长三角水环境政策效力及耦合协调关系演化

万 欣，苏鹏程，郑亚平

(1.河海大学商学院，江苏 南京 211100； 2.江苏省“世界水谷”与水生态文明协同创新中心，江苏 南京 211100)

长三角地区是水域环境污染治理的典型地区，其水环境治理举措和成效，对于长江经济带生态环境修复和高质量经济发展具有重要的示范引领作用[1]。政策是政府为实现一定历史时期内的特定目标而采取的手段和措施，决定着管理活动的方向和准则。近年来，长三角三省一市区域生态环境共保联治的方针已逐步明确，在城市水环境、河湖环境治理与保护等方面各省市出台了系列政策。然而，水环境污染不以行政区为限，是区域性、流动性的。跨行政区的环境治理面临区域环境的整体性与属地环境管理碎片化的矛盾，实现区域水环境的协同治理迫切需要地方政策之间的协调与配合，这对于解决跨行政区的环境治理难题，提升政府的治理能力与效率尤为重要[2]。因此，研究长三角地区三省一市水环境政策的效力及耦合协调关系，从区域协调视角优化政策设计，具有重要的理论与现实意义。

目前，对水环境政策的研究，一些学者针对政策制定、执行和结果构建指标体系，评判水环境政策的有效性。如张丛林等[3]基于上述框架对跨区域水环境政策进行了评估。还有学者通过建立回归分析和水质预测模型，探讨水环境政策对污染物减排的影响及作用机理。如张可等[4]基于多变量离散灰色模型探究了农村水环境政策的减排效应及其空间分异性。从现有研究来看，鲜有学者从政策文本出发研究水环境政策的效力情况，而政策文本量化作为一种公共政策的研究范式，可揭示政策文献中的隐藏知识和政治含义，有助于了解政策工具选择和政策演变规律[5]。具有代表性的政策文本量化方法有两种，一是彭纪生等[6]提出的“政策力度-政策目标-政策措施”量化框架，该框架被用于产学研协同创新[7]、机动车污染防治[8]等不同领域政策效力的评估；二是Estrada[9]提出的PMC(Policy Modeling Consistency)指数模型，目前主要被用于评价政策的优劣势和一致性水平[10-11]。

关于政策协调的研究，由于其内涵宽泛、分析方法多样，尚未形成统一的研究范式。相关研究主要集中在对组织间(如政策发布机构间)政策关系的探讨[12]，也有研究关注了组织内部(如政策工具间)的政策协调问题[13]。从方法来看，一些学者基于政策文本内容，定性分析了某领域政策的协调关系。如王洛忠等[13]从结构、过程和内容3个维度评述了我国新能源汽车产业政策协同问题。也有研究利用统计回归[14]、主题挖掘和语义相似度计算[15]等定量方法对政策协调进行了量化分析。总的来说，现有研究主要关注政策之间是否存在协调关系，而缺乏对不同政策在多大程度上存在相互促进或制约关系，即政策协调或失调程度的探讨。耦合协调模型不仅可以揭示不同系统或要素之间作用关系的强弱，还可有效反映作用关系的优良程度，被成功应用于多系统之间关系演变的分析[16-17]，为本文探究水环境政策及政策工具的协调关系提供了有效的分析工具。

综上，本文收集长三角三省一市2005—2020年期间主要的水环境政策文本，以“政策力度-政策目标-政策措施”为量化框架测度水环境政策效力，进一步采用耦合协调模型在空间维度和工具维度上揭示长三角地区水环境政策耦合协调关系的演化特征和趋势。基于政策文本量化实现对区域水环境政策耦合协调程度的时空演化分析，重点探讨了长三角地区水环境政策及政策工具协调中存在的问题，对未来政策协调与优化提出建议，不仅为深入研究政策协调关系开拓了新思路，也为长三角地区水环境政策协调发展提供了有价值的参考。

1 数据来源与研究方法

1.1 政策工具分类

合理选择和组合政策工具可有效提高政策效力和资源的利用效率。政策工具从不同视角可划分为不同类型，本文参照前人研究[18-19]，从政策干预的角度，将政策工具分为权威、激励、象征劝诫、能力建设、系统变革和监督6种类型，各类型政策工具的具体含义如下：①权威型。指各行政管理部门运用政治权威对政策目标对象的行为做出强制性规定，具体形式有规定、许可、禁止等。②激励型。利用正向或者负向的回报来诱导政策目标对象向政策制定者所期望的方向行动。③象征劝诫型。从个人或组织的价值观与信念出发，呼吁和倡导采取相应的决策和行动。④能力建设型。通过对政策目标对象在资金、技术、人才等资源上的扶持，帮助其行为合规或达标。⑤系统变革型。因原有组织的效率不高或不能产生所期望的效果，而通过对组织机构的调整或重构来促进政策目标的实现。⑥监督型。通过对目标对象相关工作的环节、过程和行为的监督和管理，以督促有效落实政策目标，包括组织内部、外部以及组织不同级别之间的多种监督形式。

1.2 政策量化框架

政策效力是政策文本内容效度、影响力和可实施程度的反映[7]。为了有效评估水环境政策效力，本文参考彭纪生等[6]的研究，从政策力度、政策措施和政策目标3个维度构建政策文本量化框架。政策力度代表政策的法律效力和行政影响力，由政策主体和类型决定。参照国务院颁布的《规章制定程序条例》以及现有研究的评定方法[6,8]，依据政策发布机构的类型和级别高低，对政策力度由低到高按1～5赋分。政策目标是政策所期望达到的目的，根据政策文本对目标描述的清晰程度和可量化程度由低到高按1～5赋分[8]。政策措施是政策文件中为实现既定目标而采用的具体方法和手段，按照上文对政策工具的划分并参照现有研究[8]，根据措施的具体化程度和完备性对文件中涉及的政策措施同样按1～5进行赋分。

为了保证量化框架及量化过程的科学性，邀请6位政策研究及环境治理与保护领域的专家对初步建立的政策量化框架从全面性、合理性和清晰度3个方面按1～5进行打分，并提出建议。专家中有4名来自学术界，2名来自业界，从事相关领域科研或实践的年限为8～24 a。专家对上述3个方面打分的平均值依次为4.67分、4.67分和4.5分，说明所构建的政策量化框架得到专家认可。根据专家建议修改、完善，最终得到表1所示的政策效力评估指标与标准。然后，在专家指导下对收集的政策文本按此标准进行量化评分，并就评分有分歧的政策条款进行反复讨论，直到形成一致的评分结果。

表1 政策效力评估指标与标准

1.3 计算模型与数据来源

1.3.1政策量化计算

根据对政策力度、目标和措施的评分结果，参考前人研究[8]，根据式(1)计算某一项政策的效力值，并统计当年现行有效的政策，根据式(2)计算年度总政策效力值。

Ei=(gi+mi)si

(1)

(2)

式中：Et为第t年度政策效力总和；Ei为第i项政策的效力值；gi为第i项政策的目标得分；mi为第i项政策的措施得分；si为第i项政策的力度得分；n为第t年度现行有效政策的数量。

1.3.2耦合协调模型

首先根据式(3)计算反映系统或要素之间关联程度的耦合度C，但耦合度仅是对系统或要素间关系强弱的描述，并不能反映关系的优良程度。因此，还需根据式(4)测算耦合协调度D，以进一步了解系统或要素之间存在促进还是制约关系，即处于协调还是失调状态[16-17]。

(3)

(4)

其中

T=αP1+βP2

式中：C为耦合度；P1、P2分别为两个地区的政策效力值或两种政策工具的效力值；D为耦合协调度；T为综合协调指数；α、β分别为模型中P1和P2的待定系数。本研究认为不同地区或不同政策工具之间并无重要性差异，因此取α=β=0.5。此外，为了便于掌握系统间相互作用的水平，了解协调关系所处的阶段，参照文献[20]，对耦合协调度进行等级划分，划分结果见表2。

表2 耦合协调关系分级

1.3.3数据来源

利用北大法宝、万方数据等法律法规数据库，以水污染、水治理、水保护、河流治理、河流污染、河流保护、湖泊治理、湖泊污染和湖泊保护等为关键词，检索2005—2020年长三角地区三省一市现行有效的水环境治理与保护政策文件。政策发布机构限定为省级机构，主要包括省级人大及其常务委员会和省级人民政府及其下属部门。经过核对补充，初步筛选出451项政策文件。进一步从政策背景、目标和内容等方面，对初步筛选的政策进行精读和研判，结合专家建议保留政策的核心内容与水环境治理和保护相关性较强的政策文本，最终选取163项符合分析要求的政策文本作为后续研究数据。表3为基于年度有效政策统计的各省市有效政策数量。从表3可知，研究期内年度有效政策数量不断增加，2020年的有效政策数量是2005年的5倍多。相比之下，苏浙沪与水环境相关政策的数量增长较快，其中又以江苏省最快，而安徽省政策数量增长较慢。

表3 三省一市各年度现行有效政策数量 单位：项

2 结果分析

2.1 水环境政策及政策工具使用和效力分析

根据上述政策量化方法，计算三省一市的年度水环境政策效力，结果如图1所示。总体上，长三角各省市水环境政策效力均逐年上升，并且江苏省一直保持领先，表明各地在建设和发展过程中越来越重视对水环境的规制与治理。需要指出的是早期三省一市的水环境政策效力相差不大，但后期三省一市的政策效力逐渐出现分化，与苏浙沪相比安徽省呈现落后趋势。

图1 长三角三省一市水环境政策效力变化趋势

为了分析政策工具使用结构及效力情况，图2分别展示了各类政策工具使用数量占比和单位政策工具效力情况。各类政策工具的使用占比在研究期内基本无明显变化，说明长三角水环境政策对各类工具措施的使用结构长期以来保持稳定。另外，发现权威型工具使用占比最高，而象征劝诫和系统变革型工具使用最少。然而，政策工具单位效力结果与工具使用结构恰恰相反，象征劝诫和系统变革型工具的单位效力值要明显高于其他类型工具。通过查阅相关政策条款，发现一些强制性条款仅笼统规定了水保护和水污染控制的相关要求，而没有具体的实施标准和方式，这可能是导致权威型工具单位效力偏低的原因。例如，浙江省建设厅《关于加强城镇生活污水处理厂建设和运行监管工作的通知》中要求“加大城镇生活污水处理厂的回用水利用率，节约水资源。”但对于实施的原则和方式等并未做出规定。

(a) 政策工具使用情况

2.2 空间维度水环境政策耦合协调关系分析

根据政策耦合协调等级占比情况，描绘长三角地区不同省市之间水环境政策耦合协调随时间的演化趋势，如图3所示。由图3可知，研究期内三省一市水环境政策的耦合协调关系共经历了3个阶段，即由最初的失调到转向协调，再到协调发展阶段。

图3 长三角不同省市间水环境政策耦合协调演化趋势

a. 失调发展阶段(2005—2008年)：此阶段长三角地区各省市间的耦合协调度为[0.08,0.47]，虽然政策间的失调程度在不断下降，但总的来说各省市间水环境政策表现为在低水平上的相互制约。这表明虽然长三角地区不同省市之间水环境政策具有一定关联性，但此阶段该地区水环境政策缺少协作配合。

b. 转向协调阶段(2009—2016年)：此阶段耦合协调度为[0.42,0.83]，各省市间水环境政策的协调关系均达到中等水平，并开始向高水平状态过渡。这一转变主要得益于2008年国务院发布的《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》。该意见明确提出推进以苏浙沪为主体的长三角地区一体化发展，并对该地区水利基础设施、防洪减灾、水资源配置和利用、水安全和水生态保护的协调发展做出重要指示，有效推动了不同省市水环境政策由失调关系占主导向协调发展转变。

c. 协调发展阶段(2017—2020年)：2017年上海与安徽的水环境政策最终达到中级协调水平，至此三省一市间政策耦合协调关系全部进入高水平状态。2016年国家发展改革委员会发布《长江三角洲城市群发展规划》，首次明确将安徽省的核心城市纳入长三角城市群一体化发展范畴，国家层面的规划文件有力推动了苏浙沪皖在经济、科技、环境、生态等方面的有机协调发展，从而促进该地区水环境政策的协作关系迈向新阶段。

值得注意的是，在转向协调和协调发展阶段，苏浙沪水环境政策的耦合协调进程明显加快，2012年开始出现高水平协调关系，到2019年全部达到优质协调。然而，安徽与苏浙沪之间水环境政策协调发展速度相对滞后，到2020年尚未出现优质协调关系。究其原因，一方面，由于安徽省经济、社会发展水平先天与苏浙沪地区存在差距，而环境政策制定与实施往往会受制于经济发展水平，这在一定程度上决定了安徽与苏浙沪地区在水环境政策方面有明显的差异性；另一方面，从长三角一体化发展历程来看，安徽较晚被纳入一体化发展战略，在包括水环境治理与保护在内的相关政策方面，与苏浙沪地区之间的互融互通和协调配合存在较大差距。

2.3 工具维度水环境政策耦合协调关系分析

2.3.1不同水环境政策工具间的关系由失调转向协调

根据6种政策工具耦合协调等级占比情况，绘制长三角地区水环境政策工具耦合协调关系随时间的演化趋势图，并以雷达图的形式进一步展示不同工具之间的耦合协调水平，详见图4和图5。如图4所示，6种政策工具的耦合协调经历了失调发展和转向协调两个阶段。第一阶段(2005—2011年)，耦合协调度为[0.03,0.72]，不同政策工具之间以失调关系占主导。第二阶段(2012—2020年)，耦合协调度为[0.40,1]，该阶段政策工具间的协调关系均已达到中等水平，且开始向高水平状态发展。与空间维的分析结果不同，研究期内工具维的协调关系尚未进入协调发展阶段。从图5来看，虽然早期阶段政策工具两两耦合协调关系存在一定差异，如象征劝诫与权威型工具协调水平偏低，而激励与系统变革型工具协调关系较好，但就整体而言不同政策工具间的协调关系在研究期内并无较大差异，表明长三角地区水环境政策工具的协调程度几乎趋于一致。

图4 长三角水环境政策工具耦合协调演化趋势

图5 长三角水环境政策工具两两耦合协调雷达图

2.3.2各省市水环境政策工具耦合协调发展呈现差异性

为了比较不同省市水环境政策工具耦合协调状态的差异，分别绘制雷达图如图6所示。

(a) 江苏省

整体上来看，安徽省水环境政策工具的耦合协调特征明显不同于其他省份。早期，安徽省各类政策工具的协调性明显优于苏浙沪，并且各工具间的协调水平也较为均衡。而后期苏浙沪政策工具的耦合协调关系快速提升，并明显超过安徽省。从表3可以看出，安徽省每年新增政策相对较少，并且与苏浙沪之间的差距不断加大，缺少政策更新在一定程度上成为制约安徽政策工具协调发展的重要原因。另外，权威型与象征劝诫型工具在所有政策工具的协调关系中较差，说明安徽省注重权威工具的使用，而相对忽视对环境主体观念和行为的引导。应加强象征劝诫型工具使用，提升个人或组织对环境治理的价值认同，在整个区域内形成水环境治理和保护的社会氛围。

浙江省水环境政策工具的耦合协调呈现出跳跃式发展特征，即2008—2011年协调关系出现大幅度提升。进一步分析发现，这与《浙江省水污染防治条例》(以下简称《条例》)的实施密切相关。作为浙江省水环境治理与保护的纲领性文件，该《条例》于2009年1月开始实施，对省域范围内水污染防治的权责划分、标准制定、奖惩措施和宣传教育等做出了全面规定。在该《条例》的指导下，省政府及相关部门出台系列配套政策，具体落实各项水污染防治措施，达到了良好的政策协调效果。

3 结论与建议

a.长三角三省一市的水环境政策效力均呈现上升趋势，并且权威型工具使用明显占据主导地位，但单位效力值偏低，而系统变革型和象征劝诫型工具使用最少，但单位效力值相对较高。水环境政策效力的逐年提高，说明从政策制定层面各省市不断加大对水环境治理的力度。权威型工具具有强规制作用，是对具有公共属性以及负外部性特征的环境资源进行治理的基本保障。需要进一步明确界定权威型条款的执行范围、标准和方式等，以提升权威型工具的单位效力值。此外，应加强系统变革和象征劝诫工具的使用。需要逐步变革现阶段以经济发展为核心建立起来的权力机构和社会体系，形成适应经济环境双向牵引、区域协同发展的组织体系和创新格局，从根本上提升政府及整个社会的水环境治理能力。水环境治理应改变全能政府的思想观念，加强象征劝诫型政策制定，鼓励企业、公众、社会组织等非政府主体参与治理，形成良好的水文化和水精神。

b.长三角水环境政策发展存在地区不平衡现象，研究期内三省一市间水环境政策协调关系经历了失调发展、转向协调和协调发展3个阶段，但其中安徽与苏浙沪之间的协调关系明显滞后。安徽处于长三角地区长江水系的上游，对整个区域的水环境治理起着重要作用。但受经济基础薄弱、较晚加入一体化、补偿机制不健全等客观因素影响，其在水环境政策数量和效力以及政策工具协调性方面都明显偏低。研究发现《长江三角洲城市群发展规划》等国家层面的规划政策有效促进了不同省市间政策协调关系的良性转变。针对区域内发展不平衡现象，上下级政府之间的互动对于跨行政区的政策优化与协调至关重要。上级政府的权威性能够统一下级政府的行动目标，同时上级政府可吸纳下级政府的政策经验，并有效将一致的政策愿景和良好的政策制定经验扩散到整个区域，从而提升区域政策制定的协调性和整体性。随着一体化发展的深入，长三角城市的功能分化与定位逐步清晰，三省一市应各扬所长、分工合作，科学建立与完善上下游横向生态补偿、创新链深度融合、跨界水污染防治等重要协商协调机制，形成区域优势互补的共保联治关系。

c.长三角水环境政策工具间的耦合协调尚有较大提升空间，且不同省市政策工具的耦合协调特征呈现差异性。研究期内长三角水环境政策工具间的协调关系经历了失调发展和转向协调两个阶段，尚未全部达到高水平协调。政策工具协调从横向上需打破行政壁垒，创造多元政策工具配合协作的适应性组织基础；纵向维度上应注重政策制定、执行到评价的全过程协调，形成水环境治理管控闭环。各省市政策工具耦合协调的演化过程各不相同，但其中一些有效提升政策工具协调性的经验可供其他地区借鉴参考。例如，浙江省政策工具协调性的跳跃式发展得益于其省级水污染防治条例的实施，此类地方性法规的出台，对工作方案、规定、办法等下级政策的制定具有重要指导作用，促进了梯级分阶政策结构的形成。从政策设计的角度来看，分阶制定政策可加强不同部门之间的相互衔接，也使各种政策渊源保持协调一致，有利于形成纵横交错的政策体系，是促进不同政策工具耦合协调，减少政策冲突与矛盾的有效手段。