陆海统筹防治海洋污染政策是否行之有效

胡求光　余璇

关键词：陆海统筹;海洋污染;政策绩效;合成控制法;陆源污染

中图分类号：X55;P76 文献标志码：A 文章编号：1005-9857（2022）02-0003-08

0引言

良好的海洋生态环境是建设海洋强国的重要物质基础。我国作为海洋大国，海洋资源十分丰富，海洋经济发展势头迅猛，历年《中国海洋经济统计公报》显示我国海洋生产总值占全国GDP的比重超过9%，占沿海地区GDP的比重更是超过16%。然而随着沿海地区经济社会的发展，海洋污染问题愈加突出。根据《2019年中国海洋生态环境状况公报》，2019年我国近岸海域的水质级别为一般，其中一类水质占比仅为46.6%，四类和劣四类水质占比达到16.4%。从现实情况来看，海洋污染防治已成为我国生态文明建设的重要环节。

海洋污染物有80%来自陆源污染[1-2]，海洋污染“面”在海洋，但“根”在陆地尤其是沿海地区。越来越多的国内学者认识到，在海洋污染防治的过程中，推进陆海统筹的海洋生态环境管理机制创新是解决多头管理和“碎片化”管理等行政“壁垒”的关键[3-4]。陆海统筹是指在综合协同和正确处理陆地和海洋开发关系的基础上，加强陆地和海洋之间的相互联系和相互支援，确立陆海一体和陆海联动耦合性发展的运行机制。国外虽然没有专门针对陆海统筹的理论研究，但近年来多个发达国家倡导的海岸带综合管理（ICZM）理念与我国的陆海统筹发展理念存在诸多相通之处[5-6]。国外学者针对海岸带统筹管理规划[7]和海岸带综合管理实施效果[8]等科学问题展开广泛的实践探索，这些研究成果为我国探究陆海统筹防治海洋污染提供有益的经验借鉴，国内学者提出设立国务院海洋委员会或省级海洋委员会[9]、打造陆海联动的生态监管和海洋灾害防御体系[10]、建立跨区域的环境保护工作联席会议制度[11]以及组建环境监测陆海统筹委员会[4]等诸多政策建议。

已有研究成果围绕陆海统筹的核心概念，从部门协作和多元参与等角度初步探究我国海洋生态环境陆海统筹治理体制的构建和实现，为研究陆海统筹防治海洋污染提供丰富的理论基础和宝贵的实践经验。但众多学者多是针对宏观层面的海洋管理开展体制机制层面的探讨，对现存问题的分析多停留在定性描述阶段，缺乏运用评价模型定量和多维度地对陆海统筹防治海洋污染政策的绩效进行评价。基于已有研究的不足之处，本研究以紧紧围绕陆海统筹理念制定并于2013年实施的《浙江省近岸海域污染防治规划》为例，选取宁波市为研究区域，基于2006—2017年我国48个沿海地区（包括地级市和直辖市）的面板数据，运用合成控制法定量评价陆海统筹防治海洋污染政策对地区海洋污染的影响，以期为我国海洋生态文明建设提供实证支持。

1材料与方法

1.1研究区域

浙江省宁波市位于长三角地区南侧，东临舟山群岛，南依三门湾，西接绍兴市，北濒杭州湾，拥有约8500km²的海域面积和1556km 的海岸线。丰富的海洋资源为宁波市海洋经济的发展奠定坚实的物质基础，2017 年宁波市海洋经济总产值达4819亿元，占浙江省海洋经济总产值的63.4%，占全市GDP的14.6%。

宁波市作为我国沿海重要的发达城市，其高强度的经济活动产生大量污染物，这些污染物通过入海河流和溪闸流入近岸海域，叠加长江入海污染物通量，对海洋生态环境造成极大损害。此外，宁波市近岸海域为台湾暖流、沿岸流、黄海冷水团和西太平洋暖流的强混合区，大陆径流与洋流和潮汐等的强大搅动使水团往复流转和营养物上浮滞留现象突出，进一步加剧海洋污染，导致宁波市近岸海域一直是全国受陆源污染影响最严重的海域之一。

根据《2017年中国近岸海域环境质量公报》，宁波市是全国10个近岸海域水质极差的城市之一，无机氮和活性磷酸盐等主要海洋污染物均超标，海洋污染形势严峻。

1.2政策背景

近岸海域的生态环境损害已成为宁波市乃至浙江省生态文明建设“短板中的短板”。为解决该问题，围绕“陆海统筹，治陆保海”的原则，《浙江省近岸海域污染防治规划》（以下简称《防治规划》）于2013年制定并实施。《防治规划》的范围包括沿海陆域和近岸海域2个部分，其中沿海陆域包括浙江省沿海7个市的61个县（市、区），近岸海域包括浙江省管辖海域，即包括宁波市全市及其管辖海域。

《防治规划》综合考虑陆源污染、海水富营养化、湿地生境损害、海洋垃圾和石油污染等海洋污染问题，坚持“分区、分类”的原则，重点控制以杭州湾、舟山群岛新区和象山港为代表的浙北区域以及以三门湾、台州湾和乐清湾为代表的浙中南区域。《防治规划》明确提出：一方面，通过防治七大流域水污染，控制入海污染物通量;另一方面，通过监管和治理陆域直排污染源，控制有毒和有害污染物的排放;此外，通过综合防治海水养殖和船舶污染，控制氮磷等营养物和油类污染物的排放。

《防治规划》遵循陆海统筹综合治理的理念，以达到保护海洋生态环境的最终目的。而自2013年《防治规划》实施至今，其陆海统筹防治海洋污染政策是否行之有效？ 近年来在政策绩效评价领域被广泛应用的合成控制法为研究该问题提供可能。

1.3合成控制法

合成控制法以“鲁宾反事实分析框架”进行估计，即通过对某个对象的一些变量赋予权重来拟合另一个反事实和虚拟的控制组，以此研究某个事件对研究对象的影响。与传统的双重差分法（DID）相比，合成控制法不仅降低对处理组和对照组的要求，而且可通过数据决定权重从而减少主观判断。Abadie等[12]于2003年首次提出合成控制法，并将其运用于评价恐怖活动对巴斯克地区经济的影响。此后，Abadie等[13-14]不断对该方法进行完善，并先后将其运用于研究1988年美国加州《控烟法》对烟草消费的影响以及1990年德国統一对西德经济增长的影响。近年来，我国对合成控制法在政策绩效评价中的运用愈加丰富，尤其体现在对国家重大发展战略的经济增长效应评价上，如中部崛起[15]、西部大开发[16]、振兴东北老工业基地[17]、长三角扩容[18]以及设立经济特区[19]和自贸区[20]。gzslib202204012136

本研究运用合成控制法的基本思路是：将《防治规划》实施后的宁波市作为处理组地区，通过《防治规划》实施前的预测变量寻找合适的权重，将未受到《防治规划》影响的其他沿海地区进行加权平均，合成未实施《防治规划》的“虚拟宁波市”并将其作为对照组地区，使《防治规划》实施前“合成宁波”和“真实宁波”的各预测变量特征尽可能相似，最后比较《防治规划》实施后“真实宁波”与“合成宁波”在海洋污染方面的差异，据此判定《防治规划》对宁波市海洋污染的影响。

假设观测到J+1个地区共T 年的海洋污染情况，地区1表示处理组地区，地区2至地区J+1表示J 个未受到《防治规划》影响的其他地区，T0表示《防治规划》实施的年份（2013年）。则有：

1.4变量选取

海洋污染情况是本研究重点关注的结果变量。现有研究成果多以沿海地区工业废水或废气中污染物的排放量作为海洋污染的替代指标，但这些指标过于笼统，缺乏对特定海域的针对性，导致估计结果出现偏差。根据历年《中国近岸海域环境质量公报》，无机氮是我国近岸海域的最主要超标因子，2017年无机氮浓度的全国点位超标率达到30.2%，浙江省所在东海海域点位超标率更是高达53.1%，即无机氮浓度超标点位超过50%。因此，本研究通过识别历年《中国近岸海域环境质量公报》中近岸海域主要污染物的浓度柱状图，获取2006—2017年我国48个沿海地区近岸海域的主要污染物———无机氮的平均浓度数据，并以此表征海洋污染情況。

预测变量选取的原则是对结果变量具有较大影响。参考现有研究成果和基于数据可得性，本研究选取6组预测变量（表1）。其中，海洋生产总值的数据来源为《中国海洋统计年鉴》，其他预测变量的数据来源均为《中国城市统计年鉴》。

2实证结果

2.1拟合度检验

基于2006—2017年我国48个沿海地区的相关面板数据，运用Stata软件对宁波市近岸海域无机氮平均浓度进行合成控制法分析。需要说明的是：①由于数据缺失，未包括浙江省的杭州市和绍兴市;②由于对照组地区须未受到政策影响，剔除浙江省的嘉兴市、台州市、温州市和舟山市。

对照组地区在各合成地区中的权重如表2所示。

由表2可以看出，基于预测变量数据筛选对照组地区，“合成宁波”最终可由33.5% 的惠州市、32.8%的上海市、17.6%的潍坊市、10.1%的深圳市和6%的盘锦市组成。

对于各预测变量，2013 年《防治规划》实施前“真实宁波”实际值、“合成宁波”拟合值与对照组地区拟合值平均值的对比如表3所示。

由表3可以看出：大多数预测变量拟合值与实际值的差异度均小于拟合值平均值与实际值的差异度;所有预测变量拟合值与实际值的平均差异度为7.2%，而拟合值平均值与实际值的平均差异度达到12.3%。

在《防治规划》实施前，“真实宁波”实际值和“合成宁波”拟合值的拟合度如表4所示。由表4可以看出，实际值与拟合值的差异度很小，历年拟合度均超过90.00%，平均拟合度更是高达95.54%，表明基于合成控制法的“合成宁波”与“真实宁波”具有很高的相似性，该方法适用于评价《防治规划》对宁波市海洋污染的影响。

2.2政策效应

基于合成控制法，2006—2017年“真实宁波”和“合成宁波”近岸海域无机氮平均浓度的变化趋势如图1所示。

由图1可以看出：2013年《防治规划》实施前，“合成宁波”与“真实宁波”近岸海域无机氮平均浓度的变化趋势完全拟合;2013年《防治规划》实施后，“真实宁波”的海洋污染并未立刻缓解，近岸海域无机氮平均浓度仍呈攀升态势;2014—2017年《防治规划》对缓解“真实宁波”海洋污染的促进作用逐渐显现，近岸海域无机氮平均浓度从0.701mg/L不断下降到0.452mg/L，降幅高达35.5%;若2013年未实施《防治规划》，2013—2016年“合成宁波”的海洋污染情况与“真实宁波”类似，即近岸海域无机氮平均浓度先上升后下降，但2016—2017年与“真实宁波”不同，近岸海域无机氮平均浓度的下降趋势并未持续而是开始上升，海洋污染出现反弹。

上述分析表明，2013年《防治规划》的实施有效缓解宁波市的海洋污染，对宁波市近岸海域无机氮平均浓度具有促降效应，且该效应的发挥同时存在时间上的滞后性和持续性。

2.3稳健性检验

上述分析结果表明，在2013年《防治规划》实施后，“真实宁波”与“合成宁波”近岸海域无机氮平均浓度的变化趋势存在显著差异，但该差异是否由实施《防治规划》造成，或者说该结果是否偶然产生？借鉴Abadie等[13]和苏治等[21]的研究方法，本研究通过地区安慰剂和替换处理组2种策略对上述结论进行稳健性检验。

2.3.1地区安慰剂

地区安慰剂检验的思路是：将对照组地区放入处理组地区中，假设对照组地区同样受到《防治规划》的影响，进一步运用合成控制法对其近岸海域无机氮平均浓度的变化趋势进行拟合，从而判断政策效应值，即对照组地区与其合成地区近岸海域无机氮平均浓度的差值。如果得出的政策效应值均未大于宁波市的政策效应值（“真实宁波”与“合成宁波”近岸海域无机氮平均浓度的差值），则可判定评价结果在统计上是显著的，即具有较强的稳健性。

需要说明的是，在地区安慰剂检验过程中，已剔除《防治规划》实施前近岸海域无机氮平均浓度拟合效果较差的地区，最终保留36个对照组地区。地区安慰剂检验结果如图2所示。

由图2可以看出，与对照组地区相比，宁波市受到《防治规划》影响的促降效应更明显，至2017年宁波市的政策效应值居于领先地位。从统计角度看，宁波市出现如此显著政策效应的概率为1/36（约等于0.028），即通过5%的显著性检验。

2.3.2替换处理组gzslib202204012136

替换处理组检验的思路是：选取同样受到《防治规划》影响的浙江省其他沿海地区并将其作为合成对象，考察《防治规划》的实施对缓解其海洋污染是否同样起到促进作用。本研究选取与宁波市相邻的台州市和舟山市作为合成对象，检验结果如图3所示。

由图3可以看出：在2013年《防治规划》实施前，台州市和舟山市合成地区与真实地区近岸海域无机氮平均浓度存在差异，但合成地区均完整拟合真实地区的变化趋势;在2013年《防治规划》实施后，与宁波市类似，台州市和舟山市近岸海域无机氮平均浓度不断下降即海洋污染不断缓解，而2016—2017年合成地区近岸海域无机氮平均浓度均不降反升即海洋污染出现恶化趋势。

上述检验结果表明，《防治规划》的实施对近岸海域无机氮平均浓度的促降效应不仅体现在宁波市，而且体现在浙江省其他沿海地区，进一步表明本研究得出的结论具有较强的稳健性。

3结语

本研究以紧紧围绕陆海统筹理念制定并于2013年实施的《防治规划》为例，选取浙江省宁波市作为研究区域，基于2006—2017年我国48个沿海地区的面板数据，在“鲁宾反事实分析框架”下运用合成控制法定量评价陆海统筹防治海洋污染政策对地区海洋污染的影响。研究结果表明：2013 年《防治规划》的实施有效抑制宁波市海洋污染的反弹，促进宁波市缓解海洋污染，促降效应的发挥同时存在时间上的滞后性和持续性;包括地区安慰剂和替换处理组在内的检验结果进一步证实上述评价结果的稳健性。