BBNJ国际造法中的“一揽子交易”：作用与局限

孟令浩

摘要：在国际谈判中，“一揽子交易”是一种经常用来促成妥协和达成共识的谈判方法。BBNJ国际造法的“一揽子交易”基于挽救并推动进程的主观原因和基于议题间关联性的客观原因得以运用，兼具谈判方法和整体性程序安排两种属性。从国际法的角度来看，“一揽子交易”能够对将来达成的BBNJ国际协定起到维护完整性、增进统一性、保持稳定性和提升普遍性等重要作用。随着BBNJ国际造法的深入推进，“一揽子交易”的局限也逐渐显现，日益面临着来自正当性、合理性及效率性方面的挑战。中国应当积极采取应对措施，不断提高自身运用“一揽子交易”影响和塑造国际造法的能力。

关键词：BBNJ国际造法;“一揽子交易”;条约保留;习惯国际法

中图分类号：D993.5 文献标志码：A

文章编号：2096-028X（2022）01-0049-11

Abstract：In international negotiations， “package deal” is a negotiation method that is often used to promote compromise and reach a consensus. In BBNJ international law-making， “package deal” is applied based on the subjective reasons of saving and promoting the process and the objective reasons of relevance between issues， and has two attributes： negotiation method and whole procedural arrangement. From the perspective of international law， “package deal” can play an important role in maintaining the integrity， promoting unity， maintaining stability and promoting universality of BBNJ international agreement to be concluded in the future. With the deepening of BBNJ’s international law-making， the limitations of “package deal” have gradually emerged， increasingly facing challenges from legitimacy， rationality and efficiency. China should put forward corresponding suggestions to improve its ability to influence and shape international law-making by using “package deal”.

Key words：BBNJ international law-making;“package deal”;treaty reservation;customary international law

“一揽子交易”（“package deal”）是国际谈判中经常使用的谈判策略和技巧之一，它的基本特征是在谈判中将两个或多个议题联系在一起进行讨论，以便通过谈判达成的解决方案能够平衡整体的得失并能够被双方或各方接受，这种方法在多边谈判中尤为盛行。[1]在國家通过条约或习惯等方式，制定、承认、修改和废止国际法规范的国际造法活动中，[2]“一揽子交易”已经不再囿于国家层面运用的谈判方法，而是演进为一种国际造法的整体性程序安排，不仅能够促成各方达成共识，还能够更深层次地塑造国际造法的结果并进一步影响其适用效果。长期以来，国际造法对“一揽子交易”的广泛运用，充分说明了其在国际造法中的重要价值。随着“百年未有之大变局”下国际力量对比的深刻变化与国际秩序的加速变革，“一揽子交易”在国际造法中扮演的角色将会愈发关键。

当前，在国家管辖范围外生物多样性（简称BBNJ）养护与可持续利用的国际造法中，作为整体性程序安排的“一揽子交易”同样也获得了运用并取得一定成效。[3]然而，随着谈判的深入推进，“一揽子交易”的结构却愈发呈现出不平衡的状态，少数分歧明显的议题开始阻碍整体进程的发展，可能会危及BBNJ国际协定的最终达成。这不仅对参与BBNJ国际造法的各方提出了严峻的政治与法律考验，也引起了对“一揽子交易”本身的重新审视与反思。因此，梳理BBNJ国际造法中“一揽子交易”的提出过程及原因，剖析其发挥的作用、存在的局限以及提出有关应对建议，对中国深度参与BBNJ国际造法及提升运用“一揽子交易”影响和塑造国际造法的能力具有重要的现实和理论意义。

一、BBNJ国际造法中“一揽子交易”的提出过程与原因分析

（一）BBNJ国际造法中“一揽子交易”的提出过程

2004年11月7日，第59届联合国大会通过了第24号决议，决定设立工作组，启动BBNJ国际造法进程。自2006年2月13日工作组召开第一次会议开始至2015年1月23日召开最后一次会议并向联合国大会提交BBNJ国际协定建议草案为止，工作组在近十年的时间里前后共召开了九次会议，而在2011年召开的第四次工作组会议上，各方达成了“一揽子交易”。

起初，“一揽子交易”并没有直接被确立为BBNJ国际造法的整体性程序安排，而是先作为一种谈判方法被用来促成妥协。2011年6月3日，在工作组第四次会议上，77国集团/中国、欧盟、墨西哥联合递交了一份提案，提及了处理作为“单一承诺”（a single undertaking）的“海洋遗传资源包括惠益分享”“诸如划区管理工具的养护措施包括‘海洋保护区’和‘环境影响评价’”“能力建设和海洋技术转让”等事项的法律框架进程。[4]6在这份联合提案中，77国集团/中国、欧盟与墨西哥就BBNJ国际协定的主要内容达成了内部交易，互相承诺支持对方关注的优先事项，即欧盟主导推动制定《联合国海洋法公约》（简称《公约》）执行协定及其海洋保护区制度的立场获得了77国集团/中国的支持。作为交换条件，欧盟支持77国集团/中国所主张的海洋遗传资源及其惠益分享问题。随后，这项交易又扩展至环境影响评价和能力建设与技术转让等内容，最终形成“联合提案”（又称“妥协文本”）。[5]

与此同时，美国也递交了一份提案指出BBNJ国际造法应当讨論在《公约》建立的框架基础上制定一项新的国际协定，而不是对《公约》执行协定的可能发展，该提案获得了俄罗斯和加拿大的支持。但是，美国的提案内容主要是对将来达成的BBNJ国际协定性质的不同意见，其并没有对“联合提案”的内容提出实质性反对，只是反对将“海洋保护区”和“环境影响评价”视为养护措施，并对“一揽子交易”将海洋遗传资源的惠益分享问题单独列出表示了担忧。[4]6除此之外，其他国家在工作组会议中均未对“联合提案”提出实质性反对。从当时的情况来看，运用“一揽子交易”所达成的“联合提案”获得了几乎所有参与方的认同，“一揽子交易”实际上具备了成为整体性程序安排的共识基础。

随着“联合提案”获得普遍共识，BBNJ国际造法的参与方也相应地调整自身立场，以77国集团/中国为代表的广大发展中国家开始提及海洋遗传资源的惠益分享和支持欧盟推动的海洋保护区及其他事项，以欧盟为代表的“海洋环保派”转而明确支持建立海洋遗传资源的获取及其惠益分享国际制度，以美国为代表的“海洋利用派”也表示接受制定海洋遗传资源惠益分享以及能力建设与技术转让国际制度的可能性。[4]7各方立场的调整促成了更大范围的“一揽子交易”。正如菲律宾在工作组会议中解释的那样：“联合提案代表了绝大多数发达国家和发展中国家的共识，‘单一承诺’表明需要对BBNJ采取整体性的方法。”摩纳哥认为联合提案在凝聚共识方面起到了重大作用，南非也赞扬联合提案中的“一揽子交易”内容形成了“巧妙的平衡”。[4]6最终，参与工作组会议的各方通过协商一致的方式，承认和接受了BBNJ国际造法应当“一揽子处理”上述四项议题。“联合提案”作为工作组会议建议呈交联合国大会审议，从而灵活地完成了通向“一揽子交易”问题的谈判。[4]62011年11月24日，第66届联合国大会通过第231号决议，明确赞同工作组会议提出的建议。至此，BBNJ国际造法通过联合国大会决议的方式，正式确立了“一揽子交易”的整体性程序安排地位，使其不再仅是BBNJ国际造法中欧盟、77国集团/中国等个别谈判参与方所采用的一种谈判方法，而是成为BBNJ国际造法中所有参与方都必须遵守的一种整体性程序安排。自此之后，联合国大会又分别在第69/292号决议和第72/249号决议中再次确认了2011年“一揽子交易”作为整体性程序安排的地位。

（二）BBNJ国际造法中运用“一揽子交易”的原因分析

历史上，早在第三次联合国海洋法会议期间，“一揽子交易”便得到了充分运用，其贯穿于《公约》制定过程中的所有工作，为《公约》的高品质作出了最明显的贡献。[6]49在BBNJ国际造法中，继续沿用“一揽子交易”主要出于以下两个方面的原因。

1.主观方面：基于挽救并推动BBNJ国际造法进程的考虑

一方面，BBNJ国际造法面临着“开局即僵局”的严重困境。2006年2月13日至17日，工作组在纽约联合国总部召开了第一次会议，其中关于“海洋遗传资源的法律属性”之类的处于《公约》空白之处且在政治与法律上均高度敏感的问题一经提出，会议气氛立刻变得紧张起来。受此影响，第二次和第三次工作组会议均没有取得预期进展。正是在这种情势之下，欧盟与77国集团/中国主动合作提出“联合提案”。事后看来，“一揽子交易”对于挽救当时的谈判僵局起到了无可替代的重要作用。此后，BBNJ国际造法在“一揽子交易”所设定的轨道上有条不紊地推进，“一揽子交易”为各方在后续的BBNJ国际造法中展开实际合作提供了新的机会。[7]

另一方面，BBNJ国际造法面临着“推进困难”的潜在危险。在BBNJ国际造法的工作组会议阶段，相关参与方和议题的数量就已经超出工作组的正常处理范围。第二次工作组会议时有超过300个参与方参加，而到了第三次工作组会议时仍然有大约200个参与方参加，参与方更是提出涵盖渔业、海上倾倒有毒废物、深海石油开采、海洋科学研究等众多与BBNJ存在关联性的议题，并且各方利益在如此广泛的议题上普遍存在着分歧。因此，继续就各项议题进行“分项”谈判势必难以取得成效，造成谈判效率的低下。第三次海洋法会议上运用“一揽子交易”的部分原因就在于议题的广泛性、复杂性以及大量国家的参与使谈判进程难以早日完成，[6]49这与BBNJ国际造法所面临的情况类似。对此，BBNJ国际造法运用“一揽子交易”可以使各方相互之间较为有效地了解对方的底限、关注点和重要利益，[8]形成谈判中的主要利益集团并先行在内部进行协调，从而使各方更容易接受在“分项”谈判方式下原本不愿接受的协议成果。[9]

2.客观方面：基于BBNJ国际造法中议题间关联性的考虑

从现实角度看，各种海洋问题之间存在相互关联性，理应作为一个整体进行处理。这种观念已经深入人心，得到了国际社会的广泛认可。早在1969年12月15日，联合国大会通过的第2574A号决议就曾确认：“与公海、领水、毗连区、大陆架、上覆水域以及国家管辖范围以外的海床和洋底有关的问题之间紧密相连。”实际上，海洋问题的相互关联性也直接导致了第三次海洋法会议上“一揽子交易”概念的诞生。[10]追本溯源，海洋问题的相互关联性是“一揽子交易”产生并得以运用的现实基础。

在BBNJ国际造法中，各项议题之间也具有较强的关联性，已经达到一种“我中有你，你中有我”的密切程度，有必要作为一个整体进行考虑。具体而言，海洋遗传资源及其惠益分享主要聚焦于各国的开发利用活动，而此类活动稍有不慎则有可能对BBNJ造成损害，因此十分有必要在相关活动开展之前引入环境影响评价。为了能更好地开发利用那些位于特别脆弱生态环境中的海洋遗传资源，同样需要按照一定的标准选划一定范围的特殊区域，并且对这片区域实行比其他区域更为严格的保护，这就是包括海洋保护区在内的各种划区管理工具的意义之所在。在此基础之上，又可以进一步引出能力建设与技术转让问题，因为对于大多数发展中国家来说，通常缺乏利用和保护国家管辖范围外海洋遗传资源的技术能力和专业人员，为了帮助发展中国家更好地履行养护海洋生物多样性的义务和提高发展中国家利用海洋生物多样性的能力，必然也要对“能力建设和技术转让”议题进行磋商。[11]因此，围绕着BBNJ养护与可持续利用的宗旨，“一揽子交易”中的四项议题之间存在着千丝万缕的联系。在这样的现实面前，BBNJ国际造法运用“一揽子交易”即变得顺理成章，而且这种相互关联性本身也有助于各方进行互惠的交换。[12]

二、BBNJ国际造法中“一揽子交易”的作用

在BBNJ国际造法中，“一揽子交易”能够直接对具体条文产生重要影响。BBNJ国际协定的内容是谈判各方反复进行“讨价还价”的结果，代表着一种建立在妥协基础之上的共识。在有些情况下，为了尽可能达成妥协，谈判各方可能还需要在条文中有意使用一些模糊性的表述来掩盖不可调和的分歧。[13]从总体上来看，“一揽子交易”达成的各项条文之间相互联系，互为彼此存在的条件，共同构成一个不可分割的整体，从而在整体上将BBNJ国际协定塑造为具备一定独特性的“一揽子协定”。

（一）通过禁止保留维护BBNJ国际协定的完整性

条约保留的需要通常源自于多边条约制定过程的性质，[14]而实践中越来越多的条约，特别是那些作为“一揽子交易”结果而产生的条约，明确规定保留是不予准许的。[15]例如，《公约》第309条、《国际刑事法院罗马规约》第120条、《建立世界贸易组织马拉喀什协定》第16条第5款等均规定禁止保留。原因在于一旦允许保留，将会破坏条约作为“一揽子交易”产物的性质。“一揽子交易”试图确保建立一个总体平等的秩序，在这个秩序之下各国在享有权利和利益的同时也必须要承担随之而来的责任和义务。[6]53因此，谈判各方运用“一揽子交易”的目的在于使任何缔约方必须完整地接受条约所有内容的支配。如果不加限制地允许保留，将损害条约的完整性。[16]根据《维也纳条约法公约》第2条第1款（丁）项的规定，保留的目的在摒除或更改条约中若干规定对该国适用时之法律效果，因此一项“声明”的目的在摒弃或更改条约中若干规定……之法律效果就是保留。[17]648由此可得，保留的目的主要有两项：一项是摒弃或排除条约规定;另一项是更改条约规定。然而，二者均会损害“一揽子交易”使权利义务整体上相称的意图。保留的排除目的所具有的使保留国免于承担条约义务的效果，与“一揽子交易”所秉持的缔约方必须“全盘接受”条约所载权利义务内容的意图相违背。保留的更改目的不仅实际上单方面修改了建立在谈判共识基础之上的“一揽子交易”的内容，而且还从根本上改变了谈判中进行“一揽子交易”时自身的承诺或出价条件。因此，不论是从保留的排除目的还是更改目的来看，条约允许保留都将会导致“一揽子交易”的失败，“一揽子交易”也将不再是“一揽子”或“交易”。[18]有鉴于此，大多数参与方均默认BBNJ国际协定禁止保留，几乎不对条约保留事项进行任何实质讨论。《根据〈联合国海洋法公约〉的规定就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题拟订的协定案文草案修改稿》（简称《草案修改稿》）第63条也规定“对本协定不得作出保留或例外”。可见，BBNJ国际造法中的“一揽子交易”通过禁止保留的方式，将有力维护BBNJ国际协定的完整性。

（二）通过排除对第三方的效力增进BBNJ国际协定的统一性

在条约的第三方效力问题上，国际社会普遍遵循的是“条约对第三方无损益”（pacta tertiis nec nocent nec prosunt）。换言之，条约一般不得为第三国创设义务或权利，除非经过该国的同意。这不仅是《维也纳条约法公约》的明文规定，还同时是一项被公认的习惯国际法的规则。根据《维也纳条约法公约》第35条和第36条的规定，条约对第三方规定权利或义务存在两个条件：第一，条约当事方具有为第三方规定权利或义务的意图;第二，第三方同意这种权利或义务，其中根据条约为第三方规定权利或义务的不同，对第三方同意的要求也存在差别。不论如何，当事国具有为第三方规定权利或义务的“意图”都是赋予条约第三方效力的重要前提。然而，在有些情况下，作为条约当事国意图的唯一权威和最新表现，[17]663条约文本的表述难以使人判断缔约国是否具有为非缔约国规定权利或义务的意图。以《公约》为例，有的条文规定的主体是“缔约国”，而有的条文却规定“所有国家”，除此之外还使用了大量“沿海国”和“各国”的表述。这完全可能导致非缔约国出于自身利益需要，随意行使条约规定的权利，拒绝或逃避承担条约规定的义务，造成条约在第三方效力方面的混乱。

对此，“一揽子交易”的运用可以明确排除对第三方的效力。在第三次海洋法会议中，秘鲁大使曾指出：“‘一揽子交易’排除了对《公约》的任何选择性适用，任何国家或国家集团都不能通过提及《公约》的个别条款来合法地主张第三国的权利或援引第三国的义务，除非该国或国家集团本身是《公约》的缔约国。”这里的“任何国家”显然是指包括非缔约国在内的所有国家。第三次海洋法会议主席许通美（Tommy Koh）在具体提到对200海里以外大陆架的权利时更是指出：“非本公约缔约国的国家不能援引第76条的好处。”因此，有学者认为《公约》条文使用的“所有国家”或“每个国家”的表述反映了一种假设，即所有国家都将是《公约》的缔约国，而不是意图赋予第三方权利。[19]与《公约》类似，《草案修改稿》在第4条、第14条、第18条、第21条、第24条等条文中均使用了“各国”的表述。但即便如此，在没有缔约国其他相反意图的明确表示下，BBNJ国际协定同样将排除对第三方的效力，即第三方不能根据BBNJ国际协定的个别规定主张权利或援引义务，而這无疑将有效增进BBNJ国际协定适用的统一性。

（三）通过限制修正保持BBNJ国际协定的稳定性

条约的修正（amendment）关系到条约本身的稳定性，而为了使条约适应各种情况的变更，时常有修订（包括修正与修改）的必要，但条约的稳定性和条约必须遵守原则在国际社会中也是必要的。[20]所以，条约的稳定性与灵活性应当维持在一个平衡的状态下。因此，条约修正不仅是法律问题，而且还从根本上是政治与外交问题。[21]实际上，条约由于“一揽子交易”的运用而成为一个不可分割的整体后，条约的灵活性便不得不向“一揽子交易”作出让步，即条约修正规则必须充分顾及到“一揽子交易”背后所包含的政治妥协，因为这种政治妥协稍有不慎则可能被具有选择性的条约修正所破坏。[22]从现实出发，“一揽子交易”形成了各方权利义务的相对平衡状态，随意提出任何条约修正案都可能因为打破原有的平衡状态而引发连锁反应，招致其他缔约国的反对或不断提出新的修正。因此，运用“一揽子交易”产生的条约通常倾向于采纳一套较为复杂和严格的修正规则，以保护“一揽子交易”及其背后所达成的政治平衡。

作为同样运用“一揽子交易”的BBNJ国际协定来说，“一揽子交易”对其条约修正规则产生的最大影响体现在条约修正案的通过条件上。正如上文所述，BBNJ国际造法中的“一揽子交易”是在协商一致的基础上达成的，这必然要求对于“一揽子交易”的任何修正也理应遵循协商一致的程序。因此，《草案修改稿》为修正案通过规定了一个较高条件，其在第65条第2款规定：“缔约方会议应尽一切努力就以协商一致方式通过任何拟议修正案达成一致意见。若已用尽所有努力但仍未达成共识，则应适用缔约方会议通过的议事规则中规定的程序。”值得注意的是，针对第65条的规定，美国在最新的逐条提案中甚至更进一步，建议仅保留协商一致原则，反对适用其他任何决策规则。可见，在协商一致原则的支配下，顺利通过一项BBNJ国际协定的修正案将变得十分困难，各方意在通过增加修正难度的方式保持BBNJ国际协定的稳定性。

（四）通过促进习惯国际法的发展提升BBNJ国际协定的普遍性

从主体意义上来说，国际法的普遍性主要是指所有国家都要受到其约束。[23]作为当前国际法最主要渊源的条约却仅能约束缔约方，天然地存在这种普遍性的不足。然而，当条约规定逐渐发展成为习惯国际法时，便能够因为具有约束第三方的效力而获得普遍性。[24]在1969年的“北海大陆架”案中，国际法院曾经较为具体地总结出条约规定获得习惯国际法地位的四项条件。在条约向习惯国际法发展的过程中，可以从国家实践与法律确信两个方面考察“一揽子交易”的作用。

从国家实践层面来看，形成习惯国际法的国家实践一般应当具备数量上的广泛性与代表性、一定时间上的经过以及实践上的一致性，而经过“一揽子交易”所达成的BBNJ国际协定能够为满足上述条件提供更为有利的基础。首先，“一揽子交易”因其“议题联结”的本质，相对而言更容易吸引和接纳数量更多而且更为复杂的利益诉求，促进BBNJ国际协定得到各国的广泛参加。从既有实践来看，运用“一揽子交易”而达成的多边条约通常得到了大多数国家的参加，这为形成新的习惯国际法提供了数量方面的基础。其次，“一揽子交易”的过程本身就是利益相关方进行“利益交换”的过程，而运用“一揽子交易”达成的BBNJ国际协定至少有大部分利益受到特别影响的国家的参与，从而具有相当程度的代表性。否则，“一揽子交易”便缺少赖以存在的必要性。最后，“一揽子交易”使得大多数规则构成一个相互勾连的整体，有助于增强国家实践的一致性，而任何不一致的实践则将有损于“一揽子交易”所形成的平衡状态。

从法律确信层面来看，主要在于判断各国是否是出于遵守一项法律规则而不是出于礼节、方便、传统等原因进行国家实践。尽管法律确信的确定是一项极为复杂的工作，需要在结合各种具体因素的基础上进行综合判断。但是，在诸多因素之中，条约本身能够成为法律确信存在的证据。一方面，“一揽子交易”能够产生禁止保留的作用，其有助于法律确信的产生。法律确信要求各国意识到条约规则本身的约束力，而若国家具有提出保留而不适用某项条约规则的权利，便不能认为其具有这种约束力。另一方面，“一揽子交易”还产生了排除对第三方效力的效果，第三方只能转而在习惯国际法层面寻求适用相关规定的法律基础，例如，美国作为《公约》的非缔约国，长期以来都是将《公约》作为一般国际法进行遵守的。[25]这个过程也能够体现出一定的法律确信。因此，BBNJ国际造法中的“一揽子交易”有助于“法律确信”的形成。

综上，“一揽子交易”能够在一定程度上通过促进习惯国际法的发展提升BBNJ国际协定的普遍性。

三、BBNJ国际造法中“一揽子交易”的局限

（一）BBNJ国际造法中“一揽子交易”的正当性局限

从国际造法正当性（legitimacy）的角度来看，“一揽子交易”无法保障所有参与方都能公平地表達意愿。在国际法上，正当性被用来通过引入“正义或公平”等价值观念来加强国际法的道德说服力。[26]国际造法的正当性源于那些受到国际法约束的国家认为其是通过正确的程序产生的，[27]这要求在理想状态下，国际造法是建立在国家同意原则基础之上的，并且能够充分反映所有参与方的利益。正当性的缺乏不仅会使得国际造法进程受到影响，而且还会导致缔约国遵守国际法的意愿降低。从表面上来看，“一揽子交易”确实以“整体互惠”（overall reciprocal）的方式扩大了各方，尤其是弱势方的谈判筹码，[28]一定程度上体现了谈判中的平等原则，使得各谈判参与方不论大小强弱，均具有参与出价与利益交换的权利。但是，在谈判的过程之中，“一揽子交易”也在一定程度上以表面上的平等掩盖了现实上的不平等，处于强势地位的国家可以利用“一揽子交易”从处于弱势地位的国家那里获取不成比例的让步，[12]使这些国家同意原本不愿意接受的条款。

在BBNJ国际造法中，诸如最不发达国家（least developed countries）、小岛屿发展中国家（small island developing states）、非洲集团（African group）等相对处于弱势地位的参与方的利益诉求并没有因为“一揽子交易”的运用而得到充分保障。从“一揽子交易”所涉及的四项议题来看，上述这些处于相对弱势地位的发展中国家在代表其利益诉求的“海洋遗传资源及其惠益分享”和“能力建设与技术转让”议题上从发达国家处“换取”的让步较为有限。例如，在“海洋遗传资源的货币惠益分享”方面，绝大多数发达国家均反对分享“货币惠益”，而仅将其中的“惠益”限定为“非货币惠益”。在“能力建设与技术转让”方面，发达国家在同意进行能力建设与技术转让的同时，也限定了这种行为只能基于“自愿”而绝非强制。对此，瑙鲁代表太平洋小岛屿发展中国家（PSIDS）反对道：“确信并从经验中认识到仅靠自愿资助是远远不够的。”密克罗尼西亚联邦更是指出：“一定要有货币资助，否则什么都不会发生。”[29]相应地，为了最低限度地维持这些议题继续处于“一揽子交易”之中或者继续推动BBNJ国际造法进程，处于弱势地位的发展中国家较少针对“划区管理工具”和“环境影响评价”议题提出实质性的反对。尽管从更高的层面看，在国家管辖范围外的区域设立公海保护区和实施环境影响评价旨在对全人类的环境利益进行保护，发展中国家固然也可以从其中受益，然而许多发展中国家还面临着严峻的生存与发展问题，其利用BBNJ提出的合理诉求也理应得到充分尊重与保障。在“划区管理工具”和“环境影响评价”议题中，有些发展中国家在一些可能对自身利益产生不利影响的内容方面并没有提出明确的反对。例如，太平洋小岛屿发展中国家明确支持划区管理工具的永久性，在2020年2月20日提交的逐条评论意见中，只有菲律宾等少数发展中国家对此提出了反对，而其他大部分发展中国家则保持沉默。不论是否存在固定的审查机制，永久性的划区管理工具显然会变相缩减发展中国家将来海上活动的空间，从而在不同程度上限制发展中国家对海洋的合理利用。又如，非洲集团、太平洋小岛屿发展中国家支持战略环境影响评价，77国集团基于惠益分享的考量也可能继续与欧盟捆绑在一起。[30]但是，BBNJ协定纳入“战略环境影响评价”无疑会使发展中国家承担不合理的环境义务，加重其负担。中国代表团曾指出对包括中国在内的大多数发展中国家来说，开展战略环境评估并非易事。[31]由此不难得出，BBNJ国际造法中的“一揽子交易”对于促进公平谈判所起的作用较为有限，处于相对弱势地位的广大发展中国家并没有充分借助“一揽子交易”争取到更多的正当权益。

（二）BBNJ国际造法中“一揽子交易”的合理性局限

从国际造法合理性（rationality）的角度来看，国际造法所设定的宗旨与目标起到总括性衡量国际造法的规则、程序及安排的合理性程度的作用。就是说，若国际造法的规则、程序及安排对于实现国际造法的宗旨与目标起到消极影响，则这些规则、程序及安排本身的合理性是值得怀疑的。BBNJ国际造法中的“一揽子交易”缺乏确定性，难以准确界定各方达成的共识范围，由此导致谈判参与方试图在“一揽子交易”所形成的妥协之上纳入新的议题时特别容易引发争议，并且各方在争议过程中往往以本国利益诉求为依归，而不考虑议题本身是否有助于促进国际造法宗旨与目标的实现。

一方面，尽管在BBNJ国际造法中，“一揽子交易”所达成的“一揽子事项”被联合国大会决议反复提及，但是“一揽子事项”的具体范围仍然难以进行界定。例如，海洋遗传资源的知识产权问题引发了各方的争议，有些参与方支持BBNJ国际协定以符合世界知识产权组织的方式处理海洋遗传资源的知识产权问题，而欧盟、日本、美国、中国和俄罗斯等参与方则认为BBNJ国际协定不应当对该问题进行规定。严格来看，“一揽子事项”中的“海洋遗传资源及其惠益分享”议题并没有明确将知识产权问题排除在外，而主张排除知识产权问题的国家则通常认为该问题不属于“一揽子事项”的范围。又如，各方对“战略环境影响评价”是否应当纳入BBNJ国际协定存在争议，而背后的原因在于各方对“一揽子事项”中“环境影响评价”议题的理解存在偏差，有些参与方认为“战略环境影响评价”属于“环境影响评价”议题的一部分，因而属于联合国大会决议中所载“一揽子事项”的授权范围，而另一些参与方则认为“战略环境影响评价”与“环境影响评价”存在本质不同，“一揽子事项”中的“环境影响评价”议题不包括“战略环境影响评价”。因此，正如有的代表团在工作组会议中对“一揽子交易”提出的质疑中指出的那样：“2011年商定的‘一揽子事项’只不过描述了拟处理的主要议题，没有具体说明新文书将涵盖哪些活动。”

另一方面，“一揽子交易”不仅无法对议题范围进行准确界定，还为谈判参与方通过自行解释“一揽子事项”的范围，排斥或拒绝纳入某些议题提供了借口。BBNJ国际造法中的“一揽子交易”在提前框定谈判范围的同时，也排除了各方对于其他相关和更具有合理性议题的关注和讨论。在这个过程中，各方对于“一揽子事项”范围本身的争议往往盖过了对纳入新议题合理性的讨论。这也从整体上导致BBNJ国际造法固守既定的范围，不能及时回应和包容新出现的各种问题，特别是可能致使谈判偏离当初所设定的促进BBNJ的养护与可持续利用的宗旨与目标。从目前来看，气候变化、海洋酸化、海洋噪音、海洋塑料污染等均会对BBNJ产生严重的影响，但现有BBNJ国际造法中的“一揽子交易”并未将上述议题作为优先考虑的事项。[32]《草案修改稿》目前仅较为笼统地从一种方法和特定目标的角度对气候变化与海洋酸化进行了规定，其第5条规定：“为实现本协定的宗旨，缔约国应遵循下列各项：……（h）一种建立生态系统抵御气候变化和海洋酸化的不利影响的能力和恢复生态系统完整性的办法;……”，第14条规定划区管理工具包括海洋保护区的目标包括“重建和复原生物多样性和生态系统，目的包括增强其生产力和健康，建立抵御压力的能力，包括抵御与气候变化、海洋酸化和海洋污染有关的压力”。除此之外，海洋噪音与海洋塑料等其他威胁到BBNJ的议题则没有体现在《草案修改稿》之中。

（三）BBNJ国际造法中“一揽子交易”的效率性局限

从国际造法效率性（efficiency）的角度来看，不断提高国际造法的效率始终是国际社会所追求的重要目标。一个漫长的国际造法进程，不仅难以保证相关规则的时效性和针对性，而且还会给参与国际造法的各国提供重新思考并修改自身立场的机会，加剧国际造法的复杂性。随着談判的深入，“一揽子交易”在效率方面的局限愈发明显。在很多情况下，“一揽子交易”所促成的共识往往是一种最低限度和暂时性的共识，其无法有效应对意见分歧严重、内部利益分化巨大的情形，[33]从而在促使各方达成更高程度的共识方面显得无能为力。

就最低限度的共识而言，“一揽子交易”难以调和谈判各方在核心利益上存在的冲突和矛盾。“一揽子交易”的本质是各国通过“议题联结”而进行“利益交换”，但是这种利益交换一定是以不损害本国的核心利益为底线的。BBNJ国际造法中海洋遗传资源的法律属性问题因为涉及到各方的核心利益而迟迟无法达成共识：一方面，发展中国家坚持适用人类共同继承财产原则，反对发达国家垄断开发利用海洋遗传资源的技术及所获收益;而另一方面，发达国家坚持适用公海自由原则，其根本目的是排除其开发利用海洋遗传资源的障碍，利用技术优势抢占先机。双方在核心利益上存在着严重的对立冲突。在这种情况下，“一揽子交易”便难以促使各方在核心利益上达成“交易”。

就暂时性的共识而言，“一揽子交易”导致将某一特定规则纳入整个“一揽子事项”的共识可能掩盖了对该规则本身的反对，[34]各方立场的调整不代表彻底改变或放弃原有优先诉求，而更多的是出于谈判需要暂时搁置。例如，欧盟曾经对发展中国家提出的人类共同继承财产原则建议进行淡化处理，强调确定海洋遗传资源的法律地位并不是处理惠益分享问题的先决条件。但是，该原则得到了广大发展中国家的坚持与强调，并被明确写入《草案修改稿》第5条，该条规定：“为实现本协定的宗旨，缔约国应遵循下列各项：……（c）人类的共同继承财产原则;……”这引起了包括欧盟在内的众多发达国家的反对，欧盟在最新的文本提案中要求删除人类共同继承财产原则。由此可见，当初达成的“一揽子交易”可能仅代表一种策略性妥协，各方并没有完全从实质上改变所持的立场。

在上述局限的影响之下，“一揽子交易”容易引起议题间的谈判失衡问题，进而从整体上影响谈判效率。早在第三次海洋法会议时，这种局限性已经初步显现，当时第二委员会和第三委员会的工作便曾受到第一委员会进展缓慢的限制。[35]目前来看，这种局限性在BBNJ国际造法中仍然未得到妥善解决，各方在“划区管理工具”和“环境影响评价”两项议题上业已具备相当广泛的共识，但是在“海洋遗传资源”和“能力建设与技术转让”两项议题上的分歧仍然十分明显并且难以调和。若“海洋遗传资源”议题和“能力建设与技术转让”议题不能达成共识，将会直接拖累BBNJ国际造法的整体进程，已经具有共识基础的其他议题也会因此而搁置。

四、中国应对BBNJ国际造法中“一揽子交易”的建议

BBNJ国际造法中“一揽子交易”所逐渐显现的上述局限，反映出BBNJ国际造法已经进入到关键阶段，各方在核心利益上的博弈已经趋于激烈。但是，这并不意味着各方会放弃“一揽子交易”，回到第一次联合国海洋法会议时期进行“分项”立法的状态。现在，对“一揽子交易”中的任何议题进行单独谈判都会更加难以达成共识，而且“分项”立法也有悖于议题之间相互关联的客观事实，从而在根本上不符合所有国家的共同利益。因此，中国代表在BBNJ国际协定谈判第三次政府间大会上指出：“各方应充分发挥政治和法律智慧，不断弥合分歧，平衡推进联大决议授权谈判的‘一揽子’议题”。[36]中国在顺应当前趋势的同时，可以采取如下措施加以应对，以增强在BBNJ国际造法中的话语权与影响力，推动建立公平合理的国际海洋秩序。

第一，中国应当积极运用“一揽子交易”，充分发挥其作用，为自身及广大发展中国家在BBNJ国际造法中争取更多的正当权益。尽管目前“一揽子交易”显现出一定的局限性，但是从总体上来看，其背后所蕴含的理念在本质上契合互谅互让的国际合作原则。作为中国新时代对外关系领域的根本性指导思想，[37]人类命运共同体理念可以借助“一揽子交易”在BBNJ国际造法中得到发扬。一方面，“一揽子交易”所体现出的将各种问题进行联系而从整体上加以解决的理念，有助于促使各國在BBNJ国际造法的过程中意识到解决单一问题和追求单个国家利益的局限性，促进各国真正树立起命运相连的共同体意识。另一方面，“一揽子交易”使每个谈判参与方的立场都成功地转化为一种可以交易的谈判筹码，以用来换得彼此间的妥协，而这种从现实出发的“利益交换”可以更加有效地促成共识，最终实现合作共赢。因此，“一揽子交易”为中国在BBNJ国际造法中推动构建人类命运共同体提供了较为可行的方法。中国要善于将相关主张或利益诉求与其他议题进行联结，以此为条件积极争取其他参与方的支持或让步。例如，当前可以尝试主张将强制性的能力建设与技术转让同战略环境影响评价进行联结，以支持将强制性的能力建设与技术转让纳入战略环境影响评价为条件换取发达国家对强制性能力建设与技术转让的同意。由于这二者本身就存在一种相辅相成的关系，从而在一定程度上具备进行议题联结的正当性与合理性。通过这种方式，可以促进发展中国家与发达国家在具体议题上的合作共赢。

第二，中国应当积极采取措施防范BBNJ国际造法中的“一揽子交易”可能对自身权益产生的负面影响。在很多情况下，“一揽子交易”所达成的共识并不代表着所有参与方的真实意愿，因为大多数参与方在“一揽子交易”的过程中都要或多或少地接受一些自身原本不愿意接受的内容。特别是，为了尽可能地达成妥协，还会有意使用一些较为模糊的语言表述，加之“一揽子交易”又会产生禁止保留的效果，在这些因素的共同作用下，特别容易引发有关条约解释与适用的国际争端。例如，《公约》本身存在一些明显的模糊或空白之处，参与谈判的各方不愿意或没有能力处理和解决这些棘手的问题，最后成为《公约》中被故意留下的模糊空间。[38]实践中，《公约》第310条有关领海无害通过权的规定，便曾经多次引起各国对于军舰是否享有此种权利的争论。这种国际争端的存在往往会使中国的权益处于不稳定的状态之下，甚至会严重损害到中国的权益。对此，中国应当格外谨慎并且尽可能地准确估计在BBNJ国际造法中每项议题上的得失，避免轻易接受具有模糊性的内容，或者至少在接受之前要求对方就相关文本内容进行可能的澄清与解释。同时，中国也应当及时发表“解释性声明或说明”，对于那些自身“不情愿”接受的条款作出符合自身利益的解释性声明，从而在后续可能引发的国际争端中提前占据道义与法理上的主动权。

第三，中国应当积极探索完善“一揽子交易”的方案，为推动BBNJ国际造法进程的发展贡献智慧。客观上来看，“一揽子交易”仅是阻碍当前BBNJ国际造法进程的部分原因，而根本原因还是在于各方在核心利益上的分歧。将BBNJ国际造法进程受到拖延的责任全部归于“一揽子交易”有失偏颇。在短时间内，各方在BBNJ国际造法中的利益分歧可能难以消弭，但是通过对“一揽子交易”进行适当的调整或灵活变通，至少可以为各方进一步的谈判磋商提供机会，帮助各方增强互信和对于BBNJ国际造法的信心。随着BBNJ受到日益严重的威胁，BBNJ国际造法越早达成共识便越有利于各方据此展开相应的行动。从推动构建人类命运共同体的高度来看，BBNJ国际造法最终关系到全人类治理海洋生物多样性的共同利益，各方应当在谈判中树立双赢、多赢、共赢的理念，不可急于求成，也不宜无限期拖延。一方面要避免因为急于求成而忽视甚至牺牲广大发展中国家的正当利益诉求，另一方面也要循序渐进地扎实推进合作，防止BBNJ国际造法受到过分拖延后，陷入失败难产的境地。在严格坚持利益平衡的前提下，各方可以在协商一致的基础上，对“一揽子交易”中分歧严重的议题暂时作出一些原则性的规定，要求各方在BBNJ国际协定通过后的一定时限内通过适当的机制，如授权全体缔约方会议等机构再次进行磋商补充。这或许是一种防止BBNJ国际协定被“一揽子交易”所长期、整体搁置的折中务实的方案。实际上，BBNJ国际造法中已经出现了类似的提议，例如，有代表团表示支持纳入“授权条款”，BBNJ国际协定生效后由科学技术机构或缔约方大会进一步明确战略环评内涵，并制定规定细则。最后，值得特别注意的是，不仅要警惕少数国家通过这种方式变相突破“一揽子交易”整体均衡推进各项议题的要求，也要确保被授权的机构在成员构成上具有充分的代表性、透明度和体现民主原则，防止被少数国家所操纵。只有将整体上平衡兼顾各方利益诉求和适当原则化处理分歧相结合，才能够既维持BBNJ国际协定作为“一揽子交易”的完整性，又能够促进各方对已经达成共识的内容采取实际行动，稳步推进对BBNJ的养护与可持续利用。

五、结语

BBNJ国际造法中的“一揽子交易”经历了从谈判方法到整体性程序安排的转变。在成为整体性程序安排之后，一方面，各方必须在“一揽子交易”所设定的议题范围内进行谈判磋商，在不断的“讨价还价”中寻求并达成一种政治与法律上的微妙平衡。另一方面，BBNJ国际协定的属性将被打上“一揽子协定”的深刻烙印，获得在完整性、统一性、稳定性和普遍性方面的提升。“一揽子交易”实际上具有强大的制度价值与生命力，其在国际造法中发挥着广泛的作用，不仅能够促成各方达成共识，还能够深层次地塑造国际造法的结果。中国的主张或利益诉求在通过“一揽子交易”成功融入国际造法后，能够获得来自国际法规范层面较为持久而稳定的保障。中国应当重视对“一揽子交易”的运用，不断提高运用“一揽子交易”的能力与水平。

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