彩票公益金扶贫项目支出额 单位：万元

表1 简要分析了2015—2018 年全国部分省（自治区、直辖市）使用本级留成福利彩票公益金资助扶贫项目资金总额和典型省份资助扶贫项目情况。这种概要分析尚难以全面了解全国31 个省（自治区、直辖市）是否尽职尽责使用本级留成福利彩票公益金资助扶贫项目，充分履行社会责任。学术界虽对1987年以来中央集中的彩票公益金资助的扶贫项目类型、彩票公益金总额、分配结构和增长趋势等内容开展了有益探索，但对这一期间地方31 个省(自治区、直辖市)使用本级留成福利彩票公益金资助的扶贫项目的空间配置结构、特点与发展趋势仍缺乏充分讨论[3-5]。为此，本文采集1988—2019 年全国31 个省（自治区、直辖市，未分析港澳台地区）已结束的1 452 个地方本级留成福利彩票公益金资助的扶贫项目，分析这些扶贫项目的结构特征与长期发展趋势。

一、福利彩票公益金扶贫项目结构特征

福利彩票公益金扶贫项目结构是指全国31 个省(自治区、直辖市)使用本级留成福利彩票公益金资助的本地区扶贫项目的结构。分析发现，1988—2019 年间地方政府使用本级留成福利彩票公益金资助的扶贫项目结构呈现出如下主要特征。

（一）扶贫项目类别多样，教育助学类扶贫项目占比高

1988—2019 年，地方政府使用本级留成福利彩票公益金资助的扶贫项目具有多元化特征，涵盖了教育救助、大病救助、两癌母亲救助、特困家庭生活帮扶、进城务工人员子女帮扶、特困老党员慰问、特困英烈慰问、贫困教师帮扶、贫困劳模慰问、危房改造、流浪乞讨人员救助、弱势群体知识技能培训、革命老区建设等许多方面。

1988—2019 年，全国 31 个省(自治区、直辖市)使用本级留成福利彩票公益金资助的扶贫项目主要是教育助学类项目。在31 个省（自治区、直辖市）资助的前五名扶贫项目中，大学圆梦和贫困助学两大类项目占比最高，合计30.7%。在31 个省（自治区、直辖市）资助的前五名项目类别中，资助教育助学类项目的省份数为25 个，占比80.6%。其中，该项目排在第一名的省份数为18 个，占比58.1%（见表2）。

表2 1988—2019 年各省本级留成福利彩票公益金扶贫项目结构及占比 单位：%

（二）福利彩票公益金资助的扶贫项目结构以集中型为主，福利彩票公益金使用以责任型为主

1.扶贫项目分布结构主要以集中型为主。1988—2019 年，31 个省(自治区、直辖市)使用本级留成福利彩票公益金资助的扶贫项目结构可分为四种类型：集中型、适度型、普惠型和责任型。集中型扶贫项目是指福利彩票公益金资助的扶贫项目类别数在5 种及5 种以下。适度型扶贫项目是指福利彩票公益金资助的扶贫项目类别数为6～10 种。普惠型扶贫项目是指福利彩票公益金资助的扶贫项目类别数为11～15 种。责任型扶贫项目是指福利彩票公益金资助的扶贫项目类别数在16 种及16 种以上。总体上看，在考察的29 种扶贫项目类别中，集中型项目省份数占比35.5%，适度型项目省份数占比29%，普惠型项目省份数占比29%，责任型项目省份数占比6.5%。

2.福利彩票公益金集中使用特征显著。福利彩票公益金资助的扶贫项目虽然较多，但福利彩票公益金却是集中使用。从31 个省（自治区、直辖市）本级留成福利彩票公益金资助的前五名项目使用额及省份数占比情况看，各省资助的前五名扶贫项目使用额占比合计在60%以上的省份数共计31 个，占比为100%；前五名扶贫项目使用额占比合计在70%以上的省份数共计30 个，占比为96.8%；前五名扶贫项目使用额占比合计在80%以上的省份数共计21 个，占比为67.7%；前五名扶贫项目使用额占比合计在90%以上的省份数共计13 个，占比为41.9%；前五名扶贫项目使用额占比合计100%的省份数共计9 个，占比为29%。从分区间角度考察，前五名扶贫项目使用额占比合计在60%～70%的省份数所占比例为3.2%；前五名扶贫项目使用额占比合计在71%～80%的省份数所占比例为29%；前五名扶贫项目使用额占比合计在81%～90%的省份数所占比例为25.8%；前五名扶贫项目使用额占比合计在91%～99%的省份数所占比例为12.9%；前五名扶贫项目使用额占比合计为100%的省份数所占比例为12.9%。这表明绝大多数省份均集中使用本级留成福利彩票公益金资助少数扶贫项目，前五项扶贫项目使用额占比合计在70%以上的省份数所占比例为96.8%，这些扶贫项目类别主要是教育助学类项目。绝大多数扶贫项目类别合计使用的福利彩票公益金不足30%（见表 3）。

表3 1988—2019 年各省本级留成福利彩票公益金扶贫项目结构及占比

二、福利彩票公益金扶贫项目发展趋势

对考察的29 种扶贫项目类别依次做历史发展趋势分析，1988 年到2019 年，这些扶贫项目类别的发展趋势可分为三种类型：增长型扶贫项目、波动型扶贫项目和衰退型扶贫项目。

（一）增长型扶贫项目发展趋势

增长型扶贫项目是指1988 年到2019 年，地方本级留成福利彩票公益金资助的某种单一的扶贫项目类别总体上处于增长态势，仅有少数年份呈现不规则波动或下降态势，增减波动趋势不大，不影响总体发展趋势。在考察的29 种扶贫项目类别中，只有“贫困家庭重大疾病救助”一种扶贫项目类别属于增长型扶贫项目，占比3.4%。“贫困家庭重大疾病救助”扶贫项目类别在2018 年之前增长趋势比较明显，但是在2019 年开始出现下滑趋势（见图 1）。

图1 增长型项目类别发展趋势（2007 年=1988—2007 年）

（二）波动型扶贫项目演变趋势

波动型扶贫项目是指1988 年到2019 年，地方本级留成福利彩票公益金资助的某种单一的扶贫项目总体上处于不规则波动态势，缺乏规律性，有些年份未开展此类工作。在考察的29 种扶贫项目类别中，有25 种扶贫项目类别属于波动型扶贫项目，占比86.2%（见表4）。

表4 1988-2019 年波动型福利彩票公益金扶贫项目类别发展趋势 单位：%

在考察的29 种扶贫项目类别中，流浪乞讨人员救助机构建设、贫困地区学校建设、贫困革命老区建设、特困劳模慰问、特困家庭危房改造、农村五保供养服务设施建设等六大类扶贫项目更缺乏长期稳定性。各地区开展的扶贫工作的连续性和非连续性情况见表5。在29 种项目类别中，未覆盖年份数占比在60%以上的项目数为17 种，占比58.62%。未覆盖年份数占比在60%以上的扶贫项目数为15 种，占比51.72%。未覆盖年份数占比在80%以上的扶贫项目数为4 种，占比13.79%。由此可见，1988年至今，很多扶贫项目缺乏长期稳定性。

表5 1988—2019 年31 个省(自治区、直辖市)未开展扶贫项目的年份数及占比 单位：个；%

（三）衰退型扶贫项目发展趋势

衰退型是指1988 年到2019 年，某种单一的福利彩票公益金扶贫项目总体上处于下降态势，仅有少数年份呈现不规则波动或上升态势，增减波动趋势不大，不影响总体趋势。在29种项目类别中，寒门学子爱心助学、残疾人福利机构建设、残疾人资金物资捐赠三种项目类别属于衰退型，占比10.3%（见图2）。

图2 衰退型项目类别发展趋势（2007 年=1988—2007 年）

三、福利彩票公益金扶贫项目结构调整方向

通过分析1988—2019 年全国31 个省（自治区、直辖市）本级留成福利彩票公益金扶贫项目结构及长期发展趋势可知，各地区扶贫工作既有共性特征，又有地方特色[6][7]。近年来，我国扶贫形势已经发生变化，地方本级留成福利彩票公益金扶贫项目空间结构和重心也需根据新形势、新变化、新问题和新趋势作出相应调整[8][9]。

（一）根据扶贫项目类别的发展趋势与特征确定福利彩票公益金项目覆盖范围和工作重心

在考察的29 种项目类别中，增长型项目1种，衰退型项目3 种，波动型25 种（占比86.2%）。据此，今后可继续开展增长型扶贫项目，适时停止衰退型项目。波动型项目缺乏规律性，国家可牵头制定年度导引目录，以建议、提示或警示等方式引导全国共性扶贫项目发展，保留一定比例的地区特色扶贫项目。

（二）根据国家“十四五”时期扶贫规划确定扶贫救助工作方向和覆盖范围

地方本级留成福利彩票公益金使用管理单位应学习贯彻党的十九届五中全会精神和“十四五”远景目标，接续推进脱贫攻坚工作，进一步巩固收入型贫困对象脱贫效果，逐步加大对支出型贫困对象的救助力度[10]。在“十四五”期间，地方本级留成福利彩票公益金资助的扶贫项目结构可调整为：在资助日常生活帮扶、身体健康、基础设施设备等项目基础上，逐渐偏向产业扶贫、网络就业扶贫、教育助学、社会融入、心理健康和高质量服务等项目。

四、结语

本文分析了1988—2019 年全国31 个省（自治区、直辖市）地方本级留成福利彩票公益金资助的扶贫项目结构与长期趋势，可以看出地方本级留成福利彩票公益金资助的扶贫工作已逐渐从物质帮扶救助向精神关怀、物质帮扶救助并重且更加重视服务转变，这对各地区调整本级留成福利彩票公益金扶贫方向提供了参考。最后说明一点，本研究采集的数据来自于31 个省（自治区、直辖市）福利彩票发行中心官方网站，由于各省只在官网上公示了本地区开展的部分扶贫项目，故本文研究存在不足之处，研究结论的科学性仍需在采取增加样本量和完善技术方法等措施后进一步加以检验。