政治引领“五治融合”的逻辑理路与实践探索

贾建平

（中共平定县委党校，山西 平定 045200）

基层治理是社会治理的底盘，是国家治理实现“立治有体”的基础领域，“施治有序”的强力支撑。当前，在百年变局和疫情延续的大背景下，我国社会正处于深刻变化与调整时期。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”〔1〕22，凸显了基层治理中党组织领导的核心地位；2022年2月，《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村兴重点工作的意见》发布，主要着眼于如何健全党组织领导的乡村治理体系建设，突出强调“推行网格化管理、数字化赋能、精细化服务”〔2〕的要求。党中央从顶层设计上为基层社会治理现代化提供了总体方法论，其中蕴含的政治引领下的“政治+自治+法治+德治+智治”即“五治融合”治理体系创新，不仅是针对当前基层治理存在不同程度的组织之“散”、体系之“散”、人才之“散”、管理之“散”、服务之“散”的现实考量，更是为基层社会治理现代化提供了可行的实践路径。故此，认真探究“五治融合”的内在机理与实践特色，特别是深入挖掘贯穿其中的政治引领作用的实践路径，是新时代走好中国特色社会主义社会治理之路的重要课题。

一、政治与“五治融合”的逻辑关系

“五治融合”基层治理方式是中国制度和治理体系顶层设计与基层实践创新的交融统一，是中国特色制度优势和国家治理体系优势在基层治理领域中内生性演变的实践结果。探究“五治融合”之理，在于它回答了基层治理要“坚持和巩固什么、完善和发展什么”的基本问题，在于它指明了基层治理的正确方向和未来趋势。

（一）“五治融合”的生成机理

“五治融合”的基层社会治理方式具有鲜明的逻辑生成机理，党的十八届三中全会首次提出“社会治理”这一政策概念，在国家层面上开启了社会治理整体探索；党的十九大首提“社会治理制度”概念，在国家制度层面上推动党组织领导的自治、法治、德治相结合的治理体系趋向定型；党的十九届四中全会着重提出“制度建设和治理能力建设”，在国家治理现代化高度上开辟了中国特色社会治理新境界。具体来讲，2013年，浙江省桐乡市“以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气”彰显地方治理特色，在全国率先开启了“三治融合”的基层治理实践。2017年9月，习近平总书记就社会治理及时深刻地指出，我们要走中国特色社会主义社会治理之路，突出强调自觉坚持党的领导，坚决维护党中央权威和集中统一领导，并提出社会治理“四化”要求，即系统化、科学化、智能化、法治化〔3〕344-346，这为我国基层社会治理提供了根本遵循与科学方法。随后党的十九大报告用“三治结合”将基层治理经验表述的“三治融合”上升为党和国家的制度化表达，这一中国经验的形成极大地推进了以浙江省嘉兴市、桐乡市为代表的“三治融合”基层治理建设，创造了基层社会治理的新奇迹〔4〕。党的十九届四中全会在全面深化改革总目标的战略高度上要求“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，并提出共同体社会治理理念，开辟了中国特色的社会治理新境界，在基层领域推动“五治融合”社会治理实践的现实图景愈加生动鲜活。

在我国社会治理创新实践中始终坚持党委统一领导凸显了政治引领作用，基层民主协商制度的不断完善激发了公众参与自治的动力，德治、法治共融共生的实践探索，推动了基层社会治理的秩序与活力的统一，数字化政府、智慧化社区的不断推进彰显了智治的活力，“五治”各要素在互促互进的治理实践中逐次展开逐步升级，实现了“五治融合”内涵与方式的不断丰富与发展。故此，“五治融合”来自人民群众伟大实践的原发创新跃升至党和国家的制度确认，再由逐步定型的国家制度创新来推动基层社会治理的持续创新。“五治融合”是人民创新实践基础上的理论创新和制度创新，这是中国制度和治理体系的强大生命力和巨大优越性在基层治理实践中的充分显现。

（二）政治引领“五治融合”的逻辑理路

党的百年奋斗史证明，任何社会治理方式都不能偏离政治引领的正确方向。“五治融合”作为一种基层社会治理方式，属于社会主义社会管理的范畴，是党领导人民共同建设、共同治理社会主义社会，发展成果由广大人民群众共同享有的社会发展方式，其本质是党性与人民性相统一于中国特色社会治理理论、道路、制度的集合体，这是“五治融合”的逻辑起点。政治作为“五治融合”的核心，其首位功能是巩固基层社会治理的“本根”。习近平总书记指出，“我们治国理政的本根，就是中国共产党领导和社会主义制度”〔5〕165。因此，政治、自治、法治、德治、智治都是围绕这一“本根”展开的。其逻辑理路是：

第一，发挥中国特色社会主义的政治制度优势是“五治融合”结构性功能的前提。在制度层面增强基层党组织的组织覆盖功能，通过政治整合与资源整合实现方向把控、互助合作、组织协同治理，推进“五治融合”治理的实践布局优化、体制机制创新，拓展群众自治组织的发展空间；通过民心党建、党组织+合作社、红色物业等方式，将党的主张和各项利民政策具化到社会发展与建设的各个领域和环节，坚持“以人民为中心”的治理方向，有效激发居民（村民）参与自治的积极性和创造性。

第二，构建基层党建贯通城乡法治德治体系共建、包容基层法治德治力量共融的党建系统。推运城乡法治政府带动“法治社会”的建设，推动基层社会治理步入法治轨道。注重基层社会治理的价值体系建设力度，特别是探索社会主义核心价值观与城镇特色文化、乡村本土文化相融的有效载体和实践形式，让社会主义、爱国主义、集体主义的德育柔性力量与法治规则力量共融共生，提高基层群众自治的理性与自觉。

第三，要推进县—乡镇—村（社区）数字一体化平台建设。提高基层政府运用大数据实现科学决策和精准治理，为推进基层治理现代化提供有力支撑。“五治融合”的要旨就在于通过基层党建的政治功能凝聚自治内力、夯实法治定力、激发德治动力、发挥智治活力，为基层社会治理现代化注入强劲“合力”。

二、政治引领“五治融合”的表征

习近平总书记指出，“坚持党的全面领导是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路”〔6〕，这一科学论断指明了中国特色社会主义社会治理的本质特征是党的领导。加强党在社会治理的全面领导、巩固党在基层社会的执政根基是贯穿于社会发展、社会建设、社会治理全过程的一条红线。因此，“五治融合”的政治引领是中国基层社会治理本质属性的具体体现。

（一）“五治融合”的中国特色

从“中国特色”诠释“中国治理”的内涵必然是一个政治进程与治理进程相统一的过程。中国特色社会主义的本质特征决定了党在“中国治理”中的角色定位，即在政府、社会、市场、民众等众多不同利益共同发挥作用的领域，达成最广泛的一致意见或取得最普遍的认同，实现特定治理场域内的国家意志、社会共识、民众认知的高度统一。这既非单一的纵向控制和大包大揽，更非多中心主体的混合管理，而是将党的新思想新理念新方略内化于国家治理体系，将国家治理的总体决策外化于治理主体的行为特征，是统一意志下多维度决策共同指向公共利益最大化目标的动态治理过程。形象地说，就是“在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的‘帅’，车马炮各展其长，一盘棋大局分明”〔7〕。因此，基层党建引领社会治理首先是政治上的引领，这决定着“五治融合”基层社会治理的方向、成色与效能。

（二）“五治融合”的价值特色

基于党建逻辑与治理逻辑相耦合的视角出发，“五治融合”中的政治引领本质上是价值引领。习近平总书记强调，让人民生活幸福是“国之大者”〔8〕。党建引领基层社会治理具有多维度的系统性目标，但归根到底是“改善人民生活、增进人民福祉，完成时代赋予的光荣而艰巨的任务”〔9〕79。

第一，政治引领是以“民生”为核心的价值引领，以基层群众的诉求和难题为导向，抓住民心这一最大的政治。通过基层党建引领的组织协调和利益协调作用，整合党建资源和社会资源有序流动，构建党群、政务、村务、社区服务及健康养老等保障和改善基层群众民生为优先方向的服务体系，作为基层党组织建设的重要抓手，实现基层治理的扁平化，将党建内容和治理内容相融于服务群众的细节之中。

第二，政治引领是以“共同富裕”为目标的价值引领，以经济社会高质量发展为导向，抓住发展这一硬道理。在农村地区，创新党建引领乡村振兴的组织制度、体制机制、发展模式，“积极推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，加强村党组织对各类组织和各项工作的统一领导”〔10〕518，将优化的治理环境转换成发展环境，撬动城乡市场资源融通，拓宽农民群众走“共同富裕”的发展道路，夯实农村基层治理现代化的经济基础。

（三）“五治融合”的民主特色

基于党建方式与治理方式相包容的视角出发，“五治融合”中的政治引领实质上是协商民主引领。基层协商民主是我国民主政治在基层的重要实践形式。当前，党建引领基层治理的创新实践中，通过协商民主与基层治理相包容的主体逻辑和实践逻辑的同构性与互动性，催育协商式基层社会治理是一条重要途径。

一是不断扩大和增强党领导广大基层群众治理社会这一必然主体的包容性、协调性、融入性，有效凝聚不同组织、不同阶层、不同民族和各方力量形成多元治理联盟，探索创新协商治理的有效载体。二是健全党组织领导的村级民主协商会的组织制度、实践形式，汇集村民的智慧，凝聚群众共识，完善修订自治章程等村级顶层制度设计，真正推进农村“选举、决策、管理、监督”全民主实践进程。三是将基层党组织网格下沉融入治理细胞的最小单位，通过“行政村党组织—网格（业委会、社区小组、村民小组）党支部（党小组）—楼栋党小组—党员联系户”等形式，实现组织的全覆盖与深吸纳，形成民主协商下的党建方式与治理方式的良性互动与效能叠加。

三、政治引领“五治融合”的实践探索

基层社会治理是一项复杂的系统工程，既要着眼国家“十四五”规划和2035年远景目标，以实现国家治理效能新提升为归宿，丰富和拓展基层治理现代化的内涵和外延，又要立足当下，加快“构建党组织统一领导、各类组织积极协同、广大群众广泛参与的基层治理体系”〔11〕。为此，要强化基层党组织政治引领作用的发挥，围绕基层治理组织结构、制度体系、人才体系的建设，夯实改进基层治理领域的弱项短板，在制度现代化和治理现代化相统一的实践创新中，推进“五治融合”的基层治理体系，实现基层治理能力现代化。

（一）嵌入式政治引领：优化城乡治理结构

从城乡融合发展与社会结构变迁的现实视角出发，“五治融合”基层治理的目标指向是实现整体性治理和局部性治理的同步共振。这就需要立足“县城”这个重要载体，将党的建设贯穿于基层社会治理的各个领域，在城乡融合发展中把握党建主体与治理主体之间的直接关联和交互影响，依托对基层治理组织结构的优化升级来适应农村人口向城镇集中的大趋势，以区域化党建联合体搭建和培育治理共同体〔12〕，以此应对村庄格局不断演变分化所带来的部分基层党组织出现的“离散化”“空壳化”“悬浮化”问题。

由此，一方面，可以化解基层党建领域内“软弱涣散”的结构性风险；另一方面，以加强基层党建为抓手，在组织嵌入中对基层各类组织进行根本性改造，引领其自觉贯彻落实党的主张和决定，确保基层社会治理的正确政治方向。其路径逻辑是搭建联合体党建平台聚集多方力量，在城乡党组织联建中放大并拓展社会治理主体的治理场域，形成不同社会治理主体之间的联动工作机制。从县域出发，坚持城乡“大党建”理念，探索“城乡党建联盟”创新方式，强化县、乡镇、村社、村民党小组及小区党小组联席会议为“轴心”的党建组织体系，重点打造以乡镇党建联合体为引领，以村社、村企、社企等形式的党建共建联合会或党建综合体为主体，以县、乡镇、村社党群服务中心为补充的城乡一体党建平台，打破体制不一、隶属不同、领域多样、群体异化之间的各种壁垒，确保将人才资源和其他各种资源注入基层社会治理体系中，形成政治引领的“多元协同共治”格局。

（二）规范式政治引领：创新基层组织制度

习近平总书记指出，“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的”〔13〕28。当前，基层治理聚焦于“体系和能力”建设的“五治融合”，治理体系围绕如何落实好党和国家系列重要制度而展开，故此，应在基层制度建设上突出党组织的统一领导，围绕规范权力运行，探索打造基层权责清单制度，实现基层组织的制度化、法治化、规范化是推进基层党建和深化社会治理的重要途径和内在要求。在农村，实现政治引领下的村级组织制度化创新，重点在于完善村级重要事项、重大问题经村党组织研究讨论机制，通过对村级党组织建设类、村级决策类、村级法治德治建设类、村级监督类制度事项的认真梳理，进而构建起系统完备的治理主体明晰、职责明确的制度体系和治理体系。

以浙江省宁海县首创村级小微权力清单制度为例，其三十六条村级权力清单体系中的“五议决策法”最显著的特征是实现了“村党组织提议”制度下的民主决策。一是突出了党组织对村级事务的领导，主要体现在最初提议权、事中审议决议权、事后监督权，既理顺了村组织之间的职责界限，又激发了党员政治参与的积极性。二是群众参与乡村治理的主体地位得到提升，突出体现为决策层面上群众具有知情权、监督权以及最终决议权，群众的自身权益有了制度性保障。三是村务监督委员会制度使整个决策过程由事后监督变成全链条监督，“村监会”可以根据国家相关制度及群众意见对决策过程中的每一个环节提出异议，有效制止权力的不规范运作。宁海经验充分证明，始终坚持党组织的统一领导，以政治制度建设统领社会治理，以优化的政治生态涵养治理生态，夯实广大群众广泛参与社会治理的政治基础是实现善治目标的根本所在。

（三）沉浸式政治引领：激活社会治理动能

马克思深刻指出，“在一切生产工具中，最强大的一种生产力是革命阶级本身”〔14〕194。100多年来，我们党在不断深化马克思主义执政党建设规律的实践进程中，深刻认识到办好中国的事，关键在党，关键在人。走好中国特色社会主义社会治理之路，党的干部是最积极最活跃的革命因素。各领域基层党组织要在党的领导最高原则的政治高度上旗帜鲜明宣传党的主张，不折不扣贯彻党的决定，以坚强有力的领导，团结带领群众推动改革发展，这是社会治理的政治前提和组织保证。

一是运用党的群众工作优势将基层党建工作延伸至群众日常的生产生活中，充分发挥党员干部在各个领域的先锋模范作用，通过党的思想引领、政治引领、组织引领密切党群干群关系。例如，湖南省湘西州十八洞村基层党组织围绕“思想、产业、文明、和谐、家园”等五个方面，引领群众转变思想推进产业创新，打造了“互助五兴”的基层治理模式，荣获了多项国家级殊荣。

二是打造一支政治本领高强的村社党组织队伍是基层治理有效的重要标志。在培养锤炼基层党员干部的教育实践中，要坚决践行习近平总书记强调的“年轻干部要胜任领导工作，最根本的本领是理论素养”〔15〕这一理念，始终用新时代党的理论武装党员干部，围绕提升政治本领，面向党和国家的需求、面向群众实践、面向经济发展、面向科技前沿，不断提高基层党员干部系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的专业化水平。

三是发挥党管人才、汇聚人才的优势。各类人才汇集乡村是打赢脱贫攻坚战的重要支撑已被实践所证明。因此，要继续做好“第一书记”“大学生村官”“新乡贤”“三支一扶”等人才培育和引入工程，将其专业优势、信息优势、资源优势“嵌入”乡村治理体系之中，成为“五治融合”的治理技术“新变量”，推动基层治理效能“质”的提升，开创基层社会既充满活力又和谐有序的新局面。