C2C 模式下共享民宿的公安监管困境与进路

王福祥，韩春梅

（中国人民公安大学，北京 100038）

共享民宿是共享经济应用于住宿行业的重要表现形式，是顺应信息化潮流的产物，有力推动了我国经济的发展。然而共享经济在自我监管过程中存在着市场失灵的缺陷，面临着规范发展的困境。共享民宿同样在自我规制过程中滋生了种种弊病，引发了一系列公共问题，诸如邻里矛盾纠纷、治安刑事案件、自然灾害事故等，有必要引入公安监管对共享民宿市场自发调节的固有弊端予以矫正。与此同时，面对蓬勃发展但又滋生许多问题的共享民宿，公安机关既不能将传统宾旅馆标准强加于共享民宿之上，又不能放任其 “野蛮生长”，这让公安机关监管陷入左右为难的困境之中。如何确定合理的监管限度与范围来平衡共享民宿房东房客安全保障与信息时代新兴行业蓬勃发展之间的关系，如何形成合理的监管模式来克服以公安机关为代表的政府各部门和共享民宿平台企业各自为战的天然缺陷，如何完善法律制度使公安机关对共享民宿的监管有法可依以及如何更好地将技术手段嵌入制度之中为公安监管增质提效，成为了破除当前公安监管困境亟须回应的问题。

一、共享经济住宿业态及其商业模式分析

国家信息中心发布的 《中国共享经济发展报告（2022）》指明，“共享经济是利用互联网平台将分散资源进行优化配置，通过推动资产权属、组织形态、就业模式和消费方式的创新，提高资源利用效率、便利群众生活的新业态新模式。”[1]共享民宿属于共享经济的重要组成部分，是指以网络平台为中介，通过整合配置数量巨大、分布不均的房源，提高资源利用效率、便利群众生活的新型住宿模式。对于如何指称共享民宿这一新兴业态，理论界与实践中看法不一，理论界内部也尚未形成共识。国内研究者从不同角度出发，将共享民宿称为共享住宿、分享住宿、在线短租等。实践中倾向于认为“共享民宿”与“共享住宿”是并不相同的两个概念，有学者认为，实践中的这一观点不能完全成立。共享民宿指向民间住宿行为，而共享住宿业态也广泛分布于城乡居民的自有房屋住宅之中，两者并非完全无涉的两个概念，而是存在着较多的共同之处。[2]另有学者指出，共享民宿的外延较之于共享住宿更宽泛，共享民宿要综合体现出 “共享”和“民宿”两方面的特点。也就是说，共享民宿利用房东对房屋享有的所有权或者使用权并面向社会不特定群体人员开展经营反映出“共享”这一模式，共享民宿结合本地文化旅游资源优势进行创新发展体现出“民宿”的特色。[3]

共享民宿作为一种新兴商业业态，其商业运营模式主要包括B2C 和C2C 模式两种，C2C 模式由平台作为中介，通过获取佣金和广告费增收盈利，B2C 模式是由平台企业掌握房源，房租收入由房东与平台遵循特定比例分成。国家信息中心分享经济研究中心数据显示，C2C 模式是共享住宿主要的商业运营模式。[4]相较于B2B 模式，C2C 模式下平台作为房东与房客交易的中介，主要提供发布房源相关信息、认证交易双方身份、促成房东房客成交、保障交易入住安全等相关服务，不拥有房屋产权，不代管房源，平台并不被允许直接插手用户之间的交易，而是由房东与房客直接进行交易，在平台上完成房屋预定、房屋入住、双方互评等过程。同时房东出租房屋形式更加灵活，不必拘泥于出租整套房屋，也可与房客同住。国内以C2C模式运行的共享民宿企业主要有“Airbnb”“小猪短租”“蚂蚁短租”等，通过对上述企业经营过程的分析，可以将C2C 模式下共享民宿业务流程概括如下：首先，房东根据平台标准上传房源材料，平台进行线上审核，审核通过后上架房源；其次，房客实名注册成为网站会员并选择心仪房源，选定房源后，房客在平台登记入住人相关信息并预约支付房款或押金；再次，支付费用完成线上交易后，平台向房客发放电子钥匙或者由房东接待房客进行入住人员基本信息比对后再给予钥匙；最后，房客住宿完成后通过平台退房，房客与房东通过互相评价形成各自的信用记录。

鉴于C2C 模式是共享民宿的主导模式，同时相较于B2C 模式，该模式下共享民宿运营过程中房东与房客的行为更不容易受到约束，由此产生的问题更加紧迫，亟待公安监管的介入予以解决，本文从公安监管的角度出发，弱化共享民宿体现的自然文化资源特征，强调共享民宿的民间住宿特性，聚焦共享这一过程的现状与问题，突出共享民宿交易过程中房东、房客和平台三方主体，选取C2C 模式下的共享民宿作为研究对象，分析其中存在的公安监管困境并提出相应的破解之道。

二、C2C 模式下共享民宿业公安监管的现实困境

受思想政治教育过程四要素论启发，即思想政治教育系统是由思想政治教育主体、思想政治教育客体、思想政治教育介体和思想政治教育环体四要素构成的，同时结合“环境与要素之间的关系是外因和内因的关系，环体不能构成思想政治教育过程的要素”[5]这一观点，本文采纳三要素说，将其应用于公安监管领域，那么公安监管过程构成要素包括公安监管主体、公安监管客体和公安监管介体。其中，公安监管主体是指公安监管的施加者；公安监管客体是指公安监管的承受者（对象）；公安监管介体是指公安监管的制度与手段，它是联结公安监管主体与客体的纽带。分析公安机关针对C2C 模式下共享民宿的整个监管过程，可以发现由共享民宿引发的现实困境表现为公安监管主体困境、客体困境和介体困境。

（一）共享民宿交易过程冗长引发公安监管主体困境

在共享民宿中，交易活动往往涉及房东、房客和平台三方，交易资源包括各类虚拟和实体资源，交易过程涉及网络用户注册、网上协商交易、第三方支付、交易完成后的相互评价等一系列步骤，[6]冗长的交易过程引发了公安监管主体困境，具体表现为以下两个方面。

一方面，共享民宿交易环节增加，造成了多方主体在监管过程中的分工合作趋于复杂，公安机关在监管过程中的角色定位也更加模糊不清。分析我国目前的监管模式可以发现，政府在共享民宿监管过程中扮演着策略制定和方案执行的主体角色，拥有监管的总体方向控制权和具体方案执行权。相较于传统民宿房东与房客面对面达成交易的简单过程，共享民宿涉及互联网平台、涉及虚拟资源、涉及更大的影响范围，复杂流程中涉及的监管主体难以明确，将掌握监管决策权和执行权的公安机关等政府监管和更具灵活性的平台企业、行业协会等市场监管分别置于合适的交易环节面临着更大的困难。另一方面，共享民宿行业风险会随着交易过程的烦琐复杂而增加，加之共享民宿从业者变动不居、条件各异，在交易过程的每一个环节都有可能出现逃避监管的情形，这就要求监管主体增加监管宽度，投入更多的监管资源，覆盖整个共享民宿交易过程。然而在现实中，公安机关警力资源有限与实际监管难度增加要求投入更多监管资源产生矛盾，公安机关针对互联网时代的住宿行业监管显得力不从心。总之，相较于传统民宿业，共享民宿交易活动主体多样、交易资源偏向虚拟、交易流程步骤复杂，公安监管主体存在着监管体系尚未形成的现实困境。

（二）共享民宿滋生问题复杂导致公安监管客体困境

由共享民宿引发的问题是多重复杂的，牵涉到治安、消防、环保等问题，在监管范围没有明确规定的情况下，针对某一监管客体，监管部门因为职能界限不明晰的问题极易造成监管越位与监管缺位。公安机关在针对共享民宿开展监管过程中，同样也由于监管范围模糊，存在职能划分模糊，履职不到位的困境。

1.共享民宿滋生问题牵涉领域众多。共享民宿在优化资源配置、提高经济效率的同时，会产生交通拥堵、噪声污染、消防隐患等问题。私用住宅向商业经营模式转变，很容易与房源附近的原住居民产生利益冲突。尤其是位于居民生活区内的共享民宿，房屋之间的独立性较差，陌生房客进出频繁且不规律，不仅打乱了房屋周边居民的日常生活节奏，而且陌生人的频繁进出会侵扰当地居民的住宅安宁，一定程度上降低了他们的安全感。表面上的邻里关系紧张与不和谐问题可能会进一步恶化为治安或刑事案件，产生恶劣的影响。[7]有业内人士指出，一些共享民宿表面上打着共享的旗号，却是在“挂着羊头卖狗肉”，实际上经营的是宾旅馆酒店业务，给当地社区带来了一系列负外部性问题。[8]这些负外部性问题表面上看起来并无监管争议，应由相应的政府消防部门、环保部门监管，但是其与治安纠纷只有一线之隔，极容易转化为治安或刑事案件，应当被视为 “潜在的治安纠纷”，需要公安监管的果断介入。

2.即使滋生的是同一问题，在不同住宿类型中发生概率也相差较大。旅馆特种行业较高的经营标准与共享民宿准入门槛低之间存在冲突，旅馆特种行业房东作为经营者，义务应当高于作为分享者的共享民宿房东，然而人们常常将二者义务混为一谈。退一步讲，即使同是作为分享者的共享民宿房东，也应当根据出租形式承担不同义务，而不是“一刀切”处理。具体而言，根据经营房源类型是否属于房东房客合住，即是否由自住房屋分割出一部分进行经营，可以将共享民宿区分为整套出租和部分出租两大类。整套出租外部邻里纠纷多发，部分出租易形成内部纠纷。很多房屋业主将自身住宅当作共享民宿经营，会给住宅小区带来不稳定、不安全因素。据有关报道，有小区居民抱怨道，自己所在的小区中有许多短租房打了隔断，租户密集，产生噪音和垃圾污染，用电安全与消防隐患也是大问题。[8]而对于部分出租这种合住形式的民宿，极易因为房东与房客之间的公共区域使用、生活习惯差异、水费电费分担等问题产生内部纠纷。整套出租的民宿常常无人值守，而部分出租的民宿经常以出租空床、空房间的形式经营，往往有人值守。相较于有人值守线下的检查，无人值守难以保证实际入住与登记入住一致；相较于有人值守房东的在场监督，无人值守更易使房东遭受财产损失；相较于有人值守的民宿值守人员可以规范租客的行为，对邻里影响很小，无人值守的民宿可能会产生酗酒、人身安全等问题。

（三）共享民宿实际监管低效凸显公安监管介体困境

公安监管介体是指公安监管的制度与手段，它是公安监管主体对公安监管客体施加影响的中介。公安监管主体对公安监管客体施加影响产生的效果并不理想、耗费成本较高、效率比较低下，陷入了公安监管介体困境之中。公安监管介体困境集中表现为监管法律制度化水平不高与信息技术手段不适两个方面。

1.依法监管与法律不明甚至无法可依的困境。在宾旅馆行业的监管层面，公安机关形成了较为成熟的法律法规来规范其运营。面对共享民宿这一新兴事物，在国家未出台相关法律法规、各地制定规范不一的背景下，公安监管面临法律依据不明确甚至无法可依的困境。受到思维惯性和路径依赖的影响，借用传统宾旅馆业法律法规对共享民宿实施监管成了各地公安机关较为稳妥的选择。公安机关认为，共享民宿租赁时长过短，远未达到房屋出租时长的惯习，属于典型的宾旅馆住宿行为。然而共享民宿从业人员认为，共享民宿经营行为属于民事租赁行为，公安监管部门无权依照宾旅馆业相关法律法规对共享民宿经营者作出处罚。在共享民宿定性不明的情形下，有些公安机关完全按照传统方式执法，将共享民宿等新经营模式笼统定性为未经过公安机关许可违法从事特种行业经营的旅店。这种强行按照传统宾旅馆业监管模式开展监管的做法饱受诟病。面对新兴的共享民宿模式，原有法律法规表现出了极大的不适性，创新发展与依法行政之间容易出现矛盾，容易滋生“只要不出事，宁愿不办事”的懒政观念。[9]在妥善处置作为监管主体的公安机关与作为监管客体的共享民宿从业人员的利益冲突的基本前提下，制定共享民宿相关法律法规成了解决公安机关依法监管与法律不明甚至缺失这对矛盾的当务之急。

2.精准监管与信息滞后甚至不实的困境。共享经济运行的主要引擎与重要动力之一就是信息。企业在市场上是否有竞争力，很大程度上取决于其相关信息供应是否准确、及时，也受到消费者反馈信息好坏程度的影响。因此，信息可以被公共治理主体充分利用，为监管提供积极的贡献。[10]在共享民宿的监管过程中，公安机关也越来越重视信息的重要作用，凭借信息优势为高效监管提供指引和帮助。然而受限于信息传递的耗时性的弊端，公安机关收集的信息难免具有滞后性，底数清、数据明的要求在公安监管过程中难以得到落实。同时，共享民宿企业、共享民宿房东作为市场主体，其最大限度逐利的本质属性与公安机关最大可能确保公共安全的价值目标相冲突。有些共享民宿预订平台只要求房东用手机号注册即可经营共享民宿，房客常常只需填写其中一位入住人的相关身份信息就能够顺利入住。也就是说，共享民宿平台对房东和房客的身份审核常常流于形式，很容易出现由平台收集上来的信息质量不高乃至不真实的情况。共享民宿房东过于看重眼前的经济利益，往往未对房客身份信息进行核查就允许入住，即使核查也往往只核查入住数人中的一人，使公安机关掌握信息的完整度、准确度降低，社会高危人员有了“避风港”，违法犯罪分子有了藏身之所。

三、监管要素适应性：破除公安监管困境的进路

理念是行动的先导，行动是破局的良方。为了解决当前C2C 模式下共享民宿领域存在的突出问题，破除公安监管过程中存在的主体困境、客体困境与介体困境，需要在现代公安监管理念指引下实现监管要素适应性。可见，实现监管要素适应性，除需要转变思想观念，用合作监管理念、差异化监管理念与高效监管理念把握公安监管战略方向之外，还需要多措并举，提出实实在在的具体策略来破解公安监管过程中存在的困境。主要破解进路有:

（一）主体适应性：合作监管理念指引下建立公安机关主导的多元监管体系

公安监管多元体系的构建，离不开公安机关与其他非正式组织的合作监管。在合作监管中，监管权力由多主体行使，监管责任也并非国家独自承担，其他组织在自己特定的监管范围内对监管活动的结果承担责任。[11]在合作监管理念下，公安机关等正式组织的监管和行业协会、平台企业等非正式组织的协作监管的两极之间存在着权力分享机制，公安机关牵头其他非正式组织，通过分享监管权力，构建以公安机关为主的多元监管体系。

1.要加强公安机关与平台企业的合作。平台企业掌握着用户的绝大部分信息，对于共享经济的监管与规范发展起着至关重要的作用。一方面，平台企业拥有供应方和需求方的大量信息，这些信息暗含着消费者的海量隐私信息，在相应监管缺位的情况下，一旦泄露，将会造成非常严重的后果；[12]另一方面，平台企业掌握各方交易信息，为惩戒违规行为、服从规制条款提供保证，[13]又有可能成为公安监管的主力军。也就是说，在公安监管中，平台企业具有监管主体和监管客体的双重身份。平台企业在掌握交易双方信息的同时，“能够通过声誉机制的构建确保平台交易双方互相监管并基于彼此的服务情况作出积极或消极的评价，平台据此做出相应的激励或惩罚行为。”[14]国内共享民宿企业小猪短租与芝麻信用展开合作，通过房东和房客的互评机制，形成双方的芝麻信用，直接影响到双方的切身利益，有效约束了双方的住宿经营行为。由此可见，许多平台已建立起比较成熟的自律监管体系，一定程度上解决了以往只能依靠政府严加监管才能解决的问题。共享民宿平台自我监管和公安机关监管各有所长，可以优势互补。共享民宿平台先于公安机关接触到入住人信息，可以弥补公安机关的信息滞后性；公安机关监管具有强制性手段，可以约束共享民宿平台的天然逐利性。兼顾双方优势，公安监管的最优选择应当是通过直接监督平台企业而间接实现对平台从业人员的管理。总之，在公安监管过程中，公安机关在守住公民个人信息安全底线的基本前提下，应当加强与平台企业的合作，充分发挥平台企业作为监管主体的正向作用。

2.要加强公安机关与行业协会的合作。行业协会是合作治理的重要主体，其在摸索发展过程中自发建立的特定规范准则可以在政府监管缺位的情形下起到一定的补充作用。大部分情况下，政府监管政策的制定通常落后于监管领域的发展，因此平台企业在治理过程中不可避免地会遇到政策或法律的真空地带，而此时行业自律和规范起到了重要的引领作用，发挥了特定的监督保障功能。[15]通过合作治理，以解决问题作为指引方向，发挥政府监管部门和行业协会各自的优势，在解决方案的起草、制定与实施上互相分享相关信息，同时也将利害关系人与受影响者吸纳进来，合作起草标准，通过合作对违反规范准则的平台企业执法。[16]公安机关要探索建立合作机制，形成公安机关主导、平台自律、行业协会辅助的多元主体监管模式，促进共享民宿的良性发展。四川省成都市东方新城二期小区设立的“网约房自治管理协会”取得了很好的效果。该协会成立了协会党支部，发挥党建引领共治管理作用的同时，由街道指导包括经营者在内的各方主体成立了 “治安消防小分队”，负责抽查网约房消防设施、旅客入住等是否符合规范。[17]

（二）客体适应性：差异化监管理念指引下明确监管范围并提高监管针对性

在差异化监管理念指导下，划分出共享和经营的范围，即针对商业经营者采取传统宾旅馆标准监管，针对房屋分享者设立灵活柔性的新标准监管。这种差异化监管理念也符合回应性监管理论的要求，该理论强调，监管对象的动机是不同的，对待具有守法意愿的监管对象应当采取说服教育或自我监管等“软”措施，而对待违反法律行为的监管对象应当采取严厉的监管措施。总而言之，监管主体应当准确区分监管对象的具体情形，有针对性地采取最适宜的监管措施。[18]在以阻止违反公平竞争规则或不安全的商业活动为目标的红灯管制法盛行的大背景下，旨在推动某些特定领域内有秩序行为的绿灯管制也应当得到重视。[19]

对于消防隐患、环境污染等共享民宿发展中产生的负外部性问题，很有可能引起民事纠纷，严重者可能恶化为治安刑事案件，需要公安机关提前介入，及时监管。对C2C 模式下的民宿经营者，一方面要考虑到其经营成本和房屋使用功能，简化相应的审批许可程序，激发民宿经营者的活力与创造力，给共享民宿的发展“松绑”；另一方面，也要注重对其附近居民的保护，增加义务条款给民宿经营者适度“紧弦”。如在普通住宅区内经营民宿，应当由民宿经营者在服务条款中增加劝告条款，以此在合理范围内增加民宿消费者对民宿所在住宅区周边正常居住环境的维护义务，尽可能减少由入住人员引起的卫生、噪音等问题带来的负面影响，从而保障住宅区内其他居民住户正常享有安全、宜居的生活环境。[3]

共享经济不能显著偏离共享，表现在共享民宿领域中，关键是要对房屋共享与商业经营进行合理划界。[20]具体而言，对共享民宿的限制应当区分利用共享民宿从事长期经营的经营者和用于赚取生活收入的共享者，可以针对此类长期经营的经营者设置比赚取外快的共享者要求高、但比宾旅馆业经营者门槛稍低的“短租许可”制度，允许其在特定的时间经营；若是违反登记备案、信息收集上传等方面的规定，由公安机关收回短租许可，针对情节严重的情形实施相应的处罚。在区分共享和经营的标准时，可以由中央出台宏观总体标准，由地方根据地区情况相应细化，比如一个房东只能出租一套房屋，城市应允许居民长期在外时出租房屋，或允许房东在场时出租多余房间或床位，但同时限制房东将多套住房按照酒店的模式来经营；比如限制租赁时长，如果共享民宿租赁过程体现租赁期间短而出租频率高的特征，就会类似于酒店的性质，就应当参照宾旅馆业监管；比如限制房源类型，整套出租这种房东不在场的情形比其他租赁形式更易造成滋扰问题，[21]因此，针对整套房屋的短租经营，监管部门往往采取不鼓励或限制的做法予以规制。例如，海南省三亚市出台的《三亚市家庭旅馆管理办法》规定，住宅小区中的业主首先要征得本栋楼全体业主同意并经小区业主委员会及物业企业盖章确认，之后再向公安等政府部门报备，才能开展共享民宿的经营。[22]

（三）介体适应性：高效监管理念指引下健全相应的制度并嵌入合适的技术

共享经济是现代社会高效利用闲置资源的产物，高效理念在市场领域得到广泛应用并取得良好的成效，公安机关也应当强调高效监管理念在共享民宿监管工作中的运用，不断健全相应的法律制度，嵌入合适的技术手段，实现公安监管介体的适应性。

1.要完善法律制度依法监管。在共享经济迅速崛起的背景下，政府既要发挥市场调节作用，鼓励新经济业态的发展，为创新创造提供宽松适宜的环境；又要发挥自身监管作用，弥补市场缺陷，妥善平衡创新创造引发的利益矛盾。政府可定期审核和修改已不适应新模式的法律法规，研究制定创新准入政策，使我国分享经济运营发展有法可依、有规可守、有章可循。[23]作为政府的重要组成部门之一，公安机关必须积极承担监管责任。在出台相关法律法规时，应当考虑共享民宿既区别于传统的宾旅馆业又不同于房屋租赁业的鲜明特点。受制于房源分散、入住时间短与运营成本，共享民宿往往不具备严格入住登记管理的条件，如果依照传统宾旅馆业法律法规让所有经营者安装相应系统，成本过高，对运营成本有限的经营者来说，门槛过高。为出台更具可操作性的法律法规，公安机关要充分考虑到共享民宿发展的实际情况，合理借鉴传统宾旅馆业管理、流动人口登记、消防安全管理等领域较为成熟的经验做法，制定合理化标准，使其不再徘徊于旅馆业与房屋租赁业之间，摆脱之前无法可依的紧迫困境。[24]

2.要嵌入技术手段高效监管。为避免登记入住人身份、数量不实等情况的出现，对于有人值守的共享民宿，可以研发相应的APP 来实施监管。2019年，为解决入住者身份信息缺失甚至不实的问题，武汉市公安局某分局开发了“网约房一网通”APP，经营者在旅客入住时需要利用APP 现场登记入住者身份信息并上传。但对于有人值守的民宿而言，在实际经营中，民宿经营者往往没有专门的登记前台，怠于登记上传入住者的身份信息。[25]对于无人值守的民宿而言，此类APP 更是形同虚设，难以有效发挥收集上传入住者身份信息的作用。可见，信息社会下技术手段的引入不是问题，关键在于如何嵌入。嵌入强调耦合，强调整体效用的发挥；而引入却不顾实际情况，只是不计成本地盲目移植先进技术。技术只有嵌入到制度中，平衡好各方的实际利益，才能发挥公安监管的效能。看似完备的“网约房一网通”APP 技术手段，实质只是将传统的信息采集上传方式转变为APP 应用，并未触及共享民宿双方履行实名登记义务缺乏强制性、约束性制度的问题实质，推荐性而非强制性的标准会使房东从自身利益出发而选择性执行某些法律制度。技术手段中应当嵌入强制性的制度，应用“身份证+人脸识别”的技术手段，用身份证取代传统的房卡。当承载入住人信息的身份证成了开锁入住的钥匙，入住的必要一环只能是刷身份证，那么上传身份信息也就有了强制性的保障。在解决入住信息登记难这一问题时，四川省L 市开发的管理系统成效显著。该系统应用“身份证+人脸识别” 的模式开锁，开锁的同时也采集了入住者信息，并上传至公安机关相应的监管部门，显著提高了采集信息的完整性和准确性。[26]与此同时，为进一步预防“一人登记、多人入住”现象的出现，在发挥民宿入口处视频监控作用的同时，有条件的地区可以应用热感知设备实现对民宿内部实际情况的“监控”。上海市新虹街道在部分共享民宿中安装了热感知设备，可以感知一段时间内进出该户居民的人数，如果发现人数过多，且长时间未出门，系统就会发出疑似群租的预警，有效解决了屋内实有人数与核定人数不符的问题。[27]