新噪声法下江苏省夜间施工噪声防治难点探析

张益鑫，杜 超，单 凯

（江苏省苏力环境科技有限责任公司，江苏 南京 210019）

0 引言

噪声作为施工污染排放物之一，普遍存在且倍受关注。当噪声水平超过80 dB 时，人类的听力阈值开始发生偏移。噪音会导致许多健康问题，诸如听力损失、压力、耳鸣、头痛、体力衰竭、注意力难以集中、睡眠障碍、心跳加快、肾上腺素水平升高等。公共卫生领域有学者研究指出，建筑工地噪音被认为是第二大令人厌烦的噪音[1,2]。

随着国家对绿色施工越来越重视，人们对生态环境的关注越来越多，如实施垃圾分类、使用公共道路前清洗车轮以及减少建筑工地上的灰尘和噪音[3]。2021年12月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，2022年6月5日起正式实施的《中华人民共和国噪声污染防治法》（以下简称“新噪声法”）对夜间建筑施工噪声污染有了更细化、更明确、更严格的监管要求[4]：一是明确建设单位责任，要求将噪声污染防治费用列入工程造价，设置噪声自动监测系统，并对监测数据的真实性和准确性负责；二是明确施工单位责任，要求制定噪声污染防治实施方案，采取有效措施，减少振动、降低噪声；三是明确夜间施工要求，在噪声敏感建筑物集中区域，禁止夜间施工，除非是因生产工艺要求或者其他特殊需要必须连续施工的抢修、抢险施工作业；四是明确优先使用低噪声施工工艺和设备的要求。新增规定和要求给夜间施工噪声污染防治管理带来更大的挑战和机遇。本文从技术、标准、部门联动、执法管理等方面，提出若干建议，以期为推动新噪声法落地落实提供参考。

1 噪声污染形势分析

《2020年中国环境噪声污染防治报告》 显示，“全国生态环境信访投诉举报管理平台”共接到公众投诉举报44.1 万余件，其中噪声扰民问题占全部投诉举报的41.2%，受理的噪声投诉举报中建筑施工噪声占41.4%，仅次于社会生活噪声占比（46.1%）。江苏省环境噪声投诉举报占本地各类环境污染举报的比例达到49.2%。

1.1 江苏省噪声污染形势分析

江苏省污染防治综合监管平台数据显示，2021年，平台共纳入环境污染问题线索34.5 万条，其中噪声污染线索15.7 万条，占比达45.5%，是群众投诉最多、线索占比最大的污染类型。虽然噪声污染有局部性、暂时性等特点，但已成为影响群众生活的主要环境问题。以南京市为例，鼓楼区、江宁区、秦淮区3 区噪声投诉总数13 713 件，其中建筑施工噪声投诉占比达92.7%。从投诉时段分析，夜间投诉10 956 件，占比79.9%，其他时段投诉占比20.1%。夜间建筑施工噪声已成为我省噪声污染投诉问题的重中之重。

1.2 国内噪声污染防治现状

为了有效治理建筑施工噪声污染，各省、市开展了相关实践和探索，主要分为以下3 种模式：

（1）以温州市、成都市为代表的制度建设模式。2020年温州市政府制定了《温州市建筑施工噪声污染防治管理办法》，从总则、日常防治与信息公开、规范夜间施工、明确具体处罚等方面作出相关规定；2021年成都市住建局出台了《成都市建设施工噪声污染防治管理办法》，要求住建、城管等主管部门严格夜间施工许可审批、施工单位落实噪声源头减量、过程削减措施，推行噪声智慧管理，首次提出行业主管部门要采取随机检查、暗访督查等形式组织开展建设工地施工噪声污染防治情况检查，并将夜间施工违法违规行为纳入施工单位信用评价管理，加大联合惩戒力度。

（2）以无锡市、南昌市为代表的行业规范管理模式。2020年无锡市住建局印发《关于推进建筑工地智慧监管工作的通知》，要求所有建筑施工工地在施工现场安装实名制人脸抓拍、视频监控、扬尘（含噪声数据）在线监测等系统，并对系统设置作了详细规定；2021年南昌市政府印发《南昌市建设工程“智慧工地”管理实施意见（试行）》，要求在2022年底前分3 个阶段完成 “南昌市智慧工地信息管理平台”建设，管理平台中的环境监管模块主要为扬尘噪声监控，利用专业设备对施工现场的扬尘颗粒物浓度及噪声进行实时监测。

（3）以深圳市为代表的综合管理模式。2018年深圳市修订 《深圳经济特区环境噪声污染防治条例》，对夜间建筑施工噪声情形、证明主体、证明材料、信息公开、处罚方式进行了规范，并规定“对建筑施工噪声超过规定排放标准或者技术规范限值的”“可以实施按日连续处罚”。2021年又印发《关于进一步加强建设工程扬尘噪声污染防治工作的六条措施》，要求住建、交通、生态环境等部门建立信息共享机制、开展扬尘噪声联合执法行动，依法查处违法行为，并配套出台了《深圳市建设市场主体信用管理办法》《深圳市建设工程施工噪声污染防治技术指南》等规范性文件。

2 夜间建筑施工噪声污染防治难点

经与群众代表、基层执法人员、建筑施工单位、设计院、渣土运输单位等就建筑施工噪声管理及新噪声法实施以后有关问题进行走访沟通，调研发现建筑施工噪声管理主要存在5 个方面的问题：

（1）管理体系建设滞后。目前，江苏省建筑施工噪声管理多以生态环境部门为主，实施主体主要为生态环境执法人员。在面对广阔的地域面积和数量众多的建筑工地，以单一生态环境部门实施现场查处为主的夜间施工噪声管理中，因未能建立全面管理体系并充分发挥基层网格员作用，管理机动性和问题处理时效性、实效性较差，虽然通过加强主动巡查和严惩违法行为能在一定程度上弥补缺失，但较群众对于高质量美好生活的需求，仍有差距[5]。江苏省部分地区结合城市综合执法改革，将建筑施工噪声管理等部分环保领域处罚权相对集中到城管部门，但从实践情况来看，生态环境部门与城管部门之间的监管职责还不够明晰。有的基层生态环境部门以处罚权集中至城管部门为由，片面地认为噪声的监管职能也随着行政处罚权的划转而转移，履职意愿大幅降低；有的甚至提出和夜间施工有关的施工审批由生态环境部门委托城管部门行使，白天施工方面的投诉也应由城管部门处理。管理与执法严重脱节，未能形成合力，造成“源头治理缺位、末端以罚代管”的尴尬局面。

（2）管理措施滞后。目前，建筑施工单位对扬尘污染控制比较重视，基本上都制定了扬尘控制方案，并采取喷淋、裸土覆盖和绿化等抑尘措施，但对噪声污染防治普遍重视不够。现有施工噪声管理措施偏重于施工时间的调整和采取临时性隔声措施，虽然有一定成效，但周边敏感人群的满意度不高。比如，桩机打桩施工、砼土浇注等容易产生高噪声施工作业，缺乏进一步减少噪声排放的技术和管理手段支撑，低噪设备和低噪工艺的源头替代工作进展也较为缓慢。新噪声法要求，在噪声敏感建筑物集中区域施工作业的，建设单位应当设置噪声自动监测系统，并与生态环境等监管部门联网，这项工作大部分地区尚未开展。另外，由于渣土运输限时和禁区管理，在噪声敏感建筑物集中区域夜间施工，挖掘机噪声、渣土车运输噪声扰民严重，是当前夜间噪声污染投诉的重点。

（3）施工噪声扰民投诉处置难。噪声在建筑施工过程中客观存在，但不同个体的感知有明显的差异，不同人群对噪声的敏感度不同，如何兼顾排放数据达标和百姓满意，界定达标和扰民，这方面的标准界限尚不明确。建筑施工单位依法获取夜间施工许可，并按照要求进行施工，但因工地距离住宅小区较近，夜间渣土开挖外运、砼土浇注作业必将影响周边居民休息而引发投诉，部分居民甚至自购监测仪器进行监测，投诉噪声超标，要求立即停工，虽然无法律层面的保障，但沟通协调解决比较困难[6]。

（4）污染防治技术指南、标准不完善。一方面，夜间建筑施工噪声污染防治的主体责任在施工单位，一些监理人对施工噪声防治意识不足，低噪声工艺和设备研发推广不足，采取的污染防治措施和技术比较落后；另一方面，受背景值影响可能出现施工厂界噪声达标但敏感点位超标的情况。江苏省暂无关于建设施工噪声污染防治配套的技术指南且原有的噪声排放标准不够完善，致使执法人员在检查过程中缺乏判定依据。

（5）部门联动不畅。建筑施工噪声污染防治的监管和执法，涉及生态环境、住建、城管、公安等部门。生态环境和城管部门在执法过程中建筑施工信息缺乏，执法的针对性、有效性不强；住建部门掌握的建筑施工信息较多，但其认为对夜间建筑施工噪声污染防治的监管不属于其职权范围，只能在提供施工信息方面予以配合。因此，在实际执法过程中，各部门间缺乏有效的信息沟通和协调机制，易出现行政管理真空。

3 江苏省新噪声法实施的建议

3.1 明确责任分工，规范夜间施工审批

新噪声法对交通噪声、社会生活噪声以及建筑施工噪声管理部门未作明确规定，多以“由地方人民政府指定的部门”进行表述，建议在修订《江苏省噪声污染防治条例》时，结合江苏省实际，明确建筑施工噪声污染防治主管部门，落实工作责任，建立联动机制，形成监管合力。

生态环境部门负责噪声污染防治的统一监督管理，非建筑施工的行业主管部门，不具备对特殊工艺或特殊需要进行认定的能力，而通过新工艺的普及或避免非必要夜间施工，可以从源头减少夜间施工噪声污染，建议住建部门作为行业主管部门，出具夜间施工审批前置意见，加强施工工艺和施工时段管理。在噪声敏感建筑物集中区域，逐步实施夜间施工总量审批制度，推进渣土白天运输。同时，建筑施工过程中各类突发情况错综复杂，且涉及施工安全等问题，应进一步压实施工单位主体责任，建议从加强管理出发建立建筑施工单位积分管理制度，将建筑施工噪声岗前培训、管理制度、行政处罚和信访投诉等情况纳入评分，对分值高的单位夜间施工予以优先审批或豁免，对分值低的单位采取限批措施。

3.2 加大行政执法力度

行政主管部门在审批夜间连续施工时应严格把关，对于经常被群众投诉的施工单位，做到尽量少批甚至不予批准其夜间连续施工申请。对于未取得主管部门审批，私自进行夜间施工的、施工过程弄虚作假，违反审批意见的，应进行严厉惩罚；对于获得审批的夜间作业，执法部门应加强监管；对于夜间建筑施工噪声超标的，要加大处罚力度，并限期责令整改，拒不改正的视情节启动按日连续计罚，查办一批有影响力的违法典型案例，形成震慑作用[7-9]。

3.3 推广完善“智慧工地”建设

对施工现场噪声的在线监测，有助于施工方及时评估机械部署等问题，进一步优化技术流程，实现降噪[10]。建议利用在线监控、视频监控等信息化技术手段，推广“智慧工地”建设。由住建、交通等部门牵头，督促施工工地（含房屋建筑、市政、轨道交通工程工地）开展“智慧工地”建设，当前阶段建设内容至少包括“扬尘噪声在线监测、视频监控、实名制管理”3大基础功能。此外，积极探索建筑施工场地噪声在线监测数据用于环境执法的途径。

3.4 建立信息共享机制、开展多部门联动执法

建立信息共享机制，建议住建部门牵头建设“智慧工地信息管理平台”，实现所有建筑工地项目的系统数据接入，实时掌握工地状况及在线监测数据、视频监控信息等，并与生态环境、城管、交通等相关部门共享，实现噪声污染的动态监管和预警。

生态环境、住建部门会同城管等部门对施工噪声污染问题突出的工地开展联合执法，强化属地街道巡查和提醒提示作用，探索“街道吹哨、部门报到”的联合执法工作机制，督促施工单位制定并落实噪声污染防治方案，并通过电子视频执法、联合通报等方式，依法查处违法行为。同时参照深圳市做法，建立建筑市场主体信用管理体系，将建筑企业违反建筑施工噪声有关规定受到处罚的情况作为不良行为记录存档，依据信用评价评分开展相关的失信惩戒，并向社会公布[11]。

3.5 研究相关技术、标准

选择基础较好的设区市作为夜间建设施工噪声污染综合行政执法试点，指导试点地区开展建筑施工噪声污染防治立法、多部门联合执法、智慧工地建设等工作，加强新噪声法的宣传，查处并曝光一批典型噪声污染违法行为，建立长效管理机制，为全省其他地区提供经验。

发挥江苏省科研院所、省环保集团等科技支撑作用，组织开展技术攻关，研发推广低噪声施工工艺和设备，研究制订江苏省建筑施工噪声污染防治技术规范、排放标准、执法指南等，为噪声污染防治提供相关依据。

4 结论

我国正处于经济飞速发展的阶段，建设工程是经济发展中不可或缺的一部分，但当前建设工地施工噪声扰民已成当前我省环境信访诉求的重要内容，应引起高度重视。建议行政主管部门在审批夜间连续施工时应严格把关，加大执法力度，强化部门协同联动，共同推动新噪声法落实落地。