创新和完善宏观调控的整体逻辑：宏观政策“三策合一”的视角

陈小亮 刘玲君 陈彦斌

2008 年全球金融危机之后，尤其是2012 年以来，面对国内外经济运行的新特点，中央高度重视宏观调控，并多次强调要“创新和完善宏观调控”。例如，国家“十三五”规划中的第十七章通篇都在阐述如何“创新和完善宏观调控”。国家“十四五”规划再次强调，要“创新和完善宏观调控，提高政府治理效能”。不仅如此，2019 年5 月，中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过了《关于创新和完善宏观调控的指导意见》，提出要“创新和完善宏观调控，加快建立同高质量发展要求相适应、体现新发展理念的宏观调控目标体系、政策体系、决策协调体系、监督考评体系、保障体系”。在中央的顶层设计之下，中国陆续实施了“区间调控+定向调控+相机调控”“供给侧结构性改革+需求侧管理”“跨周期调节+逆周期调节”等一系列中国特色宏观调控创新举措。

宏观调控创新举措使中国经济实现了平稳发展，并取得了卓越成绩。一方面，中国特色宏观调控创新举措有力支撑中国经济顺利实现了第一个百年奋斗目标。党的十八大以来，第一个百年奋斗目标由“全面建设小康社会”提升为“全面建成小康社会”。2021 年7 月1 日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立一百周年大会上庄严宣告，“经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，正在意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进”。之所以能够顺利实现第一个百年奋斗目标，中国特色宏观调控功不可没。另一方面，中国特色宏观调控创新举措帮助中国经济较好地抵御了新冠肺炎疫情等重大冲击，使得中国经济增速始终在全世界范围内保持领先地位。

截至目前，不论是政策实践层面还是理论研究层面，各项创新举措之间尚处于相对分离状态。就政策实践层面而言，各项创新举措往往是分别针对中国经济急需解决的某一个特定经济问题而专门提出的，而没有考虑彼此之间的相互关系和相互影响。例如，供给侧结构性改革是针对新常态以来产能过剩加剧等供给侧结构性问题而提出的创新举措，双支柱调控框架是针对货币政策难以同时实现经济稳定和金融稳定目标而提出的创新举措，增长动力转换是针对资本和劳动等“老动力”不断衰减而技术进步等“新动力”尚不稳固的局面而提出的创新举措。就理论研究而言，绝大多数文献都只针对某一类创新举措开展研究，而很少进一步探寻各项创新举措的相互关联。例如，黄群慧等专门研究了供给侧结构性改革问题，方意等专门研究了双支柱框架问题，李雪松等专门研究了跨周期调节问题。此外，黄群慧和陈创练以及方福前探析了供给侧结构性改革与需求侧管理的关系，但是没有进一步分析二者与其他宏观调控创新举措的整体逻辑关系。

由于多项创新举措的设计初衷和侧重点各有不同，因而在操作过程中很可能出现相互矛盾甚至冲突。例如，供给侧结构性改革在优化供给结构的过程中有可能会带来低效率企业的集中性退出和集中性失业问题，这既不利于经济稳定（经济下行压力加大），又不利于金融稳定（不良贷款率攀升、债务违约风险加剧），从而与双支柱框架的目标存在潜在矛盾。 究其根源，虽然近年来中央出台了多项举措以“创新和完善宏观调控”，但是各项创新举措之间缺乏整体逻辑。规避各类创新举措之间可能出现的矛盾冲突，需要在统一的逻辑框架下协调各类创新举措。本文深入分析了各项宏观调控创新举措之间的潜在冲突及其形成机理，并尝试在宏观政策“三策合一”新理论框架下统筹协调各类创新举措，从而理顺各类创新举措之间的整体逻辑，提高中国特色宏观调控的整体效率。

一、宏观调控的创新举措及其成效

近十余年来，面对国内外经济运行的新特点以及中国经济运行过程中出现的新问题，中国既没有固守传统的宏观调控思路，又没有简单照搬西方理论和政策操作，而是基于中国实践，不断创新和完善宏观调控。在此过程中，“区间调控+定向调控+相机调控”“供给侧结构性改革+需求侧管理”“逆周期调节+跨周期调节”等多项具有鲜明中国特色的宏观调控创新举措应运而生。

（一）打造了“区间调控+定向调控+相机调控”的新调控方式，有助于在避免大水漫灌的同时提高宏观调控的效率

在进入新常态之前的很长一段时间，中国宏观调控采取的是保底线（但不设上限）的调控方式，以往各界频频提及的“保八”“保七”就是保底线调控方式的直观体现。保底线而不设上限的调控思路，具有较为突出的优点，那就是各级地方政府通常会超额完成目标。但是，其不足之处也较为明显：其一，一旦经济遭遇冲击，各级政府就会出台大量刺激政策，以确保底线目标的顺利完成。这样很容易导致过度刺激，不利于经济结构调整和市场化改革的推进。其二，过度刺激会损耗宝贵的政策空间，导致政策可持续性下降。其三，强刺激政策的频繁出台与退出很容易扰乱市场预期，不利于市场平稳运行。为摆脱底线目标调控方式的缺陷，2013 年以来，中央提出了区间调控的新思路。在区间调控的基础上，中央在2014—2015 年多次强调要加强定向调控和相机调控。其中，定向调控的目的是针对经济中的薄弱环节和关键领域定向施策、精准发力，从而避免大水漫灌式的宏观调控。定向降准等新举措就是定向调控新思路的具体实践。相机调控则是要增强宏观调控的前瞻性、针对性和灵活性，根据经济运行状况适时适度预调微调，从而及时防控风险。由此，形成了“区间调控+定向调控+相机调控”的新调控方式。

“区间调控+定向调控+相机调控”的新调控方式能够在避免大水漫灌的同时，提高宏观调控的效率。区间调控有助于明确宏观政策什么时候需要有所作为、什么时候需要保持定力。其核心要义在于，当经济运行处于合理区间时，宏观调控不需要有大动作，只有当经济偏离合理区间时，才需要宏观调控有所作为。在明确宏观调控需要有所作为的前提下，采取定向调控与相机调控新思路，可以进一步决定货币政策和财政政策等宏观政策需要“做什么”和“如何做”。其关键在于，重点针对经济中的薄弱环节和关键领域进行前瞻性、针对性和灵活性的调控。这既有助于防范大水漫灌的调控模式，从而避免经济运行的大起大落，又有助于宏观调控针对特定领域适时精准发力，从而提高宏观调控的效率。

（二）构建了“货币政策+宏观审慎政策”的双支柱调控框架，有助于更好地实现经济稳定与金融稳定的双稳定目标

2008 年全球金融危机之后，学术界和政策界达成的一个重要新共识就是，宏观政策只追求经济稳定目标是不够的，还要追求金融稳定目标。但是，只依靠货币政策无法同时实现经济稳定和金融稳定的双稳定目标，还需要宏观审慎政策的协调配合。在此情形下，“货币政策+宏观审慎政策”的双支柱调控思路应运而生，其中货币政策主要锚定经济稳定目标，宏观审慎政策主要锚定金融稳定目标。中国人民银行基于中国国情和国际经验，在双支柱框架建设方面进行了探索。中国人民银行发布的《2016 年第四季度中国货币政策执行报告》首次明确提出“资产价格泡沫离不开宏观审慎政策和货币政策的配合，需要更好地发挥‘货币政策+宏观审慎政策’双支柱政策框架的作用”，这是官方首次提出“双支柱”概念。随后，2017 年党的十九大报告正式提出要“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”。2019 年，国家批准设立了宏观审慎管理局，负责牵头建立宏观审慎政策框架和基本制度，这意味着我国的双支柱框架基本建成。

（三）提出了“逆周期调节+跨周期调节”的新思路，有助于保持宏观政策的连续性、稳定性、可持续性

传统的宏观调控采取的是逆周期调节的思路，即采用货币政策和财政政策平抑短期经济波动，从而让产出缺口稳定在零附近。在过去数十年中，欧美国家的逆周期调节政策实践取得了一定成效，但也面临一定挑战。尤其是当经济体遭遇2008 年国际金融危机和2020 年新冠肺炎疫情冲击这样的巨大冲击时，逆周期调节的不足之处凸显无疑。面对巨大冲击，在逆周期调节思路的指引下，宏观调控很容易出现“急转弯”现象。在冲击发生时，迅速出台强刺激政策；而在经济好转时，迅速撤出强刺激政策。但是，强刺激政策的出台和退出不仅会对短期的产出缺口产生影响，而且会对市场主体的预期和长期经济运行产生影响，从而引发更大的危机。

为了防范逆周期调节所引发的政策“急转弯”和不连续现象，中国提出了跨周期调节的新思路。2020 年7 月30 日召开的中共中央政治局会议首次提出，“完善宏观调控跨周期设计和调节，实现稳增长和防风险长期均衡”。2021 年7月30 日召开的中共中央政治局会议再次强调，要“做好宏观政策跨周期调节，保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性”。需要特别强调的是，跨周期调节并不是要取代逆周期调节，而是与逆周期调节相互配合，从而更好地实现短期与长期经济平稳发展。为此，2021 年中央经济工作会议专门强调，“跨周期和逆周期宏观调控政策要有机结合”。

“逆周期调节+跨周期调节”的新思路具有四方面的重要意义和价值。首先，“逆周期调节+跨周期调节”有助于避免新冠肺炎疫情等巨大冲击带来的干扰，从而增强宏观经济的中长期稳定性。在巨大冲击的影响下，基数效应的扰动很容易导致经济指标大起大落，如果宏观调控仅遵循逆周期调节思路，就会被经济指标的短期大幅波动“牵着鼻子走”，导致政策反复剧烈变化。“逆周期调节+跨周期调节”有助于摆脱基数效应带来的短期干扰，从而防止政策“急转弯”。其次，“逆周期调节+跨周期调节”有助于宏观政策更好地应对“稳增长”与“防风险”的双重压力。在“逆周期调节+跨周期调节”框架下，除了使用货币政策和财政政策等短期稳定政策之外，还可以使用增长政策为经济增长注入活力，使用结构政策优化经济结构，从而扭转资金“脱实向虚”等不利局面，更好地兼顾“稳增长”与“防风险”两大目标。再次，“逆周期调节+跨周期调节”避免了短期内宏观政策过度频繁的调整，有助于预留宏观政策空间，以应对全球经济不确定性对中国经济的冲击。最后，“逆周期调节+跨周期调节”有助于创新与完善中国特色宏观调控理论，具有重要的理论意义。在“逆周期调节+跨周期调节”新思路的指导下，宏观政策的力度将更加平滑，不会过度地追求将产出缺口或通胀缺口在短期内一直保持在零附近，而是更多地兼顾长期增长路径，从而有助于促进经济更加平稳地发展。

（四）全面推进“供给侧结构性改革+需求侧管理”的调结构新举措，有助于同时优化供给结构与需求结构，从而畅通国民经济循环

经济进入新常态后，中国面临经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的复杂局面，其中经济结构失衡问题日趋严重，无论是供给结构还是需求结构都亟待优化。传统的总需求管理调控思路注重对短期经济波动进行逆周期调节，难以优化经济结构。为了打通供给结构与需求结构失衡对国民经济循环的阻碍，促进经济发展提质增效，中国分别于2015 年和2020 年提出了供给侧结构性改革和需求侧管理的新思路。其中，供给侧结构性改革旨在从供给侧出发，“减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性”，促进体制机制创新，推动供给体系质量和效率的提高；需求侧管理旨在建立扩大内需的有效制度，优化需求结构，从而培育消费与投资需求旺盛的强大国内市场。

“供给侧结构性改革+需求侧管理”有助于从供给侧和需求侧同时发力，优化经济结构，推动形成“需求牵引供给、供给创造需求”的良性循环。一方面，供给侧结构性改革有助于促进“供给创造需求”，从而扩大国内总需求。随着经济社会的发展，人们对高品质、高科技含量、高附加值产品的需求不断提升，而国内生产的许多产品已经难以有效满足消费者的消费需求。深化供给侧结构性改革，能够有效淘汰落后产能，推动产业结构优化升级，实现高质量产品的生产要求，从而满足人民日益增长的美好生活需要。另一方面，需求侧管理有助于“需求牵引供给”，从而优化供给结构。需求侧管理能够改善总需求结构失衡的困境，提升居民消费的规模和质量，并提升企业的有效投资需求，从而对供给侧形成牵引作用。有了需求侧管理的配合，供给侧结构性改革才能真正落实到位。“需求牵引供给、供给创造需求”的良性循环有助于畅通国民经济循环，从而更好地构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。

（五）不断推进增长动力转换，有助于为经济增长注入新动力且促进经济更好地实现高质量发展

一国经济增长的动力源泉主要包括资本积累、劳动投入增加、人力资本积累和TFP 增速提升等。近年来，资本和劳动这两大“老动力”不断减弱，但是人力资本和TFP 两大“新动力”没有明显增强，导致潜在增速明显放缓。在此情形下，党的十九大报告指出，“中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”，由此强调了增长动力转换的必要性和重要性。

增长动力转换不仅有助于提升潜在经济增速，而且有助于推动经济实现高质量发展。其一，推进增长动力转换能够为经济增长注入新动力，从而提升潜在经济增速。近年来，资本积累和劳动投入两大“老动力”对经济增长的贡献率显著减弱，导致潜在经济增速不断下降。陈彦斌等的测算结果显示，中国的潜在经济增速已经从2000—2010 年的10%左右下降到2017—2019 年的6.5%左右，新冠肺炎疫情发生以来更是下降到5%左右。推动增长动力转换，有助于加速提升人力资本和TFP 两大“新动力”对经济增长的贡献率，从而弥补“老动力”减弱带来的缺口，提升潜在经济增速。其二，增长动力转换有助于经济早日实现创新驱动型增长，而这正是高质量发展的应有之义。与高速增长相比，高质量发展的重要内涵是从要素驱动型的经济增长转向创新驱动型的经济增长。要素驱动型经济增长主要指的是资本和劳动所驱动的经济增长，创新驱动型经济增长则是由人力资本和TFP 所驱动的经济增长。增长动力转换恰恰有助于中国经济增长从资本等要素驱动转向创新驱动，由此可见增长动力转换将有助于中国实现高质量发展。

（六）更加注重长期和超长期发展规划，有助于更好地引导公众预期，进而充分发挥发展规划对宏观经济的战略导向作用

新凯恩斯主义较为注重对经济进行短期的逆周期调节，由此导致经济在短期内可能平稳运行，但在长期不一定取得最优的调控效果。具体而言，新凯恩斯主义通常把短期产出缺口为零设定为宏观调控的目标，这可能会导致宏观政策不断调整，市场无法形成稳定预期，从而不利于长期经济运行。不仅如此，当市场遭遇较大冲击时，在新凯恩斯主义指导下，短期内可能会使用较大力度的货币政策和财政政策过度刺激经济，由此导致资产泡沫化等不利后果。

中国特色宏观调控更注重制定长期和超长期发展规划，有助于更好地引导公众预期，从而充分发挥发展规划对宏观经济的战略导向作用。长期以来，政府工作报告、国民经济和社会发展五年规划通常会对未来经济工作进行1—5 年的规划。不仅如此，党的十九大以来，国家针对性地对经济发展的中期（“十四五”时期，即2021—2025 年）、长期（“两步走”战略首个目标的完成期，即2021—2035 年）以及超长期（第二个百年奋斗目标的完成期，即2021—2050 年）目标进行了科学规划，形成了多层次的目标体系，明确了宏观调控的阶段性任务。在国家长期和超长期发展规划的战略导向下，宏观调控能够更好地兼顾短期与长期经济运行， 有效引导和稳定公众预期，进而推动中国经济平稳健康增长。

二、宏观调控创新举措之间的潜在矛盾

中国特色宏观调控创新举措是基于中国经济运行与发展过程中所出现的问题而有针对性地提出的一系列创新操作。一般而言，每一类创新举措都针对一个特定的经济问题而设定。虽然每一类举措自身的目标较为明确、操作较为清晰，但是不同创新举措并不是相互独立的，而是会产生相互影响和外溢效应。在实践操作中，各类创新举措在设计环节缺乏整体逻辑，导致其在调控目标、政策力度、调控期限等方面容易出现潜在矛盾。

（一）调控目标之间的潜在矛盾

与西方宏观政策聚焦于经济稳定目标和金融稳定目标不同，中国特色宏观调控的目标体系更为丰富。例如，2017—2019 年中国宏观调控的目标为“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”，2020—2021 年则进一步扩充为“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定”。在此背景下，各类宏观调控创新举措也并非针对单一目标而设定，而是分别针对不同目标。其中，“区间调控+定向调控+相机调控”和“货币政策+宏观审慎政策”主要针对短期经济稳定和金融稳定目标，“供给侧结构性改革+需求侧管理”主要针对长期中的经济结构目标，增长动力转换主要针对的是长期增长目标。虽然各项创新举措能够针对某一类问题和目标“对症下药”，但也可能会与其他调控目标发生潜在的矛盾冲突。这是因为，过多的调控目标会引发“政策囚徒困境”：每个机构在政策设计的过程中很容易忽视政策之间的相互影响，不同机构所出台的政策会产生调控效果相互冲突或者相互抵消的现象，导致预设调控目标无法达成。

表1 供给侧结构性改革前后商业银行不良贷款率变化

第二，增长动力转换与“货币政策+宏观审慎政策”双支柱调控框架的目标可能存在潜在矛盾。从长期来看，增长动力转换有助于提高经济内生增长动力，通过技术进步和效率提升来推动经济增长。但是，就短期而言，增长动力转换可能带来经济波动，不利于经济稳定和金融稳定双稳定目标的实现。这是因为，实现增长动力转换，需要越来越多的新产业和新企业的带动。除此之外，还需要在位企业调整发展策略，从主要依靠资本和劳动投入转变为依靠创新和人力资本。但是，有的企业会因为自身行业属性而无法转型，比如煤炭、钢铁、水泥等一些高投入、高污染、高能耗行业的低效率企业。还有一些企业会因为短期内难以做到技术进步和效率提升而难以成功转型。这些企业将在增长动力转换的过程中被淘汰出局，由此带来的产出“空缺”短时间内很难被新兴企业所填补，从而与双支柱调控框架所追求的短期经济稳定目标相悖。此外，与供给侧结构性改革中被淘汰的产能过剩企业类似，在增长动力转换过程中被淘汰出局的企业也会带来不良贷款率的升高和债务违约问题的加剧，从而与双支柱调控框架所追求的金融稳定目标相悖。

第三，跨周期调节和长期发展规划与短期逆周期调节的目标可能存在潜在矛盾。逆周期调节追求的是短期目标，旨在让产出缺口与通胀缺口迅速回归至零附近。但是，跨周期调节和长期发展规划更多考虑的是长期发展目标，而长期发展目标与短期目标很可能是不一致的。近年来，中国在实际增速放缓的同时，潜在增速也不断放缓，由此带来的结果是，负向产出缺口并不是很明显（见图1，下页）。根据短期逆周期调节的思路，无须过多地采取货币政策和财政政策予以应对。但是如果任由总供给和总需求增速双双下降，不仅会导致更为严重的经济下行压力和就业压力问题，而且难以实现中央所制定的第二个百年奋斗目标等长期发展目标。从跨周期调节和长期发展规划的视角来看，为顺利实现长期发展目标，需要货币政策和财政政策等逆周期调节工具在短期内适当加大力度。对此，陈彦斌和陈伟泽建议，由于现阶段中国潜在增速处于持续下滑状态，宏观调控不宜再将保证产出缺口为零作为核心目标，中国宏观调控可以持续3—5 年适当增加总需求管理政策力度，使实际经济增速略高于潜在增速，这样有助于更好地实现长期发展目标。这也从侧面反映出跨周期调节和长期发展规划与短期逆周期调节目标之间的潜在矛盾。

图1 潜在增速、实际增速与产出缺口走势

（二）政策力度之间的潜在矛盾

不同政策之间的协调配合尤其是力度搭配向来是一个难题。即便在传统的宏观调控框架下只有货币政策与财政政策两类政策，二者政策力度的协调也并不容易实现。一旦政策力度之间发生矛盾冲突，没有实施恰当力度的政策操作，就很可能难以实现调控目标。为降低协调难度，欧美国家通常将货币政策作为主要政策工具，而将财政政策放在相对次要的位置，通过主次搭配的方式来提高协调效率。在中国，宏观调控的目标更多、政策工具也更丰富，同一个目标的实现可能需要多类创新举措的共同努力，在缺少整体逻辑和统一框架的前提下，不同政策的力度更容易出现潜在矛盾。这其中，既有可能多项创新举措共同发力，导致某一时期的政策力度过大，也有可能多项创新举措均有所懈怠，导致政策力度不足。

对于经济稳定目标，主要依靠“区间调控+定向调控+相机调控”予以实现，此外“供给侧结构性改革+需求侧管理”和增长动力转换举措等也会对经济稳定产生间接影响。如果不在统一框架下决定各自的政策力度，就可能出现政策力度之间的潜在矛盾和冲突。如前所述，“供给侧结构性改革+需求侧管理”等优化经济结构的举措和增长动力转换举措将会使得部分产能过剩企业和低效率企业淘汰出局，在短期内带来经济下行压力，从而不利于短期经济稳定目标的实现。当经济本就面临下行压力时，如果“区间调控+定向调控+相机调控”在设定政策力度时没有将供给侧结构性改革等的负面冲击考虑在内，那么所制定的政策力度将会偏小，导致难以实现经济稳定的目标。

对于金融稳定目标，主要依靠宏观审慎政策（双支柱调控框架）予以实现，此外“供给侧结构性改革+需求侧管理”和增长动力转换等举措也会对金融稳定产生间接影响，如果不在统一框架下决定各自的政策力度，同样会出现政策力度之间的潜在矛盾。理论和政策实践均表明，宏观审慎政策是应对金融风险的有效工具。面对房地产、股市、债券市场等多个领域的金融风险，宏观审慎政策不仅可以使用资本管理工具、流动性管理工具、资产负债管理工具、金融市场交易行为工具和跨境资本流动管理工具等时间维度的工具来平抑金融体系的顺周期波动，而且可以使用特定机构附加监管规定和跨市场金融产品管理工具等结构维度的工具来提高金融体系关键节点的监管要求，防范金融风险跨机构、跨市场、跨部门和跨境传染，进而阻止系统性金融风险的发生。不过，供给侧结构性改革和增长动力转换等举措同样会对金融稳定产生影响。就短期而言，供给侧结构性改革和增长动力转换所淘汰的企业可能会加剧不良贷款风险和债务违约风险。就长期而言，供给侧结构性改革和增长动力转换有助于提高实体经济的内生增长动力和投资回报率，从根本上减弱资金“脱实向虚”的动机，从而降低金融风险。在应对金融风险的过程中，如果宏观审慎政策在设定政策力度时没有将供给侧结构性改革和增长动力转换等举措对金融稳定的短期不利影响考虑在内，就可能出现宏观审慎政策力度过小的情形；如果没有将供给侧结构性改革和增长动力转换等举措对金融稳定的长期有利影响考虑在内，则可能出现宏观审慎政策力度过大的情形。

对于优化经济结构目标，供给侧结构性改革主要调整供给结构，需求侧管理主要调整需求结构，但供给结构和需求结构并不是相互独立的，如果不在统一框架下决定各自的政策力度，供给侧结构性改革和需求侧管理之间同样会出现力度上的矛盾。虽然需求侧管理的重点在于需求侧，供给侧结构性改革的重点在于供给侧，但是二者都强调要消除经济中存在的结构性问题，而需求侧的结构性问题与供给侧的结构性问题是不可分割的。例如，就需求侧的总需求结构失衡问题而言，其主要表现是投资占GDP 的比重过高，而消费占GDP 的比重相对偏低。将其对应在供给侧则是经济增长动力结构失衡，即经济增长过于倚重投资，而技术进步的贡献率相对偏低。可见，彻底优化经济结构，需要供给侧结构性改革与需求侧管理相互协调配合。如果供给侧结构性改革在设定政策力度时，没有将需求侧管理可能带来的影响考虑在内，那么所设计的政策力度将不是最优的。反之，如果需求侧管理在设计政策力度时，没有将供给侧结构性改革的影响考虑在内，所设计的政策力度同样可能存在偏差。

（三）调控期限之间的潜在矛盾

对于一个经济体而言，最佳状态是既能实现短期经济平稳运行，又能实现长期经济平稳运行，且经济结构处于较为合理的状态。然而，不同宏观调控创新举措考量的期限范畴并不相同。“区间调控+定向调控+相机调控”以及“货币政策+宏观审慎政策”双支柱框架主要调控短期经济运行。“供给侧结构性改革+需求侧管理”、增长动力转换、长期发展规划主要调控长期经济运行。“逆周期调节+跨周期调节”新思路试图兼顾短期与长期经济运行，但是目前为止尚缺少整体逻辑和理论支撑，究竟如何落实“逆周期调节+跨周期调节”仍有待深入研究。

在缺少统一逻辑框架的情况下，各类创新举措将按照自己的特征属性加以操作，只注重短期调控或者只注重长期调控，由此可能会导致调控期限上的矛盾冲突。比如，“供给侧结构性改革+需求侧管理”注重追求的是长期中的经济结构优化，而较少关注短期中对经济带来的冲击。“货币政策+宏观审慎政策”注重的是短期经济稳定与金融稳定，而很少关注相关举措在长期中对经济结构的影响。其结果很可能是，调控期限之间产生潜在冲突，且相互之间造成“误伤”：旨在追求短期目标的政策可能对其他政策所追求的长期目标造成损害；旨在追求长期目标的政策也可能对其他政策所追求的短期目标造成损害。

三、宏观政策“三策合一”有助于化解各项创新举措的潜在矛盾

宏观政策“三策合一”指的是，将稳定政策（主要是货币政策、财政政策和宏观审慎政策）、增长政策和结构政策这三大类最重要的宏观政策纳入统一的理论框架，从而搭建起新的宏观调控理论框架。宏观政策“三策合一”新理论框架可以较好地涵盖并协调近年来中国特色宏观调控的各项创新举措，从而调和各项政策之间的潜在矛盾。

（一）宏观政策“三策合一”有助于更好地统筹各类创新举措的目标

在宏观政策“三策合一”新框架下，宏观政策主要追求短期经济稳定、长期经济增长和经济结构优化三大类目标。其中，稳定政策主要追求的是短期经济稳定和金融稳定目标，增长政策主要追求的是长期经济增长目标，结构政策主要追求的是优化经济结构目标。

近年来的各项宏观调控创新举措可以划分为这三类政策和三类目标。其中，“区间调控+定向调控+相机调控”、“货币政策+宏观审慎政策”双支柱调控、“跨周期调节+逆周期调节”属于稳定政策的范畴，主要追求的是经济稳定和金融稳定目标；增长动力转换、长期和超长期发展规划属于增长政策的范畴，主要追求的是长期经济增长目标；“供给侧结构性改革+需求侧管理”属于结构政策的范畴，主要追求的是优化经济结构的目标，而且是从供给侧和需求侧共同发力优化经济结构。

有鉴于此，可以使用宏观政策“三策合一”新框架把各类创新举措的目标统筹起来，保证稳定政策、增长政策和结构政策分别锚定短期经济稳定目标、长期经济增长目标和结构优化目标，从而同时实现三大类调控目标。需要特别强调的是，宏观政策“三策合一”并不是要求各类创新举措与三大调控目标中的某一类目标进行一一对应。相反，在宏观政策“三策合一”新框架下，我们不仅要分析每一类创新举措是否能够实现以及如何实现其最主要的目标，而且要分析每一类创新举措对其核心目标之外的两类目标的影响。这样，才能前瞻性地避免不同创新举措在目标方面的潜在矛盾，从而提高宏观调控的效率。

（二）宏观政策“三策合一”新框架有助于加强各类创新举措之间的协调配合，从而更准确地设计各类政策的力度

准确地设计政策力度，需要两个重要前提：一是准确锚定调控目标，二是准确而全面地识别调控目标所对应的政策工具箱。如果宏观政策所锚定的目标不准确，不论怎样设计政策力度可能都难以达到预期结果。进一步地，即便锚定了正确目标，如果不能准确而全面地识别目标所对应的工具箱，那么仍然可能设计出不合适的政策力度。以中国近年来多次出现的房价泡沫化风险为例，其背后的根源在于实体经济增长乏力和投资回报率偏低，导致资金“脱实向虚”。有效治理房价泡沫及其背后的资金“脱实向虚”问题，不仅要借助于“货币政策+宏观审慎政策”的双支柱框架“堵住”资金“脱实向虚”的渠道，而且要借助于供给侧结构性改革和增长动力转换等举措优化经济结构、提升投资回报率。如果不能准确而全面地识别房价泡沫化风险这一调控目标对应的政策工具，只是寄希望使用“货币政策+宏观审慎政策”的双支柱框架予以应对，那么很可能导致货币政策力度过小、宏观审慎政策力度过大的结局。

宏观政策“三策合一”新理论框架能够较好地满足这两个前提，从而加强各类宏观调控创新举措之间的协调配合，并准确设计出各类政策的力度。其一，宏观政策“三策合一”有助于每一类创新举措更准确且全面地锚定调控目标。如前文所述，宏观政策“三策合一”将各类创新举措的目标归并到短期经济稳定、长期经济增长和经济结构优化三大类目标，这有助于相关决策部门既锚定各项政策的核心调控目标，又兼顾对其他目标的影响，从而避免各类创新举措调控目标之间的潜在冲突。其二，宏观政策“三策合一”有助于更准确地找出每个调控目标所对应的政策工具箱。在宏观政策“三策合一”新理论框架下，政策工具和政策目标之间并不是简单的一一对应关系，而是呈现较为复杂的多对多关系。某一类创新举措可能对应不止一个目标，与某一个目标对应的也不止一类创新举措。有了宏观政策“三策合一”新理论框架的支撑，我们能够更准确地识别出每一个调控目标背后的完整工具箱。在此基础上，结合各类政策工具对调控目标的决定程度及其空间大小，就能较为准确地设计每一类宏观政策的政策力度。

根据宏观政策“三策合一”新理论框架，有效防范和治理房价泡沫化风险，需要做好两方面的工作：一方面，使用“货币政策+宏观审慎政策”的双支柱调控框架，重点加强对房地产领域资金的宏观审慎监管，“堵住”投资性和投机性资金违规流向房地产的渠道。另一方面，深化供给侧结构性改革，加快增长动力转换，“疏通”实体经济发展面临的障碍，提高实体经济领域的投资回报率，从而引导资金“脱虚向实”。通过这样两方面“疏堵结合”的思路，才能较为全面地识别房价泡沫化的治理工具，在此基础上基于房价上涨速度、投资和投机性资金的规模及流动渠道等因素，确定各类政策的力度大小。

前文所述的各类创新举措在追求经济稳定、金融稳定、经济结构优化等目标时所面临的政策力度层面的潜在矛盾，也都可以根据宏观政策“三策合一”新理论框架予以避免。其一，为追求经济稳定目标，“区间调控+定向调控+相机调控”在设定政策力度时，除了将传统理论所关注的短期经济冲击与金融冲击考虑在内外，还要将“供给侧结构性改革+需求侧管理”和增长动力转换等新举措所带来的短期冲击考虑在内，从而防止货币政策和财政政策等短期逆周期调节政策的力度不足。其二，在追求金融稳定目标时，宏观审慎政策不仅要应对传统理论所关注的金融风险，还要将供给侧结构性改革和增长动力转换等创新举措对金融稳定的短期影响和长期影响考虑在内，从而设计出更加适宜的政策力度。其三，在追求优化经济结构目标时，供给侧结构性改革不仅要考虑调整供给结构所需要的政策力度，而且要将需求侧管理对供给结构带来的影响考虑在内；需求侧管理不仅要考虑调整需求结构所需要的政策力度，而且要将供给侧结构性改革对需求结构的影响考虑在内，从而制定出更科学合理的改革决策方案。

（三）宏观政策“三策合一”新框架有助于各类创新举措更好地实现从短期到长期的全覆盖调控

近年来的宏观调控创新举措既包括“区间调控+定向调控+相机调控”以及“货币政策+宏观审慎政策”等对经济进行短期调控的新思路，也包括增长动力转换和“供给侧结构性改革+需求侧管理”等对经济进行长期调控的新思路，还包括“逆周期调节+跨周期调节”等尝试兼顾长期与短期的新思路。但是，由于缺少整体逻辑，各类创新举措不仅难以真正涵盖短期与长期调控，而且可能会相互“误伤”，从而削弱调控效果。

宏观政策“三策合一”新理论框架对各类创新举措的调控目标进行了精简和优化，为各类创新举措真正实现从短期到长期的全覆盖调控提供了可能。在宏观政策“三策合一”新理论框架下，宏观调控的总体目标是实现最优经济结构下的短期平稳运行与长期稳定增长，具体目标则包括短期经济和金融稳定目标、长期经济增长目标和长期结构优化目标三类。根据宏观政策“三策合一”新理论框架，为每一类创新举措锚定调控目标后，也就天然消除了不同举措在调控期限方面的潜在冲突。其一，每一类创新举措在锚定调控目标的过程中，必然要明确其锚定的是短期目标还是长期目标。其二，每一类创新举措不仅要锚定它所追求的核心目标，而且要明确该举措给其他目标可能带来的影响，由此既可以消除短期政策操作对长期目标的“误伤”，又可以消除长期政策操作对短期目标的“误伤”，从而真正实现从短期到长期的全覆盖调控。以“供给侧结构性改革+需求侧管理”新举措为例，在推进过程中，首先要明确其锚定的核心目标是长期目标，即在长期中优化经济结构。然后，还要明确“供给侧结构性改革+需求侧管理”可能会给短期目标带来的冲击，既包括加大经济下行压力和就业压力等经济不稳定问题，又包括提高不良贷款率和债券违约率等金融不稳定问题。由此，才能避免“供给侧结构性改革+需求侧管理”在进行长期调控时对短期目标造成的“误伤”。

四、相关政策建议与下一步研究方向

中国特色宏观调控的各项创新举措既为新时代中国宏观经济治理提供了全新的理论遵循和政策思路，又为全球宏观经济治理提供了可借鉴的中国经验和中国方案。但各项创新举措之间相对独立，缺乏统一理论框架的指导和行动遵循。由此带来的问题是，不同创新举措在调控目标、政策力度和调控期限等方面可能存在潜在的矛盾，从而损伤宏观调控的整体效率。宏观政策“三策合一”新理论框架有助于将各类创新举措统筹协调起来，从而为各项创新举措提供统一逻辑。

本文是将宏观政策“三策合一”新理论框架应用于“创新和完善宏观调控”整体逻辑的初步探索和尝试，未来还有一系列重要议题有待深入研究：一要研究如何设计各类宏观调控创新举措的最优政策力度。从理论上讲，宏观政策“三策合一”新理论框架有助于加强各类创新举措之间的协调配合，从而更准确地设计各类政策的力度。但是，不论是宏观审慎政策，还是供给侧结构性改革和增长动力转换，要想准确度量其力度大小都非易事。下一步需要通过政策模拟实验探索性地设计政策方案，并且通过在政策实施过程中不断优化和调整，从而使得各项政策的力度尽可能地趋近合理值。二要研究如何设计各类创新举措的协调方案和协调机制。不论是理论层面还是政策层面，宏观政策协调都面临较大挑战。西方国家通常将货币政策确定为主导政策，将财政政策确定为辅助政策，通过主次搭配的形式来降低协调成本。中国特色宏观调控的政策种类更加丰富，涉及的决策部门更多，究竟如何操作才能有效协调各项创新举措，需要理论研究予以解答。三要构建适用于宏观政策“三策合一”新理论框架的定量宏观模型。国内外宏观调控相关文献大都以新凯恩斯主义为理论指导构建定量宏观模型，其中主要关注的是稳定政策和稳定目标。构建适用于宏观政策“三策合一”新理论框架的模型，需要在模型中同时引入稳定政策、增长政策和结构政策三大类政策，以及稳定目标、增长目标和结构目标三大类调控目标。这一模型将更加复杂，求解难度更大，如何兼顾要素刻画的全面性和模型求解的可行性是未来研究需要攻克的议题。