存量污水处理项目PPP模式的应用研究

北京市工程咨询有限公司 吴涛

近年来，为落实党中央、国务院关于加强生态环境保护的决策部署和规范有序盘活基础设施存量资产相关要求，地方政府大力推行优化污水处理设施布局和收集管网、存量污水处理厂提标改造等工作，以解决城镇污水收集处理发展不均衡、不充分的矛盾，加快补齐城镇污水处理设施建设短板。为了解决建设运维资金问题和形成投资良性循环通道，地方政府多选用PPP模式盘活存量污水处理项目且效果显著。存量污水处理项目PPP模式中，一方面通过引进社会资本盘活城市污水处理资产，有效缓解政府的运营、投资压力；另一方面可以充分发挥社会资本在建设运营方面的优势，实现污水处理项目提质增效，进一步完善城市基础设施，提高城市发展的生态化水平。

一、存量污水项目实施要点

存量污水处理项目通常是把特定服务区域内一座或多座存量污水处理设施和污水收集管网（或有）的运营管理、升级改造打包，通过社会资本/项目公司向政府缴纳特许经营权使用费等方式，政府授予中标社会资本/项目公司污水处理项目特许经营范围内的建筑物及构筑物、设备设施的使用权和经营权，实现污水处理项目资产盘活、运营管理效率大幅提升等目的。

（一）有关存量项目资产转让问题

1.存量项目存量资产转让内容

存量污水处理项目主要涉及资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本，主要依据如表1。

2.转让方式比较及主要推荐见表2。

表 1 转让依据

表2 转让方式比较及主要推荐

综上考虑复杂程度、管理体系、转让流程、税务成本等因素，建议优先推荐采用经营权转让方式。

（二）存量资产价值认定方式和方法

见表3。

表3 存量资产价值认定方式和方法

存量污水项目资产价值须通过法定资产评估程序加以认定，对于存量污水项目资产原值注意认定程序的合规性和合理性。通常,存量污水项目资产评估采用账面价值法、重置成本法、未来收益法三种方法之一或多种方法综合确定，由项目方委托专业资产评估机构完成，并作为存量污水项目PPP咨询工作的基础性依据资料。若存量污水项目中不涉及项目主体变更，而是通过补充协议方式明确后续权利义务，其中涉及存量污水项目资产价值的处理，不需通过资产评估程序的，可采用账面价值法认定。

（三）存量资产特许经营权费底价与竞争机制

在存量污水项目存量资产特许经营权费定价过程中，存量污水项目资产权属方可以参考资产评估确定底价，也可以根据市场价格确定底价，最终需要通过竞争性程序确定存量污水项目资产特许经营权转让价款。目前，从已经实施的存量污水处理PPP项目案例来看，采用存量污水项目资产评估价格或资产原值作为特许经营权定价依据的情形更多。

污水项目资产价值特许经营权费须通过法定竞争性程序予以确定，可考虑采用直接方式或间接方式将存量资产特许经营权费作为竞争标的。在间接方式下，可以存量资产评估价值作为特许经营权费（固定值），对污水处理补贴价格进行竞争，同样达到对特许经营权费进行竞争的目的。

（四）选择社会资本的能力要求

存量污水处理PPP项目在选择社会资本时应当关注其运营能力。就新建类PPP项目而言，实践中通常会采取投资人和施工单位合并招选的方式，采购人会重点关注社会资本或联合体是否具备承担施工任务的资质和能力；而对于存量污水处理PPP项目而言，一般已经建设完成并进入运营期，此时应当重点关注社会资本是否具备项目运营所必需的技术、管理和人员等，从而确保项目可以持续稳定运营，并继续为公众提供良好的公共服务和产品。

二、存量污水处理项目PPP模式的优点

（一）有利于提高融资环境的规范化和便利性

近年来，我国相继出台相关文件以改善污水处理项目的融资环境，例如政府方不得利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，不得承诺回购社会资本的投资本金、不得承担社会资本的投资本金损失、不得向社会资本承诺最低收益或固定收益回报、不得为项目融资提供担保等，并通过修订现行的专项资全管理办法将PPP项目纳入支持范围，鼓励金融机构创新融资管理方式和融资产品以更好地匹配PPP项目需求，以及设立PPP项目中央支持基金等一系列举措，提高存量污水处理项目融资环境的规范化和便利性。

（二）有利于改善项目质量和效率

在存量污水处理项目中采用PPP模式，政府通过引入社会资本实现“让专业的人做专业的事”，实现将污水处理项目运营风险、技术风险、管理风险等风险转移给更有能力承担的社会资本。同时，在风险优化分配的激励约束机制下，社会资本将有足够动力，统筹考虑污水处理项目的运营质量标准和维修养护、更新重置成本之间的平衡，在保障污水处理项目服务质量的前提下，切实降低污水处理全生命周期的成本，实现项目运营效率产出和污水处理项目经济效益产出的双赢。[1]

（三）促进存量污水处理行业发展

我国不断提高社会经济发展速度，水环境污染的现状、水资源短缺的问题日渐突出，因此需要在实现污水处理的同时开展水资源的循环利用。在存量污水处理项目全方位引入市场机制，推进PPP模式应用，对污水收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合，提升相关污水处理服务质量和效率，促进存量污水处理行业的可持续发展。

三、存量污水处理项目PPP模式存在的问题

（一）政府风险

在实施存量污水处理项目PPP模式的过程中面临着政府风险，出现这一情况是因为该模式在我国的发展时间比较短，污水处理项目属地地方政府相关部门缺乏专业人员配置和管理经验。虽然我国已经推出了PPP模式相关的规范性指导文件，但是存量污水处理项目PPP模式仍处于探索发展阶段，实施存量项目PPP模式改造仍需要具备较高的专业知识和结合项目具体情况设置模式方案，导致PPP模式中政府部门还不足以适应当前业务需求和市场发展需要。另外，存量污水处理项目PPP模式合作期限比较长，合作期内可能会经历多届政府，或面临项目实施模式变化等情况，不利于项目目标的实现。[2]

（二）政策法规不健全

存量污水处理项目PPP模式需要在政府和社会资本间构建长期友好合作关系，因此需要完善相关法律法规和行政制度等，以实现在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，确立和调整彼此之间的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。但是目前国家各部委颁布的规范文件多为原则性指导文件，尚无PPP模式在国家层面的立法文件，因政策法规不健全导致PPP项目出现各类问题的事件频现，也影响了社会资本的投资信心。

（三）市场资源配置不合理

近年来，为提高民营企业参与的积极性，国务院及相关部委先后发布了超100个与PPP相关的鼓励性政策文件，这些文件都不同程度地强调要激发和促进民间投资，鼓励和引导民营企业参与PPP项目。但实践中，民营企业数量多，经济规模大，贡献度高，但在PPP项目中，民营资本的进入率、参与度不高，且市场呈现民营资本市场份额持续走低趋势。在国家着力强调促进民间投资，鼓励民营企业参与PPP项目的政策环境下，民营企业在PPP项目中的优势和效果并未充分显现，未承担起主导角色，在一定程度上偏离了政府推行PPP的初衷，有背PPP的应有之意。[3]

（四）融资风险

存量污水处理PPP项目的可融资性主要取决于项目资产所具备的经营权的信用、社会资本方的信用和项目地营商环境的信用等方面。融资风险的诱发因素比较多，例如融资成本的合理性和融资方案的运行等。融资风险集中体现在资金筹集和还款等方面。在项目前期，融资风险主要是因为谈判周期比较长或审贷材料不全等问题；在项目合同探讨、贷款申请过程中市场很容易发生改变，冲击到融资计划；在项目实施阶段，因相关单位投资控制不利、监管不到位等，导致工程建设资金发生重大超支而需增加借款；在项目运营阶段，如出现开始运营期延误或政府未遵照项目合同约定按期支付，则会面临还款困难等风险。[4]

四、存量污水处理项目PPP模式应用措施

（一）遴选PPP模式盘活的存量资产

在实施存量污水处理项目PPP模式前期工作中，应优先选择行业主管部门作为存量资产清理核实的牵头部门，做好与项目相关部门的政策沟通和信息交流，设计文本格式和填报要求统一的存量资产清理核实表格及附件资料，行业主管、项目相关部门应在各自管理的领域内清理核实现有存量资产，并在此基础上，遴选符合运用PPP模式盘活的存量污水资产上报牵头部门汇总，履行涉及的上报政府集中研究、决策和相关审批手续。

（二）完善PPP模式项目监管体系

污水处理项目PPP模式应逐步完善监管体系，发挥出法律法规的约束保障作用，因此政府部门需要根据存量资产PPP模式的实施需要制定相关的法律规定，并且发挥出污水处理行业规章制度的辅助作用，建立完善的PPP法律法规体系，促进政府和企业之间的交流，为存量污水处理项目PPP模式落实提供依据。

相关部门需要完善社会监管体系，政府各部门需要提高监管力度，重视存量污水处理项目PPP模式。例如地方政府需要及时监督管理污水处理厂，要求当地排水部门严格监督污水处理厂，当地环保部门需要严格检查污水处理厂的水资源和废料等，当地银行部门需要严格考察污水处理厂的资金运行情况。此外可以利用微信公众号平台建立投诉公众号，为公民举报提供途径，通过多方监督来保障存量污水处理项目PPP模式的实施效果。[5]

（三）构建合理的价格机制和补偿体系

污水处理项目中污水处理服务费包含在自来水费中，政府负责收取并且根据存量污水处理情况分配资金。污水处理费作为污水处理项目的主要收入来源，承担着为污水处理厂运行提供资金基础保障作用。但是污水处理PPP项目实施过程中，部分地方政府未严格按照合同约定履行付费义务的问题，出现未按时调整处理费价格、付费不及时或不足额等情形，影响到污水处理项目的正常运作。政府需要根据污水处理项目运行情况不断完善付费机制，并且制定科学的价格调整、资金补偿机制，解决污水处理项目的资金压力，有效减少污水处理厂正常运行的问题。[6]

（四）提高民营企业的市场竞争力

当前在存量污水处理项目PPP模式中出现“国企热、民企冷”的问题，民营企业参与PPP项目面临的观念上的偏见、歧视行为和挤占效应等非正式制度壁垒制约因素，是导致PPP项目民营企业参与率低的重要原因。因此，为破解这些非正式制度壁垒，有针对性地通过正式制度创新，逐渐形成与PPP正式制度相适应的非正式制度，显著增强民营企业持续参与PPP项目的动力和信心，调动民营企业参与PPP的积极性。民营企业可通过强化自身能力和实力，多个民企合作的方式，或强强联合或技术互补的模式形成联合体，从技术或规模上发挥整合优势，提高民营企业的认可度和市场竞争力。[7]

（五）转变政府定位

存量污水处理项目PPP模式旨在构建政府和企业的友好合作关系，政府方应贯彻使市场在资源配置中起决定性作用原则，注重由传统的“投资型”政府转变为“服务型”政府，政府可以从繁重的污水系统管理事务中脱身出来，从过去污水处理公共服务的提供者变成一个监管者角色，从而保证污水处理质量和运行效率，并提高财政资金使用效率。[8]

当前，针对我国存量污水处理项目因配套设施缺乏、排放标准低等问题，升级改造资金成为制约污水处理行业发展的关键因素。通过存量污水处理项目中采用PPP模式改造，在保障存量污水处理项目稳定运行的条件下，实现存量资产盘活和形成良性投资循环，完善“政府引导、社会参与、市场运作”的新格局，对促进政府职能转变，实现政事分开，降低行政成本、提升基础设施供给效率和服务质量等方面具有重要意义。