公共风险视角下地方政府隐性债务的治理逻辑

徐玉德 李化龙

【摘要】隐性债务源于政府承担公共风险而产生的潜在支出义务， 化解隐性债务的关键是治理诱发政府潜在支出义务的公共风险。 隐性债务治理不仅要防范政府部门债务风险向私人部门的溢出， 还要降低私人部门风险公共化对财政可持续性的冲击。 公共风险视角下隐性债务治理的关键是从疏堵结合转向多元主体协同治理的治理模式， 核心是在厘清隐性债务内涵并明确政府权责边界的基础上建立风险分担与化解的制度体系， 其中建立隐性债务报告制度、推进基础设施投融资向预算内转变、深化政府直接融资制度改革、加大隐性债务内外部监督力度、构建多层次的社会保障制度以及多元主体共同参与的巨灾保险制度等是构筑防范化解隐性债务风险长效机制的重要着力点。

【关键词】公共风险;隐性债务;或有债务;债务治理

【中图分类号】F124      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2022）02-0130-7

一、引言

自2018年全面推进隐性债务化解工作以来， 地方隐性债务蔓延的势头逐步得到遏制。 《中共中央 国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发[2018]27号）明确了地方政府隐性债务的定位， 形成了自上而下防范化解隐性债务的整体思路。 《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》（中办发[2018]46号）明确了地方党政在防范化解隐性债务中的主体责任。 《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发[2021]5号）进一步把防范化解地方政府隐性债务风险作为增强财政可持续性的重要支撑。 在上述文件的指导下， 中共与地方政府双管齐下， 扎实推进隐性债务化解工作。 一是加强跨部门联合监测与防控， 全面动态监测政府债务和长期支出事项， 并监测地方政府隐性债务存量与增量规模; 二是加大责任追究力度， 通过落实党政同责、终身问责、责任倒查等制度， 有效遏制违法违规举债融资行为; 三是通过安排财政资金偿还、代发政府债券置换存量隐性债务、出让国有资产权益、合规转化为企业经营性债务等方式， 削减隐性债务规模。 从各地预算报告披露信息来看， 截至2020年， 近半省份已经完成或超额完成隐性债务化解任务。

2021年中央经济工作会议进一步提出“坚决遏制新增地方政府隐性债务”， 对化解地方政府隐性债务风险提出严格要求。 财政部党组书记、部长刘昆在传达学习中央经济工作会议精神时进一步提出： “把思想、认识、行动高度统一到中央经济工作会议精神上来……稳妥化解地方政府隐性债务风险隐患， 确保财政可持续。 ”

然而受国内外各种不确定性因素的影响， 我国宏观经济受到较大冲击， 政府外部公共风险向公共财政转移的压力逐步增大， 由政府外部风险转化而来的隐性债务问题愈加突出。 不仅突发公共风险及其次生灾害会造成财政直接支出的快速增长， 而且风险的持续性还可能带来隐性或有债务; 在财政收入增长乏力的背景下， 社会保障基金收支缺口显现， 引致的隐性直接债务对财政长期可持续性产生重要威胁。 与公共财政内部体制机制不协调导致的隐性债务不同， 政府部门之外的公共风险诱发隐性债务的成因更复杂、形式更多变、影响更广泛， 仅依靠规范财政纪律、压实行政责任越来越难以彻底化解复杂多变的隐性债务。 为此， 在全面治理隐性债务时亟需私人部门共同参与风险治理， 从聚焦财政风险的政府一元管控模式， 逐步转向基于公共风险视角的多元合作治理模式。

二、“疏堵结合”治理模式难以有效化解“被动型”隐性债务

自2017年7月中共中央政治局会议首次提出加强隐性债务监管以来， 中央对地方政府债务风险防控工作的重视程度不断加深。 财政部门对地方政府隐性债务的统计、报告逐步形成了明确监管口径， 以地方政府违法违规举债等为主的各类隐性债务逐步被关进制度的“笼子”里， 有效缓解了地方政府隐性债务规模不透明等问题。

財政监管口径下的地方政府隐性债务是指地方政府在政府法定债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还， 以及通过违法提供担保等方式举借的债务。 这一口径有别于Hana[1] 在财政风险矩阵理论中提出的隐性债务概念， 而是将政府隐性债务沿着两条线索做出界定： 一是政府对融资平台公司等市场主体债务的偿还和担保承诺; 二是契约约定的中长期支出责任。 监管口径下的隐性债务与Hana界定的隐性债务概念存在一定程度的概念交叉， 但在交叉部分之外Hana的界定更加宽泛。 Hana界定的隐性债务风险来自于外部风险向政府公共部门的转移， 而财政监管口径下隐性债务的风险来源于地方政府公共部门自身。

与此同时， 监管政策采用统一口径界定隐性债务有利于规范地方政府财政纪律， 但显性债务和隐性债务之间的理论界限仍然不够清晰， 最终偿债责任属于政府还是市场主体缺少充分的理论划分依据。 一方面， 部分政府违规举债虽未纳入预算， 但民事合同关系仍可能具有法律效力， 政府方仍需依照合同履行其义务， 这部分政府方承担的支出责任实质上是显性的; 另一方面， 在法律层面上， 融资平台公司等企业主体的债务中除被认定为政府隐性债务的部分外， 大部分仍由其自主偿付， 仅在爆发系统性金融风险时才会将偿债压力传导给作为最后担保人的政府方， 政府潜在救助的部分最终演化为隐性债务。

从公共风险来源角度对隐性债务进行分类能够较好地反映出风险转化为政府支出责任的经济实质。 根据引致隐性债务公共风险来源的不同， 隐性债务可划分为公共部门风险私人化之后风险回流造成的“主动型”隐性债务和私人部门风险公共化形成的“被动型”隐性债务两大类[2] 。

“主动型”隐性债务主要是地方政府融资平台债务、PPP等项目中的非政府主体债务， 以及政府违规购买服务发生违约风险时最终可能由公共财政承担的部分。 本应由政府承担的债务风险对外转移给了融资平台公司等法律意义上的市场主体， 当其无力承担偿债现金流时， 政府为防止发生系统性风险不得不承接回流的债务风险。 政府部门在债务风险传导过程中主动向外转移风险， 因而可视为“主动型”隐性债务。

“被动型”隐性债务风险则并非來源于政府部门， 而是来源于经济风险一定程度向政治风险的转化。 当经济风险向政治风险发生转化后， 最初作为市场“守夜人”的政府在潜在的政治风险压力下就不得不动用公共资源深度介入市场主体之间的交易纠纷。 公共财政作为政府能够调动的最重要的公共资源， 不得不被用于对冲相应的公共风险。 风险公共化后政府履行最后担保人职责而产生的潜在支出， 将对财政产生短期爆发性冲击和中长期持续性影响， 进而产生私人部门风险公共化， 最终形成隐性债务。 政府部门在这类隐性债务的形成过程中扮演着最后担保人的角色， 其对风险的职责主要表现为被动接受， 因此可称之为“被动型”隐性债务， 如社会保障基金缺口、除特别国债外政府对市场主体和公民个人的因灾救助， 以及宏观经济冲击下政府对国有企业和“大而不倒”企业的救助支出等。

当前隐性债务治理主要依靠对地方政府预算外融资的“疏堵结合”， 聚焦于约束地方政府预算外“主动”举债。 以GDP为纲的考核体制推动了地方政府竞争， 引发了以融资平台公司举债为主的债务扩张[3] 。 “疏堵结合”就是在赋予地方政府一定举债权限的同时， 遏制借道预算外途径举债， 防止隐性债务过度扩张。

具体来说： 一是从财政领域限制地方政府预算外举债行为。 短期内为各类融资平台提供低成本、长期限的融资置换， 并严格封堵地方政府预算外举债渠道， 规范地方政府融资途径， 禁止新增各类违约融资。 同时， 在化解短期内债务成本和过高流动性风险的过程中， 逐步提高预算内直接融资的比例。 主要通过提高一般债券和专项债额度打通地方政府直接融资渠道， 满足地方政府增量融资需求。 二是从金融领域加强杠杆资金监管。 新《预算法》的颁布隔离了政府和融资平台公司的债务风险， 剥离了政府对融资平台债务的法定偿债义务， 降低了市场对公共财政偿付的预期。 三是束缚“竞争锦标赛式”的经济发展模式内生的负债冲动。 弱化唯GDP论的官员考核体系， 缓解地方政府举债压力。 同时， 建立对政策性隐性债务的终身考核机制， 形成举债监督的有效正向激励。

然而， 仅靠“疏堵结合”难以有效化解“被动型”隐性债务。 “疏堵结合”通过扭转行政激励机制， 在一定程度上降低了政府主动将债务风险私人化的概率， 减少了风险回流的可能。 但是， 在法律层面上， 由市场主体承担政府责任所背负的偿债义务， 难以脱离政府信用的背书， 私人化的公共部门债务风险仍在持续累积。 更为重要的是， 私人部门风险公共化引致的“被动型”隐性债务亟待纳入隐性债务治理的全局视野。

具体来说： 一是与“主动型”隐性债务治理侧重于管好政府的治理策略不同， “被动型”隐性债务治理通过财政金融政策主动调控的政策空间更加有限。 “被动型”隐性债务演化背后是难以预见、避免和克服的突发性或累积性风险， 政府公共政策无法彻底消除风险的发生和演化。 二是“被动型”隐性债务累积速度快且难以预测， 缩减财政支出、增加政府负债等手段均难以应对“被动型”隐性债务指数化增长的偿付缺口。 在经济增长率趋缓的新阶段， 政府财政能力的增长速度远远小于“被动型”隐性债务的累积速率， 公共财政难以形成足够丰厚的风险缓冲垫。 三是“被动型”隐性债务的风险后果虽然在短期内并不突出， 但规模庞大、影响深远， 风险化解亟待先谋快动。 “被动型”隐性债务风险来源于私人部门， 其风险化解亟需有为政府因势利导， 相机调控与疏解市场失灵造成的风险积聚， 疏导私人部门风险流动的方向和范围。

三、公共风险视角下全面根治隐性债务应从一元管控转向多元主体协同治理

公共风险视角下隐性债务不再遵循线性增长法则， 私人部门风险的爆发具有易变性和复杂性， 仅依靠加强政府部门财政纪律的治理模式难以充分化解私人部门风险公共化产生的隐性债务。 具体表现在以下三个方面： 一是社会联系多样化与信息传播效率提升加剧风险扩散， 对隐性债务风险治理的前瞻性和及时性提出新要求。 由于信息不对称的存在， “疏堵结合”的一元治理模式存在一定监管时滞， 交易结构和融资工具的创新促使隐性债务形态不断演化， 突破现有监管机制， 有效抑制债务风险扩散越来越需要多元化的治理工具进行预先干预。 二是在人口老龄化的背景下， 社会福利支出缺口不断累积， 对更高水平社会福利的需求造成“被动型”隐性债务持续扩张， 隐性债务治理不得不应对公共风险趋势性的新变化。 随着社会保障范围的扩张和支付标准的提高， 公共财政对社会保障潜在的偿付风险等的承接责任日益突出， “被动型”隐性债务治理亟需解决未来财政支出将造成潜在赤字的新问题。 三是社会利益的多元化增加了风险来源， 其利益冲突风险后果的公共化提高了“被动型”隐性债务的转化率。 创新和分工深化促使社会利益格局多元化， 加剧了不同利益集团间的利益冲突， 由此带来的福利损失可能导致风险的公共化[4] 。 在公共风险形成隐性债务诱因日渐复杂的前提下， 公共财政越来越难以应对在更加随机、更长跨度区间内进行风险处置的挑战。

在“疏堵结合”的一元治理模式下， 政府对引致隐性债务公共风险的认识存在盲区， 有限的财政资源难以应对多元风险向政府的不断汇聚。 公共财政是政府对冲公共风险的重要工具， Hana和Allen[5] 提出的财政风险对冲矩阵依靠财政盈余与国际金融机构再融资等应对隐性债务（如表1所示）。 在此基础上， 总结最佳实践能够为制定快速、有效的风险化解方案提供参考。 但是， 以事后对冲风险为主的风险处置策略在一定程度上遗漏了特殊时代和制度背景下诱发隐性债务的潜在风险， 使得隐性债务治理难以在风险转化为政府支出责任前得到必要的风险缓冲。 而且， 在公共风险产生、累积、传播与爆发的风险传播链条中， 难以形成对事中关键风险点的有效应对。 政府在主导治理诱发隐性债务的公共风险过程中， 难以避免地会出现政府失灵问题。

一是政府兜底公共风险容易滋生道德风险。 由于存在中央政府兜底预期， 信息不对称条件下地方政府就更有向私人部门转移债务风险的激励倾向。 私人部门对政府兜底的预期， 也同样激励其过度承担风险， 使得“大而不倒”的企业不断出现。

二是隐性债务化解往往存在较大時滞。 就“主动型”隐性债务而言， 中央对地方政府隐性债务的监管往往滞后于债务风险的累积; 对“被动型”隐性债务而言， 受公共财政资源约束等因素制约， 不得不以渐进式改革应对社会保障基金缺口， 导致风险应对长期滞后于风险的累积。

三是政府完全主导隐性债务化解易导致政府角色错位。 政府及政府融资平台等国有经济主体举债过程中立法监督的缺位， 让政府和政府控制的国有企业的决策行为忽视了纳税人及其政治代表对财政资源运用所起的决定性作用， 进而将举债和化债行为演化为央地政府间、政府监管和国有经济主体举债行为间的博弈， “矫枉过正”的强力干预成为市场主体过度债务融资后的必然选择， 决策行为的短期化反而可能加速金融风险的累积。

四是当公共财政不足以完全兜底风险时将对政府信用体系造成冲击。 虽然理论上政府永续的税收权可以带来无限收入， 但无论是“补短板、堵漏洞”的制度建设还是应对突发性风险的公共支出， 都需要消耗大量的财政资源， 财政收支矛盾会极大地限制政府运用财政资源对冲风险的能力， 当财政能力面临严重威胁时将对政府在金融市场上的信用造成严重冲击。

政府与市场合作能够更好地化解复杂、动态的公共风险， 提高隐性债务治理的效率和效果。 公共风险的累积性、多元化和快速传播性， 要求隐性债务治理跳出政府一元治理的框架， 从风险的产生和传播链条上实施干预， 以减轻公共风险的最终负面影响。 政府与市场的协同合作将不同层面的风险应对手段整合成一个多层次的系统框架， 既维持政府在对冲公共风险过程中的主导作用， 又积极利用市场和社会能够提供的资源。 政府与市场的合作为政府部门、市场主体以及非政府组织等力量进行有机整合， 提供了一个多元且更具弹性的网络化风险应对机制。 在多元主体共同参与风险治理的过程中， 政府和市场主体在各自目标框架下应对公共风险， 改变全部由政府兜底风险的一致预期， 提高个人和市场主体的风险容忍度。 同时， 通过多元主体间建立的信息发现和资源共享机制， 克服单纯依靠政府发现和处理风险易产生的时滞问题。 此外， 利用多元主体更有效率的社会沟通能力， 提高公共风险应对政策的制定与执行效率， 优化公共财政调节资源配置的功能， 切实提高公共财政资源处理尾部风险的能力。

四、多措并举构建多元主体协同治理隐性债务的长效机制

（一）厘清隐性债务的内涵和边界， 明确财政对不同隐性债务的支出责任

从理论上明确界定隐性债务的内涵和边界是化解引致隐性债务的公共风险的基础。 隐性债务是政府运用公共财政应对公共风险而发生的潜在支出义务， 隐性债务受到的约束主要来自于政府公共受托责任下的道义责任[6] 。 在经济社会系统和自然生态系统中各类风险向公共风险转化的过程中， 政府的干预形式和介入深度存在较大差异， 因而隐性债务的边界具有较大弹性。 化解隐性债务的核心是对引致隐性债务的公共风险进行治理， 减轻公共财政应对风险的支出压力。 在治理相应的公共风险时， 需要针对“主动型”和“被动型”隐性债务风险传播链条中的关键风险点制定有效的风险干预措施。 对于“主动型”隐性债务， 从源头上防控风险产生是有效治理隐性债务的核心， 严格约束政府行为能够有效减少地方政府债务责任向其他部门转移; 对于“被动型”隐性债务， 公共风险诱发的隐性债务具有指数型增长特征， 在风险扩散早期， 政府的干预更加有效， 及早制定风险干预措施、抑制风险累积造成的风险扩散是降低财政救助成本的关键。

在明确政府债务治理目标的前提下进一步厘清隐性债务边界， 有利于明晰政府责任范畴， 促进隐性债务治理快速落实。 现阶段， 我国财政体制改革不完善、政府职能转变不到位， 地方政府主动向私人部门转移债务风险责任形成隐性债务是风险积聚的重要途径。 当前以增强财政自律为目标的隐性债务监管政策所界定的隐性债务包含显性与隐性双重部分， 总体而言对隐性债务定义的范畴较窄。

在概念范畴更宽泛的“主动型”隐性债务语境下， 隐性债务治理的目标是将政府信用全部纳入透明的监管框架， 合理控制政府负债杠杆水平。 为此， 可进一步明确以政府信用介入的各类非政府主体举债中政府显性责任的判断依据， 以及政府对隐性债务可能承担的责任范畴， 为政府显性债务和隐性债务划定有据可循的制度边界。

与“主动型”隐性债务不同， “被动型”隐性债务的成因更加复杂， 政府支出责任范畴不确定性程度更高。 政府对隐性债务的治理不得不前移到风险发生与演化阶段， 债务治理目标侧重于预先干预和建立中间缓冲机制， 减少风险最终向公共财政的汇集， 保障公共财政最后的兜底能力。 因此， 要建立市场化的风险分担制度体系， 提高发现风险和处置风险的效率。 同时， 在政府干预剩余风险的过程中严格遵循程序正义原则， 提高公共财政资源使用透明度， 增强金融市场对地方政府与国有企业债务风险预期稳定性。

（二）以信息阳光化为核心， 强化“主动型”隐性债务约束问责体系

1. 建立公开透明的监测和报告体系， 推动“主动型”隐性债务信息阳光化。 隐性债务信息阳光化是政府信用真正归位的基本前提。 在清晰界定地方政府隐性债务内涵和边界的基础上， 充分发挥有为政府在制度建设、组织联系以及公共资源分配方面的优势， 建立“主动型”隐性债务的信息披露体系。 在现有财政部门隐性债务认定细则的基础上， 进一步明确政府对“主动型”隐性债务责任的分担标准与依据， 建立政府部门单位与国有控股实体全覆盖的隐性债务统计监测体系。 采用抽样统计调查、全样本统计与专项调研等方式， 持续监测“主动型”隐性债务的规模、类别状况， 并对政府实际救助情况与隐性债务所隐含的潜在支出进行持续监测， 提供对外报告的数据基础， 为各级政府全面掌握隐性债务存量、增量和化解状况提供可靠的决策依据， 回应社会各界对隐性债务的关切。

为了更好地向资本市场传递政府资产负债状况的前瞻性信息， 应指定专门机构定期对隐性债务进行信息公开。 一是提高隐性债务统计结果的信息公开程度。 对存量隐性债务实施全面透明化监管， 各级政府部门将辖区内企业的隐性债务规模、举债和再融资渠道、利息率等统计信息逐级向各级人民代表大会（简称“人大”）报告， 使财政支出得到充分的立法监督。 二是提高隐性债务化解和预算调整程序的透明度。 对于采用市场化手段将隐性债务划转为市场化主体债务的情形， 应明确公开隐性债务划转为国有企业债务所采用的标准和划转程序信息， 并对市场化债务的后续偿付进行持续信息公开， 落实市场手段化债效果。 对于安排财政资金偿还的债务， 需在预算法定的前提下建立将隐性债务重新纳入预算和调整预算的程序。 三是提高政府审计对政府债务风险的监督程度。 围绕防范化解隐性债务开展专项审计， 重点关注对政府违规举债的审计， 定期开展对国有企业资产负债状况和重大投资的审计， 推进对国有金融机构经营管理状况的审计。 积极发挥国家审计“免疫系统”功能， 及早发现风险苗头， 及时揭露隐性债务问题。

2. 推进基础设施投融资向预算内转变， 加强投资绩效考评， 提高资金的使用效率。 从源头上消除地方政府通过融资平台进行变相过度举债的行为， 离不开政府间财政关系的持续优化。 地方政府预算外资金膨胀是财政分权的伴生现象， 预算外资金的膨胀表明地方政府已经获得了中央默许的非正式税权， 预算外资金成为地方政府加强经济调控的重要手段之一[7] 。 将地方政府预算外资金使用纳入预算内监管， 建立在基础设施投融资领域融资能力与投资责任相一致的地方政府预算内融资制度， 是消除新增“主动型”隐性债务的根本途径。 促进地方财权与责任逐步匹配， 亟需建立政府间相互协调的投融资管理体制。

在中央层面， 将更多资金投入社会公共服务领域; 在地方政府层面， 优化专项债融资机制， 逐步构建举债权责匹配、定价机制完善、债务风险处置程序公开透明的地方政府直接融资体系。 一是优化现阶段省级政府发行一般政府债与项目收益专项债制度， 逐步建立以地县级政府为主体、举债与偿还责任相匹配的市政债券市场。 二是完善利率定价机制， 减少行政干预影响， 形成有效发现价格的市场化定价机制， 增强利率敏感度， 精准反映区域和项目差异。 三是优化地方政府債券期限结构， 促进多元投资主体发展。 增加不同期限债券品种， 并积极引入券商、信托、保险等参与市政债券投资， 提高市场供求匹配度。 四是建立地方政府债务重组制度， 形成妥善处理风险问题的配套制度。 以日、美等国地方政府破产制度为鉴， 构建法定的地方市政债务调整程序[8，9] 。 打破上级政府兜底预期， 重塑债权人对政府债务违约的风险预期。

加强政府投资绩效管理， 提高债务支出效能。 加强政府投资绩效管理是提高债务资金利用效率的重要辅助措施， 政府投资效率的提升能够有效降低地方政府的负债水平。 一是合理规划投资结构， 兼顾政府专项债投资项目对经济增长的促进作用和对经济社会福利的提升效果。 调整以“铁公基”投资为主、“稳增长”导向的投资结构， 加大对医疗、教育等提升全社会整体福利水平项目的投资， 扩大对科技创新等优化产业结构方向的投资。 二是加强对专项债投资项目事前和事中的绩效评价与监督， 科学设立绩效目标， 加强绩效监控效果。 科学运用多样化项目绩效评价方法， 保障投资项目绩效目标设定的可行性和实用性， 提高项目可行性评价与项目绩效评价的同步性。 三是加强项目单位自评、投资主管部门和审计部门对项目绩效的外部事后评价， 落实项目绩效监督效果。 以经济性、效率性、效果性、合规性和长期性为目标， 建立定量与定性相结合的绩效评价指标体系， 形成项目自评和主管部门外部评价互补的绩效评价体系。 同时， 加强项目绩效审计， 提升公共资源配置和使用绩效， 增强审计监督结果的应用效果。

3. 立法监督与跨部门协同监督相结合， 强化“主动型”隐性债务问责效果。 切实推动人大对地方政府债务的审查监督， 增强立法监督的震慑力与约束力。 国发[2021]5号文件着重指出， “要把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩， 坚决遏制隐性债务增量， 妥善处置和化解隐性债务存量”。 立法监督在化解隐性债务过程中的核心作用不容忽视。

为此， 必须明确人大审查监督的程序和方法， 建立健全地方政府向地方人大报告政府债务的机制。 首先， 建立地方政府隐性债务的报告制度。 建立政府及所属财政部门向人大及其常委会定期报告隐性债务的监督机制， 并对重大隐性债务事项建立专项报告机制， 阐明政府责任范畴与债务化解应对措施。 其次， 以公开透明的政府债务披露体系为保证， 实施精准有效问责。 依托公开透明的政府债务披露机制， 在新《预算法》和《监督法》的授权下， 地方人大根据隐性债务报告， 在法定程序和范围内对政府隐性债务实施监督， 督促政府及时发现风险并进行合理处置。 最后， 制定地方政府隐性债务问责细则， 保障问责效果。 结合各地方政府隐性债务的现实情况建立隐性债务问责细则， 在问责标准、方式、程序以及结果运用等方面形成严格的制度约束， 增强源头治本效能， 牢牢守住不发生系统性风险的底线。

加强财政部门、国资监管部门、金融监管和外部监督机构的协调配合， 降低公共风险跨部门传播强度。 首先， 加大财政部门对地方政府及主政官员的问责力度， 形成政府举债的终身追责机制。 为遏制地方政府主动将债务风险转移给私人部门， 应建立常态化的监控和追责机制， 对涉事部门及其主要责任人追究行政责任。 其次， 加大国有资产监管部门对国有企业债务的风险管控力度， 继续推动降杠杆、减负债。 建立针对国有企业隐性债务化解的持续跟踪监控与事后监督问责制度， 量化考核融资平台公司隐性债务化解的进度和绩效， 保障债务化解行动落到实处， 对违规企业及其负责人严肃追责。 最后， 严格融资平台公司等金融监管， 防范隐性债务发生金融风险， 引导金融机构稳健经营。 为防范流动性风险爆发， 金融机构在参与化解隐性债务的过程中要兼顾“稳投资”和“防风险”政策， 对存量债务开展总量及期限结构置换， 但这一行为存在进一步增加金融机构坏账风险的可能。 为此， 金融监管部门应加大对金融机构参与融资平台公司债务置换等的持续监督力度， 对违规金融机构进行严格的行政处罚， 并持续跟踪隐性债务坏账风险， 防止财政风险金融化。

（三）以风险敞口管控和对冲为核心， 健全“被动型”隐性债务协同治理机制

1. 政府与市场主体共同管控缺口， 降低支出缺口被动转化为隐性债务的风险。 社会保障缺口是“被动型”隐性债务的重要诱因之一， 只有摸清社会保障缺口规模， 才能化解“被动型”隐性债务。 为此， 需要建立养老和医疗社会保障基金隐性债务的风险评估制度， 对社会保障基金缺口进行全景式扫描。 可借鉴西方国家的代表性模式， 建立社会保障基金偿付能力评估以及信息公开制度， 着重评估存量社会保障基金的资产负债状况以及累积的赤字或盈余。 具体而言： 一是依托社会保障部门和统计部门定期发布的人口、劳动力等人口和经济预测数据， 提高宏观经济数据质量。 二是组建政府专门机构或委托第三方， 在人口和经济数据的基础上对基金收入和成本进行长期精算平衡分析。 资产负债表能够反映评估时点对缴费者的负债和对领取者的负债及其构成[10] 。 为此， 需建立社会保障基金未来收支测算模型， 依据该模型的测算结果编制资产负债报告并定期发布。 三是进一步从流量上评估各地基金枯竭时点， 及时预警隐性直接债务风险， 并向政府和社会公开社会保障缺口的现状和调整状况。

推动政府与市场共同参与风险治理， 多措并举降低社会保障基金收支缺口转化为隐性债务的比例。 首先， 针对短期內社会保障基金缺口问题， 统筹规划基金调度并谋划制定基金缺口偿债规划， 提升社会福利基金的可持续性。 通过逐步提高国有资本分红上缴率、处置部分国有资产等方式， 补充公共财政划转缺口。 针对支出缺口特别突出的地区和时段， 加大公共财政对社会福利隐性债务的补充力度， 逐步弥补前期投入不足。 其次， 针对长周期内社会保障基金持续的支出压力， 需提高福利支出与人口结构的匹配程度。 为此， 应将当前阶段性“累积式”调整的养老金给付和调整方式逐步转化为制度化、规范化的养老金给付标准及物价因素调整体系。 同时， 进一步扩大家庭内部支持和个人资产等“四支柱”的补充作用， 加大养老保障的私人供给[11] 。 最后， 提高社会保障基金收益水平是增强基金可持续性的重要手段。 为解决层次低、投资监管难等问题， 亟需建立全国管理统一、资金统筹使用的社会保障基金集中管理体系。 为适应社会福利基金的长期投资需求， 应进一步完善投资运营体制机制， 提高养老金投资的多样性， 以提高社会福利基金的投资回报率。

2. 政府与市场主体共建巨灾保险制度， 形成缓解隐性债务转化的风险缓冲垫。 进一步培育市场化保险机制， 提升私人部门吸收应对风险的能力， 构建公共风险的良性治理机制。 政府作为维护公共利益的代表， 是巨灾保险的直接提供者， 但是政府由于自身的局限性不可能完全取代私人保险， 政府与市场的结合有利于共同推动巨灾保险市场的发展与完善[12] 。 政府承担的公共受托责任决定了其为了维护社会公平会对无力购买巨灾保险的人们提供必要的救助， 但对巨灾损失的无差别兜底式保障， 不仅在风险分散手段上难以依靠专业风险管理技术化解风险、增加财政负担， 而且不利于提高挽回灾难损失的效率。 因此， 私人部门的参与对提高资源利用效率意义重大。 私人部门提供的巨灾保险机制不仅有利于降低对公共财政吸收公共风险的依赖， 保障公共财政风险适度可控， 而且有利于提高自愿性融资的积极性， 更高效地应对灾难损失， 降低社会整体的风险暴露水平。

政府和市场共同参与巨灾风险的管理， 能够最大限度地兼顾效率与公平。 商业保险机构以参与者身份成为连接政府和市场的纽带。 国内外保险和再保险机构的主要职责是开发巨灾保险产品体系， 并逐步提高保险覆盖率等。 在巨灾保险机制尚不完善的背景下， 有为政府发挥着制度建设、行业管理和资源调配作用。 一是建立巨灾风险管理的法律框架， 明确巨灾保险管理协调机构与市场参与主体的权利和义务。 二是制定对巨灾保险机构的税收优惠、财政补贴等政策， 明确财政参与投保的比例、方式等， 落实财政职责。 三是通过巨灾保险证券化等手段拓宽巨灾保险资金筹资渠道， 减轻财政负担。 四是因地制宜在全国各地建立巨灾保险基金， 在保险公司无力偿付灾害造成的损失时发挥补救功能。 推动建立政府与私人部门的合作伙伴关系， 形成应对巨灾风险的多层次缓冲机制， 降低巨灾风险向政府隐性债务的转化率。

【 主 要 参 考 文 献 】

[1] Hana Polackova. Contingent government liabilities： A hidden risk for fiscal stability[Z].The World Bank Policy Research Working Paper，1998.

[2] 徐玉德，李化龙.公共风险转化为地方政府隐性债务的现实路径[ J].财会月刊，2021（24）：130 ～ 133.

[3] 马文涛，马草原.政府担保的介入、稳增长的约束与地方政府债务的膨胀陷阱[ J].经济研究，2018（5）：72 ～ 87.

[4] 武靖州.防范化解重大风险前提的积极财政政策转型[ J].改革，2017（11）：79 ～ 88.

[5] Hana Polackova Brixi，Allen Schick. Government at risk -contingent liabilities and fiscal risk [Z].The World Bank，2002.

[6] 徐玉德.地方政府隐性债务的内涵辨析与逻辑溯源[ J].财政研究，2021（9）：30 ～ 39.

[7] 孙德超.中国的财政分权、政治集权与经济增长——以地方预算外资金的膨胀为例[ J].社会科学，2011（4）：34 ～ 42.

[8] 温来成.我国地方政府债务风险与财政重整制度研究[ J].财政科学，2017（4）：46 ～ 53.

[9] 张力毅.通过破产法解决地方政府债务危机——美国的经验和启示[ J].行政法学研究，2016（3）：128 ～ 144.

[10] 王晓军.公共养老金体系偿付能力评估方法评析[ J].保险研究，2012（10）：95 ～ 102.

[11] 汤兆云，陈岩.从三支柱到五支柱：中国社会养老模式的未来选择[ J].广东社会科学，2015（4）：180 ～ 187.

[12] 卓志，段胜.巨灾保险市场机制与政府干预：一个综述[ J].经济学家，2010（12）：88 ～ 97.

（责任编辑·校对： 陈晶  喻晨）