优化营商环境，创新治理路径

营商环境内涵丰富、外延广泛，既涉及市场主体准入、运营与退出等全生命周期的体制机制，又涵盖政治、经济、法治、社会、人文、生态等一般环境。良好的营商环境能够促进市场主体的良性竞争和集聚发展，是推进经济高质量发展的有力保障。营商环境优化的指标体系、制度建设不能仅简单照搬国外标准，政府需考虑如何在中国语境的整体框架下制策、施策。面对新时代、新要求、新使命，营商环境优化的核心议题与治理路径是各层级政府亟待厘清和解决的焦点問题。为此，《小康》杂志、中国小康网记者专访了天津师范大学政治与行政教授、博士生导师宋林霖，围绕县域营商环境建设和由她主编的《世界银行营商环境指标体系详析》专著，进行了探讨。

早在2019年5月，《小康》杂志社联合国家信息中心向社会公开发布了“县域营商环境调查评价指标体系”，在其设计构建过程中，参考了世界银行、国家发改委、一些地方政府及其他研究机构的评价方案，吸收了符合我国县域特点的内容，特别是首次将企业和群众满意度等指标纳入其中，是首个全面评价我国县域营商环境的指标体系。

营商环境是伴随企业全生命周期各种条件的总和，是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程。作为支配企业生产经营活动所必需的政策、法律、制度、规则的融合体，营商环境是一个国家或地区经济软实力的重要体现，是综合竞争力的重要方面。当前，中国共产党带领全国各族人民推进国家治理体系和治理能力现代化建设已走过70多年光辉历程，如何根据新发展阶段、新历史任务、新环境条件实现更高质量、更有效率、更可持续的发展，深化治理创新实践，为市场主体营造安全稳定发展环境，关乎中国特色社会主义现代化建设大局。因此，能够成为我国地方优化营商环境建设的参与者和推进者，就是我的初衷和愿望。

我是从2011年开始关注国内行政审批制度改革，参访境内外百余家政务服务中心，也调研了千余家市场主体，对行政审批事项、业务流程、工具创新等方面都有专门跟踪观察。此后，一些地方开始试点推行相对集中行政许可权模式，我结合前期研究基础和经验，对地方行政审批局的改革路线、权力配置方式、社会认可度等方面进行系统研究，相关研究成果获得学界关注和认可。2015年，国务院统筹推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革，为新时代中国行政管理体制改革指明了路线，成为政府治理体系和治理能力现代化的重要动力。对我来说，“放管服”改革是一个很好的研究抓手，我开始从转变政府职能的视角关注改革动态和发展趋势，并从多个方面开展了一些破题性研究。与此同时，世界银行连续多年发布全球《营商环境报告》，在经济发展步入新常态背景下，国内各界对此高度关注，优化营商环境也成为深化“放管服”改革的重要目标之一。而从理论研究的角度，优化营商环境是政府经济治理职能履行方式变革的重要体现，是一片尚未引起足够重视的“研究蓝海”，我相信从政治学和公共管理学科视角出发，可以有效揭示优化营商环境的核心议题。

深入交流，在广州市黄埔区举行的2021第十六届中国全面小康论坛暨首届中国经济社会高质量发展论坛期间，中央党校教授周为民（左6）同宋林霖教授（右6）、《小康》杂志社副总编胡晓生（左5）、《小康》杂志社事业发展总监李志怡（左2），参加其中以“营商环境优化与体制机制创新”为主题的分论坛。

世界银行发布的年度《营商环境报告》在被媒体关注和报道的同时，国内各级实务部门也有比较强烈的愿望想了解营商环境报告的具体内容、排名依据和域外经验，但国内不仅前期研究储备较少，更缺乏系统的引介资料，这一点我在各地的调研中体会较为深刻。为此，我们主动与世界银行联系，希望能对世界银行《营商环境报告》予以完整解析。2018年12月，我编著出版了《世界银行营商环境指标体系详析》。该书以世界银行营商环境历年报告的核心内容——营商环境指标体系为主线，将开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同以及办理破产等十大指标分别列为独立章节，提取了从2004年至2018年英文报告中相关指标的具体内容。从一级指标、二级指标、指标的更新及典型经济体在该指标上的优良实践四个部分，对每个指标进行了较为详细的阐释分析，力求将报告内容经系统整合后以明晰易懂的形式呈现给读者，解决了《营商环境报告》使用中的翻译和解读难题。同时，本书在对指标体系进行解读的基础上，选择在每一个指标改革中表现突出的经济体，将其先进经验通过案例的形式进行描述，以期为我国改革实践提供参考样本。

2018年9月，作为中国首个访问世界银行驻中国联络处的高校研究团队，我们与世界银行驻中国代表处的主任马钦博士进行了面对面的深入交流。基于之前对世界银行营商环境报告整体的研究基础，世界银行决定将2019年世界银行营商环境报告简版的翻译工作交由本人的团队负责（已于2020年1月出版），这也是世界银行首次将中文简版的报告与英文简版的报告同时在官网上公布。

近年来，我们团队以“放管服改革”“营商环境”“行政审批局”“政务服务中心”“大数据+行政审批”为主题发表了CSSCI论文20余篇，特别是《优化营商环境视阈下放管服改革的逻辑与推进路径——基于世界银行营商环境指标体系的分析》等文章有效诠释了“放管服”改革和优化营商环境的内在联系。

优化营商环境目标的确立是“放管服”改革进入2.0时代的标志。以此分界，改革的核心特征，已经从重视对政府审批事项“量”的控制转变为重视企业经营活动软环境“质”的提升;从强调政府自身革命的主体视角转变为服务市场的客体视角;从强调政府与企业的单维度关系转变为政府与能源供应者、金融机构、司法机关、社会组织之间的多维度关系。虽然两个阶段改革的终极目标同样是“公众获得感”，但世界银行的营商环境指标体系为放管服改革如何增强公众获得感，提供了可借鉴的操作方法与制度工具。

具体来说，“放管服”改革优化营商环境是一场围绕技术创新、制度设计和文化变革相互促进的深刻实践。其中，现代信息技术的快速革新和普及发挥了基础驱动作用，改造传统政务流程及权力体系，突破传统行政实践的稳定形态，倒逼体制机制创新，并催生与信息技术相匹配的新型行政文化;制度建设和体制机制改革则发挥了保障作用，通过回应技术变革，使改革成果以制度形式得以固定，进一步推动制度向效能的转变;行政理念和文化的变革是技术变革和制度革新的必然结果，同时共识性理念的不断深化也将反作用于新一轮技术变革、应用场景扩展和联动性体制机制的完善成熟。

通过多年对于营商环境的研究，我认为营商环境优化具有特殊性：一是动因的特殊性。营商环境优化以激发市场主体活力、提升市场主体幸福感为内生动因，以增强国际竞争力、培育对外开放新优势为外生动因，顺应新时代政府治理与经济发展的内在规律，顺势而为、积极作为营造出各类市场主体公平竞争、公正监管的环境，一视同仁对待内外资企业，致力于打造市场化、法治化、国际化营商环境，务实推动经济高质量发展。二是样本的特殊性。其一，样本数量的多样性。中国地域辽阔、区域间经济发展差异显著，营商环境优化需要考虑区域间经济基础、内部结构、文化资源等方面差异。其二，样本对象的层级性。中国政府机构的管理层次依次为中央、省、市、县、乡，政府营商环境优化需要根据不同层级政府职权范围、市场发育情况等，施行精准化、精细化治理，广范围、多层次的治理对象呈现出营商环境优化的复杂性与层次性。三是，制度工具的特殊性。中国市场经济是由计划经济转型而来，行政审批制度是政府对市场管控的主要制度工具，如何实现审批与监管的协同，如何转变政府的行政理念与行政方式，就成为了营商环境优化的特殊问题。

当前营商环境优化的治理成效主要体现在以下几个方面：一是精简审批事项与流程，解决了市场准入堵点问题;二是创新监管理念与方式，解决市场经营痛点问题;三是加强政务服务建设，解决服务市场难点问题。这也不难看出，营商环境优化的核心议题是要推动有效市场，遵循市场规律与市场规则;打造有为政府，强化法治保障与服务理念;建构良性政市关系，实现合理确位与互融共生。

未来，营商环境优化的治理路径包含以下几个方面：一是加强顶层设计和制度安排研究。营商环境涉及经济社会改革和对外开放等众多领域，因此更要着眼于整体系统设计。二是重视营商环境治理创新。各地要结合自身实际，大胆探索创新，率先建成市场化、法治化、国际化的一流营商环境，树立标杆，形成良好的示范效应;要持续深化营商环境改革，积累可复制可推广的经验，并在全国范围进行复制推广，以产生广泛的辐射带动效应，促进营商环境不断迈向更高水平。三是打造适合产业发展的营商环境。面对产业转型升级的迫切要求、新的技术手段不断革新以及数据智能应用场景逐渐丰富的大趋势，特别是当前统筹推进疫情防控和经济社会发展工作的核心要求，营商环境的打造应进一步聚焦未来具有竞争力的产业。同时，要聚焦创新基层市场监管模式，营造公平的市场监管环境;推进政务运行全程公开，营造透明的政务服务环境;构建融贯的营商环境制度，营造可预期的法治营商环境。面向市场需求对政府职能、政府权力行使范围与强度进行调适，协调好政府、市场与社会的关系，使之成为全面深化改革、推动经济高质量发展的“助推器”。

宋林霖，天津師范大学政治与行政教授、博士生导师，南开大学中国政府发展联合研究中心研究员，荣获天津市高校中青年骨干创新人才、天津市“131”第一层次创新型人才称号。现任天津师范大学国家治理研究院副院长、天津师范大学政治与行政学院MPA中心副主任。为国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组及《小康》杂志社特邀专家、全国行政审批标准化工作组成员等。