浅析高密市农业综合行政执法问题及对策

赵梦露

摘    要：文章分析了高密市农业综合行政执法现状，通过查阅案卷、文献、个人访谈、实地考察等方式，总结了高密市农业综合行政执法先进经验，探究了农业综合行政执法工作存在的问题，研究了影响和制约农业执法工作有效开展的薄弱环节，从体制机制、人员队伍、执法行为、考核监督4个方面提出了解决对策，对完善农业综合行政执法体系具有一定的意义，以期提升农业综合行政执法工作规范化和有效性。

關键词：高密市;农业;综合行政执法;问题;对策

文章编号：1005-2690（2022）03-0133-03       中国图书分类号：D922.4       文献标志码：A

1 高密市农业综合行政执法的现状

2016年，经山东省人民政府批准，成立高密市综合行政执法局，相对集中行政处罚权，开展跨部门、跨领域综合行政执法工作，农业执法作为其中一项重要内容，行使农业行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。2016年3月农业方面的执法权划归新成立的高密市综合行政执法局，同时相关人员依据职能进行划转。高密市综合行政执法局成立了农业综合执法办公室，负责具体处理农业方面的执法工作。2019年，高密市综合行政执法局成立了农业综合行政执法中队，并派驻在高密市农业农村局，在编人员的党员关系、工会关系、人员使用权限及协管员全部划归农业农村局，农业农村局负责执法人员的日常管理、年度考核、干部调整等，同时在编人员编制及工资关系仍隶属于综合行政执法局。农业执法中队配备执法人员23人，其中持证在职在编10人、协管员13人，分为农业执法一分队和二分队，分别负责种植业、畜牧业方面的执法。高密市农业综合行政执法中队先后配备了执法车辆2辆、执法记录仪5部，配齐了电脑、打印机等办公设备，设立了档案室、办案室等办公场所[1]。

2 高密市农业综合行政执法的经验做法

2.1 加强政策更新，促进执法规范

及时发布更新农业相关政策规定，积极推动农业综合行政执法规范化。为提升农业综合行政执法有效性、规范性，高密市人民政府先后发布了《关于完善农业领域行政执法体制机制的建议方案》《农机行政执法制度汇编》《农业局业务手册和服务指南》《高密市人民政府办公室关于建立农产品质量安全及粮食安全与耕地保护村级监管员制度的通知》《高密市农业农村局2021年度普法教育工作计划》《2021年高密市农资打假暨放心农资下乡进村活动实施方案》等文件，政府应加强规划、努力理顺农业综合行政执法体制机制，建立行政执法3项制度，分别是行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度。聚焦农业行政执法的全过程，推动阳光型政府建设，依法依规主动向公众公示行政执法主体、人员、权限、程序、职责、依据、救济渠道和随机抽查事项清单等信息，制定重大执法决定法制审核程序、内容，落实行政执法全程留痕、全程可追溯，确保执法每个环节有依据、可回查[2]。

2.2 加强源头治理，提升质量安全

深入开展农产品产地环境治理行动和农业投入产品管理控制行动，严格落实农药、肥料、饲料及饲料添加剂等市场准入管理制度，严把农资商品市场入口关，通过前移监管口，从根源上杜绝违规农产品进入市场流通，建立进货查验制度、进销货台账制度、进销货索要发票制度、禁销禁用高毒农药制度以及过期未失效农药专柜销售制度等。建立健全农药统一配供体系，有效遏制违法经营行为，促进农业经营者做到诚信经营、合法经营。开展畜禽产品质量安全提升活动，加大畜产品监督抽检和风险监测力度，强化现场取样的“随机”力度，组织使用无害化、信息化监管平台，全程监管病死畜禽无害化处理过程，检查监管实现全年度、全链条、全业态、全覆盖。2021年上半年，全体农业执法工作人员工作重心下移，一是清查农药经营主体，全面采集辖区内农药经营主体信息，汇总建立详细的记录档案，对资质条件不符合要求的经销商限期责令整改，对已有资质的单位与农业监管部门签订农业投入品质量安全保证书。二是对辖区内农资生产、销售单位实行拉网式、起底式检查，重点排查是否经营销售假冒伪劣农资、标签标识不合格农资、未经审定（登记）农资及禁用限用农资等，认真做好检查记录，梳理问题台账，对问题产品发出限期改正通知书并责令退回改正[3]。

2.3 开展联合执法，攻坚执法难点

一是联合市公安局、市综合行政执法局、市市场监管局加强对农贸市场及周边的管理和排查，切实加强对活禽宰杀、销售市场的管理，规范和引导活禽宰杀经营活动，有效预防和控制高致病性禽流感等重大动物疫病的发生。积极宣传和引导辖区内的动物诊疗机构防控病害，使动物诊疗场所卫生安全得到有效保证。二是抓好“平安农机”活动，联合公安部门，在全市范围内开展农村道路安全联合检查行动，按照职责分工，根据工作需要每月至少联合检查两次，遇到节假日或重要活动，随时开展联合执法活动，依法纠正、查处拖拉机、联合收割机等农用机械无牌照行驶、无驾驶证和行驶证驾驶，以及使用伪造号牌、套牌、酒后驾驶、违法载人、未按时年检等违法违规行为，整治排查各类农机安全隐患。三是从2021年3月24日起，联合公安、交通、畜牧业发展中心启动为期3个月的违法违规调运生猪专项整治行动，并在各乡镇畜牧兽医站配合下在全市范围内开展生猪违法违规调运专项打击行动，确保生猪依法调运、加工，病猪、死猪依规进行无害化处理。四是联合畜牧部门，打击生猪私屠滥宰。加强猪肉市场专项检查工作，尤其是加强对城乡接合部、偏远乡村和交通要道周边等易发、频发违法屠宰行为的地区进行排查。

2.4 开展普法宣传，提升公众认知

定期开展普法宣传，提升社会公众对农业执法的认知。高密市农业农村局印发《普法教育工作计划》，按照“谁执法谁普法”和“谁主管谁负责”的原则，各科、站、执法中队紧紧围绕农业农村工作中心，因时制宜、因地制宜、多角度、多形式开展以案释法宣传。全面落实“七五”普法活动任务，可结合宪法宣传周和国家宪法日，利用市农业农村局现有公众号、宣传平台资源，向全市农业农村工作者和农民广泛开展普法宣传活动，面向公众宣传《种子法》《农业法》《农产品质量安全法》《动物防疫法》等法律法规，不断加大普法教育宣传工作的力度。通过多种途径，采取多种形式，大力开展“放心农资下乡”宣传活动。2021年3月12日，在醴泉街办康庄社区启动“农资打假暨放心农资下乡进村”活动，本次活动共出动宣传车辆30台，出动宣传人员300人次，印发宣传单页1 500余份，接待前来咨询的群众100余人次，组织展销优质农资超过3 000 kg。以活动的方式进行普法宣传，向公众普及了《农产品质量安全法》《农药管理条例》《肥料登记管理办法》《种子法》等涉农法律法规，提高了农产品生产经营主体对食品添加剂使用的认识，增强了公众质量安全意识和维权意识，规范了农资市场经营环境，从而营造人人懂法、人人用法、人人守法的良好社会氛围。

3 高密市农业综合行政执法的问题分析

3.1 执法体制不完善

2016年，农业综合行政执法权划归综合行政执法局，以2018年、2019年为例，农业执法办公室共开展专项行动5次，处理投诉举报案件31起，一般程序立案共24起，罚款金额约6.9万元。农业综合行政执法中队派驻农业农村局后，仅2021年上半年，出动农业执法人员1 000多人次，处理投诉举报案件117起，检查农资生产企业9家、经营门店400多家，开展专项行动4次，一般程序立案共78起，处理农药类案件20起、化肥类案件16起、种子类案件22起、畜牧类案件18起、其他类案件2起，共计罚款金额35万元，为群众挽回经济损失达200多万元。据此分析，一是高密市综合行政执法包含领域众多，而农业综合行政执法工作只是其中一部分，在一定程度上弱化了农业行政执法的执法权。二是由于农业领域的监管与行政执法由两个部门承担，形成了监管与执法不衔接的问题。2019年年底，高密市综合行政执法局成立了农业综合行政执法中队，并派驻在高密市农业农村局，实际上农业行政执法工作已归市农业农村局管理，但农业执法处罚权仍在综合行政执法局，执法主体仍是综合行政执法局。

3.2 执法队伍力量薄弱

一是执法人员不足。高密市农业综合行政执法职能涉及肥料、农作物种子（种苗）、农药、农用膜、初级农产品、蚕种、食用菌种、兽药、种畜禽、农用机械、饲料和饲料添加剂等方面的执法监督检查，同时承担动物卫生监督执法职能。高密市总面积1 526 km2，耕地面积9.53万 hm2。高密市农业综合行政执法管理区域大、职能权限多，但在岗执法工作人员仅为23人，远远无法满足如此繁重而又复杂的农业执法工作。二是综合素质参差不齐。高密市农业综合行政執法中队工作人员大多是由农业农村局各科室、部门抽调人员组成，具有较强农业方面的专业技术知识和业务能力，但是缺乏法律素养。就专业而言，在编人员中只有1人为法学专业，其余9人均为农业相关专业。同时，农业综合行政执法工作人员划转前没有进行系统的农业行政执法培训，这就造成了在农业执法工作中缺乏办案人员，办案质量较差。

3.3 执法行为不规范

执法程序意识和证据意识不强。执法程序是执法行为的规范，是为了避免滥用执法权而制定的。执法程序规范不仅是法治国家的需要，更是维护执法公正、维护公民权益的有效措施。农业综合行政执法工作人员原来大多长期从事农业工作，由于受传统思维观念束缚，没有树立普遍的法治理念，执法人员业务能力参差不齐，执法程序意识和证据保留意识不强，有时存在以下情况：执法时没有提前向当事人出示执法证件，没有履行事先告知制度，没有按照规定告知当事人享有的权力，甚至在一些简易程序中滥用自由裁量权，没有严格按照规定的处罚额度进行罚款。同时，在技术推广、检查、指导、协调，以及处理矛盾纠纷等问题时，没有真正依照法律法规的规定去想问题、办事情，影响执法工作的有效性。

3.4 考核监督机制不健全

一是考核机制不健全。考核领导干部政绩一般较少涉及农业综合行政执法工作，农业综合行政执法其工作性质和执法有效性难以起到立竿见影的效果，也是长期以来不受领导重视的主要原因之一，尤其是各地区以经济发展、维稳、扶贫、环境保护等工作为重心。在乡村振兴工作中，以发展经济为主，忽视了农业综合行政执法在农业领域可促进农业健康发展的重要作用。二是缺乏有效的内部监督和外部监督机制。截至目前，农业执法处罚案件并没有在网络上进行公示，做不到执法工作公开透明，在一定程度上缺乏执法外部监督机制，公众和社会对农业执法的具体工作不够了解。此外，没有建立完善的监督机制，难以达到有效的内部监督。

4 高密市农业综合行政执法的对策研究

4.1 加强顶层设计，完善体制机制

农业综合行政执法需要加强顶层设计，完善体制机制。为强化农业行政执法，要加强其与农业行业管理部门的联系，充分发挥农业行业管理机构的作用，各农业行业管理机构在日常检查和监督抽查中发现违法线索后，及时移交给农业行政执法机构处罚，建立农业综合行政执法机构和行业管理机构的共同协作机制，两者互相补充、衔接，共同做好监督检查工作，加强“检打联动”，防止监管空白。以高密为改革试点的实践表明，将农业执法划归跨部门、跨领域的大综合执法成效不理想，建议将农业综合行政执法权划归农业农村局。

4.2 加强队伍建设，提升人员素质

一是加强部门联动，联合执法以解决人员不足的问题。一方面可以联合农业行业管理机构进行检查检测，另一方面可以联合公安、市场监管、城管等部门，有针对性地开展专项行动，规范农业领域秩序，促进农业各领域健康有序发展。二是加强教育培训，提升执法人员法律修养。建议现有农业综合行政执法工作人员以地级市为单位，按计划、分批次每年对执法人员开展培训，3年内将所有的农业综合行政执法工作人员轮训一遍，并建立起农业综合行政执法人员培训长效机制。可以采用以下培训方式：先分批次到合作大学中进行为期30 d以上的农业和法律知识培训，再安排本系统优秀办案人员作为老师，讲解如何搜集固定证据、如何制作询问笔录等执法文书、执法过程中存在的疑难问题如何解答交流等内容，在学习后进行执法案件实训，有条件的可以跟进整个案件调查取证，增强培训的实用性与可操作性。

4.3 健全规章制度，规范执法行为

一是通过健全农业行政处罚裁量权基准制度，规范自由裁量权，力争为农业综合行政执法队伍规范化建设提供标准作为支撑，做到文明、严格、规范执法，有效避免执法不公、随意检查、人情监管、选择执法等现象发生。二是根据履职需要，编制统一的农业综合行政执法队伍建设规范、工作规程和操作手册，细化执法事项的工作流程、办理期限、工作要求、行为规范等，力求内容全面系统，要求具体到位，取缔行政执法中表述不清的条款，压缩自由裁量权范围，促进同一事项相同情形同标准处罚、无差别执法。

4.4 健全工作机制，强化监督考核

一是要加强对农业综合行政执法建设工作的重视，建立农业综合行政执法工作考核通报机制，国家要把各地农业综合行政执法工作开展情况纳入各级人民政府考核相关指标评价体系中，可作为全国农业综合行政执法示范单位和示范窗口创建的重要依据。二是通过健全监管和公示制度。建立“双随机、一公开”监管、重点监管、信用监管三者相互补充、相互协作的新型监管机制，建立健全投诉举报处理机制，及时受理农业违法案件和问题线索的投诉举报，积极发动社会各界参与到农业行政执法监督过程中，积极探索投诉举报奖励机制。执法权力运行越公开透明，执法行为越规范，要全面推行农业行政执法公示制度、执法全过程记录制度，使执法行为受社会监管，逐步实现行政执法行为、环节、结果等全过程可追溯。强化对行政执法权的监督，加强内部监管体系建设，实现内部和外部共同监督管理。

5 结束语

我国作为一个农业大国，农业对我国经济起着至关重要的作用，提升农业执法的有效性既是推进依法治国的重要环节，又是推动农业经济发展的重要支撑。通过不断完善农业综合行政执法体制机制，提升农业综合行政执法有效性，促使农业高质量发展，实现乡村振兴。

参考文献：

[1]李文燕，王运智，石刚.从执法案件角度分析德州市种子执法现存问题与对策[J].中国种业，2021（4）：52-54.

[2]张林夕，王要龙，翟宝安，等.基层农业综合行政执法改革存在的问题及对策研究[J].基层农技推广，2020，8（8）：1-3.

[3]崔晓红.农业综合行政执法工作存在的问题及对策[J].现代农业科技，2015（4）：291，293.