产教融合政策执行困境——基于“模糊-冲突”模型的解释

辛 悦

(上海理工大学 管理学院，上海 200093)

在新的历史时期，我国面临着职业教育的人才培养与社会需求难以匹配、新兴产业人才不足的结构性矛盾。产教融合政策将教育与产业深度融合，来聚集社会资源，回应社会创新需求。自2013年起，我国相继出台了多个有关产教融合的文件，将职业教育与产教融合紧密结合，且参与部门不断增多，意味着产教融合从教育问题逐渐上升为国家战略问题。然而，在产教融合执行过程中出现了企业缺乏热情与责任意识、职业院校缺乏合作意识和服务能力、政府主导作用和职责分工不清等问题，导致产教融合政策没有发挥出理想作用。因此，如何优化和保障产教融合政策的实施、推动政策执行，成为职业教育改革的焦点问题。

马特兰德“模糊-冲突”模型是政策执行研究中经典的理论框架，认为政策最终的执行结果由执行方式决定，受到政策特性的影响，因此对政策的分析应从政策的目标与手段的准确判断出发。[1]本文运用“模糊-冲突”模型，梳理我国职业教育和产教融合相关的政策，通过分析政策目标、政策手段的模糊性和政策执行过程中参与主体间目标、利益的冲突性，探讨影响政策执行结果的支配性因素，从而发现产教融合政策执行受阻的原因和消除路径，为推进产教融合政策的实施提供理论依据。

一、资料与方法

(一)资料来源

笔者以“产教融合政策”作为为主题搜索词，检索中国知网、万方数据知识服务平台等数据库。由于最初产教融合政策发布时间为2013年，因此将搜索的检索时间界定为2013-01-01至2022-07-30。共检索出文献2280篇，通过阅读文献题目、摘要等，删除对产教融合政策执行中的问题、原因分析较少的以及重复的、可用性较低的文献，最终选择期刊文献1310篇。

本文利用Cite Space的关键词分析功能，得到了清晰、直观的可视化知识图谱，涵盖了相关研究的论点及主题。利用Cite Space对产教融合政策研究的文献进行关键词被引共现分析，得到聚类默认视图(见图1)，该图谱由422个节点和1054条连线组成。结合图1，整理出排名前30的高频数据和高中心性关键词数(见表1)。

图1 我国产教融合政策研究关键词共现知识图谱

表1 高频数据和高中心性关键词数表(前30个)

图1和表1中，节点代表分析对象，中心性表示其关联程度，关键词出现的频次或被引用次数。频次越多，节点越大。通过对高频关键词的分析，可以发现产教融合政策研究领域的核心知识节点。结合图1表1和二次文献分析，我国产教融合政策研究的热点内容包括，职业院校人才培养的问题、对策、路径与机制，产教融合政策的问题与动力机制，校企合作与协同育人的困境与发展路径等。可以发现关于产教融合政策的研究，多集中于对院校人才培养的研究或校企主体间协同的研究，对于产教融合政策本身执行问题以及政府、院校、企业在政策执行中角色的分析较为缺乏。政策执行是整个政策实施过程中承上启下的关键环节，在政策由理想转化为现实的过程中起着至关重要的作用。因此，本文基于政策执行研究中的“模糊-冲突”模型对产教融合政策执行中政策目标、手段的模糊性与主体目标、利益的冲突性进行分析，探讨产教融合政策执行的动力机制。

本文检索了自2013年以来，由国务院、国家发展改革委、教育部等发布的产教融合相关政策，共检索出相关政策文件6份(见表2)。基于这些政策文本，对其中的政策目标、手段、工具等进行分析，剖析政策演进过程中模糊性和冲突性的变化特点，并探讨影响其政策执行结果的支配性因素。

表2 我国产教融合相关政策文件

(二)分析方法

马特兰德认为，政策执行的成效不能从单一的视角来界定，需要通过结构性的体系探究不同变量的变化，分析重要变量的关键性地位，基于此构建出政策执行研究的“模糊-冲突”模型。[2]模型将政策文本的属性分为“模糊性”与“冲突性”，并根据属性的高低进行组合，构建出四种类别的政策执行模式，每种模式有着相应支配性因素，包括资源、权力、情境和联盟力量，政策会在不同因素的影响下产生不同的执行效果(见表3)。[3]

“模糊-冲突”模型在政策执行分析中应用较为广泛，可以基于政策文本的变化对政策执行的效果进行结构性分析，周芬芬[4]、竺乾威[5]、朱玉知[6]、胡业飞[7]等分别应用模型对农村中小学的位置布局、“拉闸限电”政策、环境保护政策、社会化养老政策的执行进行分析，展示了这一模型对于我国的政策执行分析的潜力。因此，本文梳理了检索到的产教融合政策文件，在文献分析和总结的基础上，结合“模糊-冲突”模型，梳理政策目标、手段的模糊性，以及政策参与主体间目标、利益的冲突性，分析政策文本的发展变化和政策执行过程中的支配性因素的变化。

二、产教融合政策执行中的模糊与冲突分析

(一)产教融合政策执行的模糊性

政策目标指一项政策想要在实施过程中达到的期望效果，政策目标模糊性的界定是去看一项政策效果的评估标准是否具体、可衡量。政策手段指一项政策为了达成目标实施的方案和手段，政策手段模糊性的界定是去看该项政策是否具体规定了政策执行的技术方法和实施方案。[8]

表3 马特兰德“模糊-冲突”模型

1．政策目标的模糊性。2013年教育部发布了《关于深化教育领域综合改革的意见》。这一阶段的产教融合是教育领域综合改革的一部分，其政策目标是完善人才培养的体系与模式，促进职业教育和整体教育环境的综合发展。2014年国务院发布的《关于加快发展现代职业教育的决定》对产教融合以及职业教育的重视上升至国家层面，规定到2020年形成具有中国特色与世界水平的现代职业教育体系，明确提出校企合作与产教融合的具体量化目标。2017年国务院发布的《关于深化产教融合的若干意见》是首个以产教融合命名的国字头文件，专项文件的出台展现了国家对产教融合的重视与推动的决心。其主要政策目标是进一步提高企业在职业教育中的参与度，包括协同办学、企业试点等形式，进一步对接供给与需求两端，推行人才培养模式的发展。2019年《国家职业教育改革实施方案》与《国家产教融合建设试点实施方案》的接连出台，以实施方案的形式强调了职业院校与企业的自主性作用，并规定了院校方和企业方具体的量化指标，包括高水平职业院校、骨干专业、实训基地等的数量和产教融合型城市、企业、试点基地等。在此基础上，2020年9月发布的《职业教育提质培优行动计划(2020—2023年)》目标更加具体和量化，并且囊括了更多的责任部门，在提出完善制度、明确主体责任、调整结构规模的同时，抓住了产教融合政策推行中的痛点，更加具象化地提出政策目标。

综上所述，从总体目标和阶段性目标来看，我国产教融合政策的重视程度不断上升，其政策目标从制度体系的宏观规定发展到基于目标主体责任的具体规定，从最初对价值性目标的强调(如体系、制度、标准等)到重视企业、职业院校及校企合作。2019年的两个文件更是分别从教育主体即职业院校和企业两个维度出发，分别制定行动方案，更加注重目标的明确性和具体责任的划分，降低了政策目标的模糊性。

2．政策手段的模糊性。2013年的《关于深化教育领域综合改革的意见》包含较为广泛的教育领域，关于职业教育与产教融合的政策手段描述较少，基本是从宏观的完善制度的层面提出政策手段，强调完善人才培养模式和体系，制定指导意见、体制机制。2014年的《关于加快发展现代职业教育的决定》将目光聚焦于职业教育，关注院校和社会多个主体的角色作用，提出了更多具体手段，职业院校层面，注重院校分类发展强调课程的衔接、信息化设备的推广和人才的多样性培养等；社会层面，引导社会力量参与，通知完善对社会主体的保障制度，重视企业对技术技能的需求；政府层面，完善经费的投入机制，加强对社会的激励政策。在此基础上，2017年的《关于深化产教融合的若干意见》将目标聚焦于产教融合政策的具体实施手段，重视社会发展、经济发展布局、新型城镇化建设、产业转型升级与职业院校教育的关系。政府从政策支持体系和组织实施的完善上为企业与职业院校提供基础支撑，进行重点任务分工，保障了政策实施，更加强调企业的主体作用，拓宽企业参与教育与发挥作用的途径。2019年发布的《国家职业教育改革实施方案》与《国家产教融合建设试点实施方案》更加具体地明确了一些可落地的政策手段，国务院分别针对教育和产教融合出台实施方案，彰显了政策重视程度的提高。这些文件不仅强调完善国家职业教育制度体系，还细化不同维度职业教育的具体任务，构建职业教育培训的质量评估体系，推进与监督并进，明确了产教融合的试点对象和任务，优化资源的配置与布局，降低校企合作的制度性交易成本，激励更多主体的积极参与。在此基础上，2020年发布的《职业教育提质培优行动计划(2020—2023年)》涉及的维度更加广泛，综合了职业教育和产教融合两个维度不同主体的重点问题，并提出了更加具体的手段，并通过重点任务一览表的形式将任务进一步划分与分配。

综上所述，政策手段从政策层面的宏观规定，发展到对微观主体任务的规定。随后结合社会、经济的发展，不断具体化政策手段，综合考虑过去的问题与时代的发展，并进行重点任务的细化与分配，从政策制定和组织管理两个层面为校企主体行动提供支持，并探索出质量督导评估、试点等形式激励各方主体的参与。因此，梳理以上数据可以发现，产教融合政策目标与手段都是一个不断发展、细化、模糊性不断降低的过程，且政策目标朝着更加具体和可量化的方向发展。

(二)产教融合政策执行的冲突性

1．多元主体的目标与利益冲突。产教融合是国家层面政策，其实现需要依赖院校和企业的整体性发展。每个主体具有自身的发展目标和利益诉求，企业的发展面临着多样化的选择，从长期来看，产教融合政策有利于企业的长期发展，但有的政策期望的发展方向有可能不利于企业短期目标的推进。从成本视角出发，政府为职校的发展承担多数成本，企业由自身承担成本，职校发展中可通过多样化的合作方式，如：鼓励企业合办、参与人才培养、提供实习基地等共同分担成本。

观察政策中的目标和手段可以发现，国家政策的引导方向是鼓励企业参与，在提供更加坚实的制度保障的前提下，降低企业的交易成本，促进成果应用转化。企业参与校企合作的驱动力来自于自身的利益，如果产教融合政策无法构建校企利益共同体，企业就难以拥有响应政策的积极性，导致两者存在“合而不容，各吹各唱”低效合作现象。[9]从利益获得视角出发，职校能获得的是职校发展、社会效益、同行认可和行政支持，企业能够获得的是企业发展、经济效益和政府支持，但职校对各类收益的获得感更强，企业收益具有更大不确定性，各地企业发展差异性较大，院校可以在统一的政策下系统化地培养一批批的人才，但是很难完全满足当地企业个性化的人才需求。

2．政策自身的冲突性。在产教融合作为国家教育重要发展战略的背景下，多项政策的出台成为落实校企合作、产教融合的重要基础，但是政策自身存在一些冲突性。第一，政策目标和政策落实之间存在脱节。例如：《国家职业教育改革实施方案》与《国家产教融合建设试点实施方案》虽然规定了各个主体的任务，但是一些问题没有呈现或给予保障。如：量化的目标实现结果如何？校企合作的进展如何？实践中政府的服务保障如何落实？企业相关的保障措施是否切实执行并加以监督？政策不应该只是条文，研究执行结果才能更好地探讨政策的适用性，才能发现问题解决问题。第二，政策目标过多导致功能超载。产教融合对职业教育发展的推动是多方面的，政策执行涉及多个主体，其目标、执行力、行为特点都存在差异。校企合作过程中，职业院校的决策以行政决策为主，行为模式较为固定，企业的背景和发展模式都更加多元，根据内外部影响要素进行决策。职业院校发展的目标是实现社会效益，企业更多的是实现自身的经济利益。产教融合政策的推行强调职业教育、人才培养链、产业融合、创新模式等多元发展条线的有机衔接，不能只从单方主体的视角出发，缺乏目标的协同会导致政策功能超载，不利于社会主体自我利益的实现，从而导致政策执行积极性下降。政府是政策制定和执行的核心主体，既是管理者，也是推动者，政策执行与政策结果评估的重要性不容忽视，政策的制定不能盲目地扩张目标和手段，而应该考虑现实中多主体目标与决策特点，既注重整体性也考虑主体的特殊性，有的放矢的设置政策目标与手段。

3．沟通不足与资源冲突。从产教融合政策的发文单位来看，从一开始的教育部到增加财政部、国家发改委、人力资源部等，说明产教融合上升到更加重要的位置，但同时也会导致资源与责任分配上的冲突，职能交叉、资源分散、协调方式滞后、沟通不足都会导致产教融合政策执行受到阻力。产教融合的政策执行需要多个部门的合作，如：通过部际会议进行协调，但大部分部际会议根据事务的必要程度临时组织，且主体协同缺乏相应的规范安排，时间、行为、责任划分等都是不固定的，受地域限制和各个部门的工作安排的限制可能会导致问题滞后甚至责任推脱。一些部门为减少沟通与协调的政策执行成本，只收集汇总本部门相关的信息，缺乏整体意识，导致“信息孤岛”现象。

三、讨论与建议

马特兰德认为政策执行效果建立在对政策内容与特点的详细分析之上，行政机构实施政策的效果受到政策明确性、执行主体利益关系、执行主体能力等要素的影响。政策模糊性和冲突性的不同会导向不同的支配性因素，从而为政策执行的改良方案提供思路。

(一)产教融合政策执行的支配性因素

综合以上分析可知，产教融合政策执行是一个模糊性逐步降低，冲突性不断提高的过程，政策执行过程由象征性执行向政治性执行转变，政策执行的支配性因素也从联盟力量发展为权力。政策模糊性是一个中性的划分，适当的模糊可以起到缓冲作用[10]，模糊性过低，也就是非常具体的政策可能会影响到政策因地制宜的实施。[11]在产教融合政策最初提出的阶段，执行主体部门为了有效落实政策，需要与相应的部门、院校合作，形成共同发力的联盟力量，以保障政策的推行。但各地产教融合政策覆盖的联盟力量不同，因此会诞生不同的协同模式，在地方特色与政府倾向的影响下，不同地区的部门、院校、社会主体的执行方式都会存在差异，因此政策执行的成效不同，会产生一些具有特色的标杆性案例，可以为推动产教融合和校企合作提供借鉴。[12]

随着政策模糊性的降低，我国产教融合政策执行方式转变为自上而下方式。更加明确的目标方便上级以量化的手段进行评估与监督，观察政策手段和政策目标的变化也可以发现，越来越多具体的量化指标的出现形成了下行压力，要求各地根据重点工作表分配任务。虽然目标明确可以起到指向作用，但是现实中各地的教育水平、技术水平和对产业的需求是不平衡的，过于统一和繁重的具体政策目标难以推行，不考虑不同地区的发展特性，过于强调统一的目标有可能导致地方部门积极性降低、实施弹性策略钻空子或者碎片化执行的现象。[13]

(二)产教融合政策执行问题应对建议

产教融合政策的出台和深化以及发文单位不断的增加，体现了国家对产教融合重视力度的增强，这有助于推动职业院校对高素质人才的培养，针对地方企业的需求设置相应专业、试点项目和实训基地。其政策视角也从职业教育扩大到高等教育，作用范畴从企业扩大到区域经济、城市发展等。但现实中校企合作的问题以及政策执行的缺陷要理性对待，政策不能束之高阁，要结合实际推广更加可落地的方案措施，企业作为协调者需要收集职业院校和社会企业的需求，推动更加合理的人才培养模式与结构，依据地方发展的方针确立相应的培养体系，致力于孵化特色产业与人才，推动多元主体的良性互动。政府部门不仅要从政策制定、政府组织管理、职业院校人才培养的角度出发，更要注重对政策执行结果的监督与评估，落实企业所关心的问题，结合各地区的教育与产业发展现状，鼓励各地开展多样化合作。通过政策调节企业应得收益，如：提高企业人才留用率、工艺改进成功率和技术专利数量等。