空间冲突理论分析与实证研究

张定源,张 景,牛晓楠,吴佳瑜,陈国光,王 冲

(中国地质调查局南京地质调查中心,江苏 南京 210016)

空间冲突缘于空间数量的有限[1-2]与社会的巨大需求,抑或空间功能多宜与管治缺失[3]。空间冲突是自然资源利用内涵的丰富与延伸,是资源相关者利益诉求的空间外在化[4],即利益相关者在空间资源开发利用方式、数量、位置等方面的不一致,以及各种空间利用方式与生态环境的矛盾[1],涉及自然、经济、社会、生态、政治等领域[5],尤其在发展中国家经济转型期[6]及快速城市化过程中[7]表现突出。引发空间冲突的行为有合法行为与非法行为;有所有权、使用权和承包经营权层面;可发生在资源稀缺区,也可发生在富裕区;可在经济落后区,也可在发达地区[8]。近几十年来,发生频率、涉及层面、冲突内容越来越多,阻碍了社会、经济、生态环境的和谐发展[9]。因此,空间冲突问题已成国土空间管理与可持续发展的核心内容[10],直接影响空间利用和业态布局等[4]。实现“多规合一”,须有效破解空间冲突难题[7,11-12]。

较早时期,国内用博弈论研究森林资源利用冲突[13]和水资源分配冲突[14]。目前,多数通过建立多元线性回归、空间自回归、地理加权回归等数学模型,利用ArcGIS空间叠置分析技术识别空间冲突的风险因素与冲突强度,支撑空间规划、空间管治和生态修复。例如,识别杭州湾城市群[15]、长株潭绿心地区[16]、黔桂岩溶山区[17]、南昌市[18]、沈阳经济区[19]、太行山区[20]、湖南凤凰县[21]和云南红河县[22]的冲突风险因素,定量研究三生空间结构及冲突演化特征[2]、揭示三生空间冲突变化趋势[23]和“三线冲突”差异性[24]、划分冲突类型[9,25-26],提出京杭大运河保护方案[2],优化和重构城市风道,治理城市雾霾[27]。总体上,空间冲突理论研究相对薄弱,而基于双评价的实证案例更少。

本文系统梳理空间冲突概念、形式和类型,应用ArcGIS空间叠置分析技术,实证研究福建省生态与农业、建设空间功能冲突,农业不适宜区与现状耕地冲突及城建不适宜区与现状建设用地冲突,提出冲突调控策略,为福建省国土空间规划、自然资源管理和国土空间管护提供参考。

1 空间冲突理论分析

1.1 空间冲突的概念

冲突的原义是对立的、互不相容的力量或性质(观念、利益、意志等)的互相干扰,社会学上指两个或多个社会单元在目标上互不相容或互相排斥,从而产生心理上或行为上的矛盾[1],是价值观、信仰及对于稀缺的地位、权利和资源分配上的争斗。空间冲突由土地利用冲突概念演变而来,土地利用冲突是社会经济快速发展和城市化进程中各风险因素共同作用的结果[28],由于土地具自然(资源)与社会(资产)双重属性,不同土地利用主体在利用土地资源、土地资产与土地空间时必然产生一定的矛盾与对立,并对社会、经济、环境造成危害[29]。土地利用冲突无明确统一定义,前人提出一些大同小异的解释,比如:单位或个人围绕土地发生的过激行动和行为[8];利益相关者对土地利用的方式、数量等方面的不一致、不和谐以及各种土地利用方式与环境的矛盾状态[1,5-6];一定时空尺度下土地利用格局表现出的人地关系不和谐[10]、土地利用引发的社会行动者之间的矛盾和冲突[29-30]。

空间具有特殊价值,具有数量稀缺性、价值外溢和价值社会化体现的不公平性;空间冲突是利益相关者因争夺资源(资产)而产生的对立与博弈[3,15,25],抑或是空间利用方式的不合理重叠[31]。有限的空间资源与不断增长的多样化需求是冲突的自然和社会根源[1]。利益相关者在空间资源的经济利益、生态利益与社会利益的选择与利用中产生分歧和矛盾,主要表现为:①单位或个人为取得、捍卫、行使空间权益或排除他人干预而采取的谩骂、中伤、聚集、斗殴、对抗并造成人员伤亡、财产损失或较大社会影响的过激行为[8,15]。②土地覆被变化和不合理的空间配置导致的农业耕作和经济建设等人类经济活动对生态服务空间的不合理占用,城镇扩张对基本农田的占用,土地需求量的提高与土地质量退化[6,32],国家公园内多种类型的生态保护地、人类活动地带甚至建制城镇等[5]。③城市空间破碎化过程引发自然与社会格局的动荡[16],包括城乡冲突、生态服务空间与经济发展空间的矛盾[11,15];都市新文化活动对非休闲空间的挤压,压缩了其他功能区的服务空间,从而形成空间价值的博弈和功能错位[33]。

1.2 空间冲突的表现形式

空间冲突本质是基于资源稀缺性和空间不可移动性基础上的经济利益冲突[4],反映不同空间利用主体为实现各自利益而展开竞争[29,34]。有限的资源在不同的利用方式下,利益相关者会获得不同的经济效益[4]。为各自实现自身利益最大化,必然引发一系列冲突[32],尤其公共空间在商业化过程中成为以资本与权力为中心的支配空间[35],在空间生产过程中,为了让其价值更高,空间逐渐被“商业化”、“碎片化”,导致空间资源开发利用与区域生态环境不协调[31],产生一系列涉及到多方利益的问题和矛盾[36],比如耕地流失、栖息地破坏和自然植被覆盖减少、环境成本加大和生态系统功能下降[32]、渔业生产与珍稀海洋物种保护的矛盾[37]、不合理空间结构导致城市雾霾并降低了城市应对重大突发公共事件的能力[27],甚至可能影响到全球环境[38-39]。正因为空间是不同社会势力竞合场所[30],空间使用的失序造成区域空间利益分配失衡,农用地向非农地的转移使城乡矛盾激化[40]或粮食安全压力增大。高度现代主义的城市化和消费正在为财富不断增加的少数富裕人群所享用,在完成大量空间生产的同时导致了空间分配不均、贫富分化加剧等问题[34]。经济利益驱动下产生的区域剥夺和资源分配不公加剧了社会阶层的固化与底层弱势群体利益受损,导致社会冲突,影响社会和谐与稳定。空间资源的无序性再分配引发不合理的空间利益分割,加上公共空间发展不平衡不充分、法律体系不健全、政府管理职能缺失、居民公共空间意识匮乏、社会组织发展滞后等综合因素[41]造成公共资源丧失,甚至剥夺了公众对公共资源的权利[32]。

众所周知,空间具有多功能性,即:一部分空间为人类提供社会经济发展功能,另一部分空间主要为人类提供生态服务功能。基于双评价视角,国土空间可分为城镇建设空间、农业生产空间和生态保护空间,三类空间和谐共存方能促进经济社会高质量发展。但由于客观存在着空间开发利用的多宜性,在空间管治相关法律法规不够健全的情形下,空间开发利用往往存在功能重叠、功能错配等问题。例如,城镇建设胁迫农业生产和生态服务空间[6,20,32],保护地不同功能区对土地保护与开发的限定程度不同,同一地块承载不同层级的开发权限[5]。具体说,空间功能冲突主要表现为:①生态重要性与生态红线的冲突。生态红线是有特殊重要生态功能、必须强制性保护的区域,是保障和维护区域生态安全的底线和生命线,生态红线内的开发活动强度、产业发展的环境准入都必须执行严格标准[42]。自然资源部要求在双评价基础上划定生态红线,对生态保护重要性高的区域“应划尽划”。但各地生态红线划定时往往都会少划,这是因为空间资源有限、稀缺,生态保护空间大了,开发利用空间必然就小。所以,生态保护重要性与生态红线之间必然存在少量冲突。②生态重要性与开发空间的冲突。快速城镇化地区的生态空间冲突是中国转型期土地伦理缺失、土地利用制度、城乡规划体系及各利益相关者之间的博弈关系的空间表现,多数以城镇蔓延与自然环境保护冲突的形式出现[6,30]。在生态服务空间内存在农业生产空间和(或)城镇建设空间,即耕地和建设用地与生态服务用地之间的错配[43-44]。③开发不适宜与现状用地的冲突。空间是否适宜开发或适宜哪类开发,与其资源环境禀赋有关,但由于历史原因,导致部分耕地处于农业生产不适宜区,部分建设用地处于城镇建设不适宜区。④不同规划之间的冲突。规划冲突是指各类规划在空间资源的分配与利用方面产生的矛盾。在全面实施“多规合一”前,管理权限分散在政府多个部门,我国出现至少83种经过法律授权的规划[28]。各类规划自成体系,在法规体系、行政体系、运作体系以及编排体系等方面有差异,导致不同行政等级的各类规划在基础资料、统计口径、规划期限、规划目标、规划内容、用地(用海)分类、空间管制和用地(用海)布局等方面不一致,甚至相互矛盾[28,32]。例如,由于城乡总体规划与土地利用总体规划在地类划分标准上存在重大差异,在空间边界、空间布局思路和空间覆盖范围等都不一致[13,45]。规划部门的价值取向不同可导致对建设用地、农业用地和生态用地的利用方式、分布、数量等不一致、不和谐。

2 空间冲突实证研究

2.1 研究区概况

福建省陆域面积12.4×104km2,其中山地和丘陵占80%以上,古称“八山一水一分田”,土地资源紧缺。但南亚热带和中亚热带湿润季风性气候,使其拥有优越的光热水等生物生长基础条件。全省水资源相对丰富,多年人均水资源量3 254 m3,高于全国平均水平,属水资源较丰富的省份之一[46]。但降水不均,旱涝灾害严重,地质灾害点多。全省森林覆盖率66.8%,连续40年位居全国第一;9个 设区市和平潭综合实验区GDP合计为43 903亿元,全国第7;人均GDP是10.58万元/人;常住人口城镇化率66.5%,高于全国平均水平[47]。社会经济的高速发展在增强人民幸福感的同时也带来了生态环境和粮食安全的巨大压力,快速城镇化导致空间冲突多发,尤其是生态空间受到经济活动挤压、生境破碎、耕地被占用等。

2.2 研究方法

2.2.1 数据来源

本文涉及到的土地利用类型数据来自福建省第三次国土调查,土壤有机质和土壤污染值数据取自“海峡西岸经济区土地质量地球化学调查报告”[48],其他自然资源环境数据和社会经济统计数据均来自官方公开发布的水资源公报[46]和国民经济和社会发展统计公报[47],生态红线数据、DEM数据等来自“福建省资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价报告”[49]。

2.2.2 冲突指数函数

今年以来，杭州市国土资源局结合美丽杭州建设要求，以优化矿业布局、促进矿业转型升级为目标，以落实矿产资源规划为基本途径，牢固树立四个理念，扎实推进美丽矿山和绿色矿业发展示范区建设，开启了绿色矿山建设的新征程。今年完成纳入全国绿色矿山名录库项目25个；2019年完成80%大中型矿山绿色建设任务，基本完成5个美丽矿山建设；到2020年符合条件的矿山全部建成绿色矿山，基本形成具有杭州特色的绿色矿山格局，争取建成全省领先的绿色矿业发展示范区1-2个，全市领先的示范区2-3个。

在ArcGIS平台上,将双评价得出的生态保护重要性、城镇建设适宜性、农业生产适宜性与生态红线、现状耕地、现状城镇建设用地进行空间叠置,识别它们之间不一致的空间,包括生态空间内的冲突和开发空间内的冲突。

(1)生态空间内的冲突。生态保护重要性评价结果分为生态重要性高、较高、中等、较低和低区五级,所以,生态红线或开发空间与生态保护重要性冲突对应地也分5个等级(即高冲突、较高冲突、中等冲突、较低冲突和无冲突)。生态空间内的冲突指生态红线、现状耕地、现状城镇建设用地分别与生态保护重要性之间的冲突。

①生态红线与生态保护重要性的冲突函数:若测度B(生态红线)与A(生态保护重要性)冲突,设B对于A的空间冲突指数函数为

(1)

②耕地或城镇建设用地与生态保护重要性的冲突函数：若测度C(现状耕地、现状建设用地)与A(生态保护重要性)冲突，设C对于A的空间冲突指数函数为

(2)

(2)开发空间内的冲突。根据不同功能指向，开发空间划分为农业生产适宜区和不适宜区，或城镇建设适宜区和不适宜区。在适宜区内从事对应的开发利用是合理的，但少量开发活动发生在不适宜区，从而引发开发空间内的冲突，其冲突指数函数构建如下。

若测度B(现状耕地、现状建设用地)与A(农业生产不适宜、城镇建设不适宜)冲突，设B对于A的空间冲突指数为

Di=∣Ai-Bi∣，

(3)

(3)计算不同冲突强度的冲突面积。冲突强度k=Di，其中Di=∈(4,3,2,1,0)，表示不同生态保护重要性等级内的空间冲突强度，即k=4、3、2、1、0，分别表示高冲突、较高冲突、中等冲突、较低冲突和无冲突。或Di=∈(1,0)，表示不适宜区内的空间冲突强度，即k=1，表示冲突；k=0，表示无冲突。不同强度的冲突面积计算公式为

(4)

式中：Sk代表冲突强度为k时的冲突空间总面积，m2；Δi表示栅格的面积，福建省双评价栅格为30 m×30 m，即每个栅格面积90 m2；i=1，2，3，…m，表示冲突强度为k的栅格个数，共有m个栅格。

2.3 结果与讨论

2.3.1 生态空间内的冲突

(1)生态保护重要性与生态红线冲突。生态保护重要性涉及生物多样性、水源涵养、水土保持等生态系统服务功能以及水土流失、土地沙化等生态要素。生态保护空间主要提供生态服务功能和生态产品,生态空间越大越好,有学者提出“半个地球愿景”,将全球保护地面积占比目标提高到50%、保护85%的物种[50]。

生态红线是空间治理政策线,为维护区域生态安全而划定的需实施特殊保护的空间。生态红线划定虽要求以双评价为基础,但生态红线又是众多因素综合博弈的结果,既考虑生态保护,又考虑地方实际需求。将生态红线(图1(a))叠置于生态保护重要性分级图(图1(b))之上,形成生态红线与生态保护重要性冲突图(图1(c)),统计各层级冲突面积(表1)。本文将生态重要性分为高、较高、中等、较低和低5个层级。生态红线与生态保护重要性高重叠为无冲突,生态红线与生态重要性较高重叠为较低冲突,生态红线与生态保护重要性中等重叠为中等冲突,生态红线与生态保护重要性较低重叠为较高冲突，生态红线与生态保护重要性低重叠为高冲突。

表1 福建省生态红线与生态保护重要性冲突面积统计结果

图1 福建省生态红线与生态保护重要性冲突图

(2)现状耕地与生态保护重要性冲突。将现状耕地数据与生态保护重要性评价图叠加,形成现状耕地与生态保护重要性冲突图(图2(a)),冲突面积统计结果见表2。多数耕地落入生态保护低和较低区,说明整体上耕地与生态空间冲突不是非常强烈。但全省仍有811.96 km2耕地处在生态保护重要性高区,占全省耕地面积的7.54%。

表2 现状耕地与生态保护重要性的冲突面积统计结果

(3)城镇建设用地与生态保护重要性的冲突。将城镇建设用地数据与生态保护重要性评价结果相叠加,形成城镇建设用地与生态保护重要性冲突图(图2(b)),冲突面积统计如表3所示。可见,绝大多数的城镇建设用地处在生态保护重要性低区,即城镇空间与生态空间总体上冲突较弱,但仍有49.24 km2的城镇建设空间处在生态保护重要性高区,对生态保护形成一定压力。

表3 城镇建设用地与生态保护重要性的冲突面积统计结果

2.3.2 开发空间内的冲突

(1)现状耕地与农业生产不适宜区冲突。不适宜区指某些区域不适宜进行农业生产,导致不适宜的主要原因是地形坡度过于陡峭,易于造成水土流失。土壤重金属污染重,超过国家相关规定,可能对人类健康产生不利影响。土壤过于贫瘠、土壤沙化严重、有机质含量低,农业生产成本高、效益低。

将现状耕地数据叠加在农业生产适宜性评价图上,形成农业生产不适宜区与现状耕地的空间冲突图(图3(a)),冲突面积统计如表4所示。可见,处于农业生产不适宜区耕地面积782.95 km2(占全部耕地面积的7.27%),尤其厦门、漳州和平潭等地处在不适宜区内的耕地占比较高。

表4 福建省现状耕地与农业生产不适宜区的冲突面积统计结果

(2)现状城镇用地与城镇建设不适宜区冲突。不适宜区指这个区域不适宜作为城镇建设空间,其原因可能是地质灾害(或高陡边坡)易发,或地形过于陡峭。过去人们的安全意识不强,将一些房屋建在陡峭的山坡,甚至建在滑坡体附近,从而造成城镇建设不适宜区与现状建设用地的空间冲突。从地质安全的角度出发,建议将城镇建设活动尽可能从不适宜区调出,暂时无法调出的,须对原构筑物加固,对其周边的地质灾害隐患进行必要处置。将建设用地数据与城镇建设适宜性评价图叠加,形成城镇建设不适宜区与现状城镇用地冲突图(图3(b)),冲突面积统计如表5所示。总体看,城镇建设不适宜区与现状城镇建设冲突不强,但也有少量建设用地处在城镇建设不适宜区。

(a).农业生产不适宜区与现状耕地冲突;(b).城镇建设不适宜区与现状城镇冲突

表5 现状建设用地与城镇建设不适宜区的冲突面积统计表

3 空间冲突调控策略

积极的空间冲突可适度纠正空间资源错配,消极的空间冲突不仅造成资源浪费而且可能导致生态灾难。解决冲突不能用简单的对抗和消灭,应引导发展积极性的冲突,弱化或减少消极性的冲突,可适当放弃、减少系统竞争要素[10]。国际上,在资源分配与环境有关的事务中产生冲突时,一般通过政治、行政、司法、替代性争端化解等多种途径[30]调控冲突。通过外部手段和方法,按一定的计划与目标进行主观干预,实现空间系统结构平衡与可持续发展过程[16]。空间冲突调控不仅依赖于空间利用方式的转变,还有赖于利益相关者的有效协同[19]。技术上的理性不是解决空间冲突的根本出路[45],要创新空间管理体制是必要的。福建省空间冲突的调控要服从生态保护、粮食安全和经济发展三大优先的国家战略[11],走绿色发展、精明增长、人地和谐与共同富裕的中国特色社会主义道路。

3.1 生态优先,绿色发展

“绿水青山就是金山银山”理念为全社会的共识和行动,为新发展理念的重要组成。当生态空间与开发空间发生冲突,优先保证生态空间的安全。生态红线调整要参照生态保护重要性评价结果,通过逐步修正生态廊道和生态保护重要性高区的生态碎斑,保障生态系统的完整性和连通性,增强生态系统韧性。划定和调整生态红线时“能划尽划、应划必划”,既要保护重要的生态功能区,也要保护生态敏感脆弱区和潜在的重要生态价值区。福建要筑牢武夷山—玳瑁山、鹫峰山—戴云山—博平岭和东南沿海岸线组成的“两山一线”生态屏障,构建由闽江、九龙江等大江大河以及沿着河滨、溪谷、山脊、风景道路、重要交通干线沿线的绿廊组成的网络化生态廊道和城市绿地体系。科学划分天然水域空间保护边界,修复破碎的流域生境景观和自然水系,塑造合理的江-湖-海关系。统筹自然岸线分布现状与岸线使用需求,以最大限度地维持海岸自然属性,加强海岸带生态修复;以海定陆,海陆统筹,山海协作,实行生态纵向和横向补偿相结合的创新机制,确保入海河口和滨海湿地生态系统长期健康稳定。

3.2 粮食安全,精明增长

闽西北建设以优质水稻和林、果、茶、菌、药、油料、奶业等为重点的绿色食品基地;闽东北发展以粮食、水产和茶、菌、反季节蔬菜为重点的特色农产品。闽西南形成以发展生态型畜牧业和粮食、林竹、茶叶、蔬菜、花卉、水果、油料、食用菌、中药材等为重点的农产品主产区。闽东南发展集约化、机械化、高优特色生态农业,建设生态果茶园和有机食品、绿色食品基地。调整农业生产不适宜区内基本农田,将富营养元素的耕地纳入农业空间的核心保护范围,提升耕地质量和抗灾减灾能力,建立永久基本农田保护补偿机制;实施好“藏粮于地、藏粮于技”战略,确保800万亩水稻生产功能区建设到位。推进村镇合并和土地集中利用与规模化开发,做好县城与所辖乡镇人口“增减”流向测算,合理确定新增城镇建设用地规模和规划布局,防止城市、乡镇建设的双扩张。城市更新遵循基于自然的理念,通过建设用地内部挖潜与增减挂钩,提高存量建设用地的开发强度。根据城市群和都市圈发展需求和不同规模城镇的均衡发展,划定城市边界。

3.3 权利平衡,人地和谐

在空间资源管理中关注冲突,协调与平衡生态服务价值与短期经济利益的矛盾[32],倡导核心目标协同管理[5],完善基于公众参与的冲突磋商支持系统[10]。创新环境友好型空间利用模式,合理退出不适宜区内的耕地和建设用地,注重传统村落保护与生态农业、景观农业的协调发展,引导土地利用方式向生态环境友好型方向发展[23]。将三区三线等各类空间控制线作为空间冲突预警底线,构建空间冲突预警体系[28],以空间规划为管制依据[29-30],将公共参与纳入城市规划体系,保证利益相关者的权利平衡[34]。建立以国家公园为主体的自然保护地体系[30],协调好人-生物-环境关系,推广“长汀经验”,合理配置山、水、林、田、路、渠,形成立体的水土保持综合防治体系。按照系统治理、消除隐患、生态修复、绿化为主、兼顾经济的原则,对废弃矿山和工业棕地采取自然恢复、工程、生物等综合措施恢复土地原有功能,增加空间供给。政府在营造公共空间过程中,优化政策、提高效率,保持空间重构中各权利平衡。强化空间社会公共价值,建立空间冲突的内在缓冲机制。

4 结论

(1)福建省国土空间在功能上存在冲突,主要表现为:生态保护重要性与生态红线、现状耕地、现状城镇建设用地间冲突,农业生产不适宜性与现状耕地间冲突,城镇建设不适宜性与现状建设用地间冲突。

(2)基于资源环境禀赋特征,制定冲突调控策略。以资源环境承载能力为刚性约束,将生态保护重要性高区的有关经济活动降至最低,保护生态空间,实现绿色发展。尽量避免或减少占用农业空间,藏粮于地,保障粮食安全;在新型城镇化过程中,合理确定开发强度,提高开发效益,节约集约用水用地,合理配置空间资源,实现精明增长。推进全社会高质量发展,厘清空间结构、效益和目标之间的权衡关系,完善基于公众参与的冲突磋商支持系统,强化国土空间的社会公共价值,促进人地和谐。