土地红利公共利益属性的现实基础与保障机制

陈第华，张 忠

福建中医药大学马克思主义学院，福建 福州350122

引言

中国城镇化和工业化的飞速发展导致对土地的需求与日俱增。土地这一基本生存资源进入交易市场创造了巨额财富，也滋生了巨额财富在不同群体间分配不均的问题。征地引发的群体性事件成为后农业税时代农村群体性事件的主要诱因[1]。我国土地红利由国民经济快速发展带来的经济红利和严格土地用途管制带来的政策红利共同缔造，具有显著的公共利益属性。彰显土地红利公共利益属性，实现土地财政收益全民共享，是当代中国亟待解决的分配正义问题。

1 土地红利公共利益属性的现实基础

土地红利伴随着城镇化和工业化的进程迅速增值。在我国，住房商品化改革和开发区建设开启了土地红利指数级增长的序幕，具有区位稀缺性和不可替代性的土地实现了快速升值，成为改革开放进程中特殊的红利形式。土地红利共享是与我国土地公有制相契合的分配制度，具有合法性和正义性。维护土地红利公共利益属性是实现土地红利共享的逻辑前提。换言之，我国源于公有制土地的土地红利绝非少数人的贡献，而是经济发展与政策管控共同作用的结果，具有鲜明的公共性。

1.1 城镇化和工业化提高土地需求量

城镇化是一个要素集聚的过程，并随着要素集聚和重构推动经济结构优化，提升工业化水平。城镇化和工业化所处的阶段不同，对土地的依赖程度也有所差异。当前，我国正处于城镇化和工业化中期，城镇人口快速增长需要更大面积的城镇规模[2]，提升工业产值也主要通过扩大生产实现。这种以扩大规模为主要形式的城镇化和工业化外延式发展对土地的依赖性很强，提升城镇化和工业化水平意味着更大面积的土地被城镇占用或用于工业开发。城镇化改变着人们的生产和生活方式，城镇空间由以生产性为主导向以生活性为主导转变[3]。为了满足市民多样化的空间需要，城镇逐渐将工业产区外迁。这就要求城镇不断扩展其边界，将更多农业土地纳入城镇范围，为城镇化和工业化发展提供空间支撑。

农业用地转为建设用地所产生的级差收益，源于工商业发展的需要，而非由土地本身所创造[4]56。农业土地非农化使用是我国新增建设用地的主要来源，土地红利正是在土地用途变更中产生的。城镇化和工业化进程提高了城镇用地需求，城镇边界往农村延伸时要求变更农业土地用途，征地价格和土地出让价格的巨大落差生成了可观的土地红利。

1.2 土地用途管制加剧土地市场供不应求

土地用途管制是我国优化土地资源利用、提高土地使用效益的主要举措。它通过法律法规的约束，编制土地利用总体规划，对土地进行分类，严格按用途审批用地，并处罚违规用地行为。基于土地用途管制的制度设计，我国禁止农业土地直接入市，城镇建设需要占用农业土地时，只能由市、县两级地方政府征收农业土地并把它转化为非农用地。当然，市场只对交通便利、自然环境优美的农业土地有投资意向。随着国土空间生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线的相继落地，农村可供开发土地的稀缺性日趋突显。

适宜开发的土地稀缺和土地用途管制的耦合，共同催生了土地资源供不应求的局面。尤其对大城市而言，土地资源供不应求已成为限制城市发展的瓶颈，土地价格随之暴涨。从2008 年到2016 年，全国供地面积减少50%，地价翻了近4 倍[5]，而土地开发企业购地成本的增长远高于政府征地费用的上涨。房地产业具有很强的造富能力，购地欲望居高不下的企业频频通过价格战争夺供不应求的土地资源，创造了规模庞大的土地红利。可见，土地红利既非少数人创造，也不是开发商主动让利，而是由土地用途管制之后土地资源供不应求所助推。

1.3 独特区位优势赋予土地不可替代性价值

在我国，土地有偿使用是土地所有权在经济上的实现形式，也是土地价格的表现形式[6]。在建筑用地流转中，土地区位是影响土地出让费用的最关键因素。土地区位不仅涉及自然要素，还是社会经济因素和行政因素在空间上有机整合的具体表现。

从自然要素来看，地理位置固然影响了建筑物的便利性，但是同一距离的土地因地形、土质、给排水状况、环境质量不同而形成了区位优劣，并最终反映在土地出让价格中。与自然要素相比，社会经济因素无疑更重要，生活工作便利性对企事业单位和居民都有很强吸引力。由于历史与规划的原因，行政中心、经济中心、文化中心往往拥有更便捷的交通、更多样的娱乐生活设施、更优质的文化教育资源，对市场具有更强吸引力。当然，地区发展规划也可以吸引社会资源进入特定区域，通过政策引导改善区域资源禀赋，或者通过直接投资增加公共基础设施，提高人们工作生活的便利性，赋予特定区位独特价值，助推土地红利的生成和增值。

1.4 公共投资增加土地附加值

公共投资具有明显的外部效应，它的发展将带动相关产业繁荣，刺激私人投资，为经济发展带来累积效应。土地价格高低与该地块的预期收益息息相关。基于蒂博特模型（Tiebout Model），当迁徙的边际成本为零时，人们将用脚投票，选择可以满足自身公共支出偏好的地方居住[7]。虽然用脚投票机制在现实中有诸多羁绊，但公共工程设施和公共生活服务设施会显著影响土地价格和房地产市场价格，其供给状况资本化到价格中，形成蒂博特所谓的公共产品资本化过程。

公共产品之所以可以资本化，是因为它可以增加土地附加值，改善居住和商业条件，减少生活和工作成本。便利的交通、优质的学区、优美的环境、丰富的生活娱乐设施都能提升用户幸福感，成为影响土地出让价格的关键因素。当然，不是所有公共投资都会抬高地价，关键在于它是否与用户需求以及文化传统相一致。总体上看，短期内公共投资对土地价格具有显著拉动作用[8]。公共产品资本化抬高了土地价格，地方政府为获取更多土地出让收入，加大公共投资力度，形成了公共产品资本化与土地溢价的互动。

2 土地红利公共利益属性的财政规约

为避免私有土地在交易中出现红利被土地所有者独占的问题，美国学者亨利·乔治提出了“土地价值捕获”理论。该理论认为，土地价值增值主要来自公共部门而非土地所有者的贡献，全社会共同创造的地租必须由全社会分享[9]。在我国，土地归国家或集体所有，市、县两级政府代表国家以土地所有者的身份，征收农业土地并将其转为国有土地，以土地出让金、税收和行政事业性收费等方式取得土地红利。土地红利规模庞大，必须将其纳入公共财政范畴，通过财政规约实现科学获取与用之于民的统一，以彰显其公共利益属性。

2.1 土地红利的获取必须合法合理

一直以来，土地出让收入作为地方政府的主要财政收入项目备受争议。支持者认为，国际上包含大部分发达国家在内的经济体的财政收入主要来自土地相关税收，我国地方政府利用辖区内的土地获得收益合法且合理[10]。反对意见指出，地方政府在土地出让中的违规行为加剧了寻租和腐败[11]，过度依赖土地收益催生“土地财政”[12]，违规圈占土地现象严重，对失地农民补偿不到位激化了社会矛盾[13]，炒房隐藏一系列金融风险[14]。无论是支持还是反对，无法改变的现实是，当前地方政府还难以完全摆脱对土地收益的依赖，当务之急在于规范土地红利获取。

在我国，《宪法》规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿；《物权法》规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；《土地管理法》规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。从我国宪法和法律的规定来看，公共利益需要是征地的唯一理由。然而，公共利益是一个十分难以界定的概念。虽然《土地管理法》对征地的公共利益需要进行了详细规定，但在实际操作中，公共利益被虚化的现象依然屡见不鲜。与城镇国有土地不同，农村集体土地权能不完整、不可开发、不可融资、抵押价值低，一旦征地，农民只能获得以农业原产值计价的较低补偿，土地红利与农民关系甚少[15]。市、县两级政府垄断了土地一级市场，同时利用城镇国有土地和农村集体土地二元制，在一级市场和二级市场之间获取了高额差价。换言之，地方政府通过土地出让收获了巨额财政收入，卖地欲望居高不下。宪法和法律所强调的以公共利益需要为目的的征地在地方政府增加财政收入动机的冲击下显得极为脆弱。

完善土地红利获取，不仅要改变城乡土地二元制，捍卫农民表达权利，完善农村征地补偿制度，还要加强土地出让收入管理，逐步将其纳入预算体系，强化对土地出让收入的审计和监督。在一定程度上可以说，土地财政与政府间收支权责不对等有关，土地出让成为地方政府缓解财政压力的主要方式。因此，要理顺各级政府财政关系，在法律上科学划分各级政府的职责和支出责任，配以合理的税费分享体系，赋予地方政府开征地方税的权力，提高地方政府经常性税收比重。当然，更重要的是要落实《土地管理法》第45 条关于公共利益需要的规定，抑制地方政府卖地冲动，让征地回归维护和增进公共利益的本意，遏制为增加收入而卖地的财政惯性，确保土地红利的获取不仅能通过法律的审查，也能经得起全社会道德和情感的追问。

2.2 土地红利的支出必须坚持公益取向

彰显土地红利公共性的另一端，是要规范土地收益的开支，保证支出的公益性。土地红利数额巨大，又事关公众福祉，理应严格规范，确保支出有法可依，支出项目、支出额度、支出事项于法有据。当前，关于土地财政的根源究竟是出于地方政府间的收入竞争，还是财政收入短缺下供应公共产品的无奈之举，抑或是地方政府的投资冲动，学界虽然有不同见解，但是各方都强调应当坚持土地出让金的公益用途，用于增进公共福祉。

土地收益的支出应该服务于公共利益的增进，提高民众幸福感。作为政治参与人和经济参与人的结合体[16]，地方政府有其自身的独特偏好；民众作为公共产品的直接受益者，对公共产品亦有期待，形成了公共财政支出的社会偏好。社会偏好向政府传递了公共产品的需求信息，地方政府的财政支出要在自身偏好和社会偏好之间寻求一个合适的平衡点。从目前的支出结构看，地方政府显然偏好将资金投入到生产性的基础设施建设，而不是用于提供教育、医疗等基本公共服务[17]。与中央财政支出的公共服务基本不影响房价相比，地方政府为了从土地出让和房地产业中获取更多利益，通过财政支出推动房地产价格上涨的欲望强烈[18]。

飙升的房价与住房市场化改革的初衷相背离。快速上涨的房价抬高了土地出让价格，地方政府从中获取了大量财政收入。但是，大规模资金涌入房地产相关行业不仅加剧了金融风险，而且极大增加了刚需购房者的压力。多年来，不少地方依赖房地产和土地市场驱动经济发展，高房价已由早期的财富增长带动消费向如今高房贷挤压消费转变，房炒不住的危险日渐显现。在房地产市场愈炒愈热之时，地方政府的公共财政支出必须在稳定房价方面有所作为。因此，要调整中央和地方的公共财政支出责任，将土地出让金纳入预算管理，接受人大监督，减少支出的随意性，以提高民众生活水平而非以抬升土地价格为目标引导公共财政支出，切实发挥土地收益在满足人民美好生活需要中的作用。

土地出让关系着地方财政的收支，在收的一端关联着征地、土地收储，在支的一端涉及收入分配。公共性是土地红利的本质属性，它强调在收与支两端都应当基于公共利益需要，既不能仅仅出于增加财政收入的目的肆意向农村低价征地再高价出让，也不能将土地收益投入竞争性和营利性行业，确保取之于民、用之于民。土地是不可再生资源，地方政府要基于长期规划，统筹协调土地开发利用，确保土地资源开发的可持续性。在财政支出方面，地方政府应当更多地把资金投入到关系国计民生的领域，切实提高人民群众的生活水平和幸福感。

3 维护土地红利公共利益属性的制度安排

在经济发展中，特定位置的土地因为工商业发展、城市建设而具有超出农用价值的增值收益。这部分收益只与土地区位有关，与经济发展有关，而与土地所有者的劳动无关[4]35。土地是基本生产资料，土地红利体现一个国家内部不同群体间基础性资源的转移与占用问题[19]。土地红利分配不能只是在房地产、农业土地流转层面上被关注，而应当从制度公平和共享发展的高度来认识。政府作为公共利益的守护者和推动者，必须通过完善相关制度，使土地红利公共利益属性得以彰显和落实。

3.1 完善土地收益的税法体系

近年来，地方政府过度依赖土地收益的土地财政饱受诟病。社会对土地财政的非议，不仅是对土地收益规模庞大、增速过快、占地方财政收入比重过高等表象的担忧，更是对土地收益构成是否合理、分配机制是否公平、中央与地方权益分成是否恰当等关系经济结构和分配正义深层次问题的追问。在当前的土地交易中，土地使用税标准太低、土地增值税调节功能有限、耕地占用税无法反映土地质量差异等弊端，限制了税法在维护土地红利公共利益属性中的作用。

总体来看，土地使用税、土地增值税、耕地占用税三种主要的土地税收分别占国家税收收入和地方税收收入的6%左右和13%左右，而房地产企业又通过隐瞒、分解销售收入等手段逃避税责，税收在调节土地使用中的作用被削弱。尤其是房地产业的巨额利润与其税负能力明显不相称，房地产企业是“财富巨人，纳税侏儒”[20]。税法兼具法律调节和财政调节的双重功能，对规范土地红利在政府、土地开发商和农民间公平分配具有重要的导向价值。

一方面，应依法科学界定涉地税收的税基，发挥税法保护土地资源的功能。一要将农业土地纳入土地使用税征收范围。目前，城镇土地使用税的征收范围局限于城市、县城、建制镇、工矿区，广大农村地区的土地被排除在征收范围之外。随着城镇化和工业化的推进，越来越多的城乡接合部在地理位置上被纳入了城镇范围，大量企业在农村建厂从事生产经营活动。由于这些区域在行政区划上依然是农村，不属于城镇土地使用税的征收范围，土地超占滥用现象比较严重。因此，有必要将城镇土地使用税改为土地使用税，把农业土地纳入征收范围，根据区位优劣把土地分为不同等级，实施差异化的税负，确保土地使用税真实反映土地价值。二要扩大土地增值税征税项目，将土地增值收入都纳入征收范围。房租收入、以增值后的土地作价入股或与他人合资经营的收入、占有土地或者房产期间因土地升值而出现的增值收益，这些附着于土地而产生的增值收益，都应当被纳入土地增值税征收范围，防止农业土地出让后土地增值收入被少数人独占。

另一方面，应依法科学制定涉地税收的税额，发挥税法调节土地使用的功能。第一，根据土地价格变化动态调节城镇土地使用税。现行城镇土地使用税的税额标准是2006 年修订的，地方政府的征税标准以它为基准。然而，2007 年以来，土地价格持续上涨，城镇土地使用税标准非但没有提高，不少地方政府还根据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》赋予的确定适用税额幅度的权力，制定远低于国家标准的税额。客观上，城镇土地使用税税负偏低，出现了用地单位多占地少用地、早占地晚用地、只占地不用地的现象。为此，要在国家制定的城镇土地使用税税额标准的基础上，根据相近地段上一年度的土地价格变化动态调整税额，确保税额与土地价格相匹配。第二，根据物业持有时长征收土地增值税。拉弗曲线揭示了高税率并不一定带来高税收收入的现象。当前，我国30%～60%的土地增值税税率相对较高。高税率容易给纳税人负面的心理暗示，削弱他们纳税的积极性，甚至加剧他们偷逃税的动机。政府应当在保持经济增长和增加税收收入之间寻求平衡，参考纳税人持有物业时长，设计阶梯税率，使房子回归居住本性，减少房地产投机行为。第三，适当提高土地增值税预征税率。当前，土地增值税预征税率在1%～4%，太低的预征税率给清算征缴带来了很大压力。据统计，上市房地产公司的平均土地增值税在5.7%左右，可以参考该比例将预征税率定在5%左右，缩小预征税率与清算总税负之间的差距[21]。第四，根据耕地质量征收差异化的耕地占用税。耕地价值不仅与特定地区人均耕地面积有关，土壤肥沃程度、交通便利状况等都是重要的影响因素。目前，我国耕地质量评定共有15 个等别，分为优等、高等、中等、低等4 个层次，但在耕地占用税中完全忽视了这些差异，只关注占用的面积。土地不仅产生地租，还产生级差地租，因此，在征收耕地占用税时，必须关注土地质量，在既有征收税率之上根据土地质量浮动调节税率，确保耕地占用税更真实地反映土地价值。税收规则能否保证土地税负公平分配是实现土地收益共享的关键[22]，科学设计涉地税收的税基和税额，加强征管工作，不仅有利于保护土地资源，而且有助于防止土地增值收入被房地产开发商和物业持有者所垄断，切实发挥税收的二次分配作用，使土地红利回归公共性，实现全民共享。

3.2 健全以公共利益为导向的征地制度

在我国，农村集体所有的土地不能直接进入市场交易。农业土地非农化使用的唯一途径是由市、县两级政府征收农村土地，将集体所有土地转变为国有土地。公共利益需要是征地的出发点和归宿。从实践来看，土地财政大幅度增加了地方政府收入，尤其在分税制改革和新世纪以来的历次重大税改之后，这些收入对维持地方发展、改善人民生活品质至关重要。但是，这也不能忽视征地中地方政府因自利化而出现的动机偏差和行为失范现象。也就是说，政府利益不等于公共利益，也可能只代表政府自身利益[23]。以公共利益为导向的征地制度必须以征地的合法性、合理性为前提，确保征地的目的、程序都符合公共利益。

征地目的必须符合公共利益，不能以政府利益和商业利益代替公共利益。为减少地方政府和公共行政人员自身利益对公共利益的侵蚀，征地要重点考虑是否满足重大和急迫两要素。倘若只是为了增加地方政府的财政收入（一定程度上这也属于公共利益，但并非重大且急迫），则征地就缺乏合理性。建立商圈便利了周边居民生活，增加了就业机会，这些同样属于公共利益范畴。在特定情形下，商业利益会涉及公共利益或在一定时期内向公共利益转化[24]。因此，判断商业用地是否符合公共利益，要结合地方政府的发展规划综合考量。如果商业开发不在城镇综合规划中，则商业土地征收就不具有合理性；反之，则需要考虑是特定的少数人受益多，还是公众受益多[25]。也就是说，发展商业是手段，实现公共利益才是目的。只有当发展商业是为了实现公共利益时，商业用地才合理。

此外，征地程序必须合法，并且最大程度尊重民意。《土地管理法》《征用土地公告办法》等法律法规都对征地程序做了详细规定，但执行情况并不理想。其中，最主要的问题是征地程序被虚化，忽视民意，农民参与不够。尤其是一些关键程序，没有起到规范征地的效果，难以保证公共利益落实。征地中，最重要的是农业用地转建设用地和土地征收审批两个环节，它们直接决定了农村集体土地可否转为国有土地。然而，这两个审批程序在发布征地公告前就已经完成，农民被告知的是一个既成事实，他们的意愿并没有在征地前得到充分表达。地方政府在制定城乡发展规划时，应当邀请村民代表参与，并做好发展规划征求意见和公示工作，认真对待农民的疑问和诉求，充分尊重民意；在征地前应广泛征求民意，并就征地的重大与急迫事由做好解释和沟通工作，保障农民话语权。在民意汇集中，尊重多数人的同时也要关照少数人的利益，尤其要给予弱势者适当的特别关照。只有这样，才能保证征地公共利益取向的真实性和科学性。

作为一种融资方式，土地财政并非中国独有，只是西方国家在资本原始积累阶段，资本家在国内和海外殖民地以近乎无偿的成本获取了大量土地。与土地私有制的国家通过改进公共服务实现土地升值、政府再通过税收获取溢价不同，在我国，地方政府是通过出让土地未来的升值空间、为改进公共服务融资，土地财政的本质是融资而不是收益[26]。地方政府通过融资为城镇发展和改进公共服务而积累资金，这种局面在短时间之内难以改变。在此背景下，健全以公共利益为导向的征地制度更具现实紧迫性。

3.3 实现土地红利共享

如何实现土地红利分配正义是中外共同面临的难题。其实，即便是在土地私有的国家，土地红利也主要纳入公共利益范畴，由政府支配，用于增进公共福祉。如德国土地税制的基本理念是涨价归公，即源于社会发展的土地增值收益由大众共享[22]。一般而言，只有实现土地红利共享，才能破除少数人极端索求利益而绑架公共利益和社会发展，实现土地财政收入颗粒归仓，并通过制度安排将属于公共利益范畴的土地红利向公共福利转化。

推进土地红利城乡间公平分配是实现土地红利共享的重要方式。在现有体制下，地方政府不仅是土地管理者，还是土地经营者和土地收益分配者。我国征地补偿相关制度规定，当村集体无法调整新的承包地给被征地农民，也没有进行安置之时，必须将7～8 成的征地补偿费支付给被征地农民，剩余的2～3 成归农村集体所有，用于被征地农民的社保支出、发展生产、集体福利和公益事业等。这种由被征地农民和村集体分享征地补偿费的制度设计，既照顾到被征地农民的生存与发展权，也回应了农村土地集体所有的制度安排。农业土地也产生地租，财富共享原则在农业土地制度上表现为：每个农民作为农村集体成员，有权公平分享集体共有的地租收益[27]。然而，与地方政府支付的征地补偿费相比，集体土地转变为国有土地后的出让金更可观，但地方政府通过控制农业土地的性质转化和交易，将大量土地红利由农村输送到城镇，出现新的“农村支援城镇”制度安排，制造了新的不公平。

土地对中国农民有着特殊的意义，它不仅是农民安全感的重要来源，更是社会关系和情感联系的重要载体。彰显土地红利的公共利益属性，就要保障农民尤其是失地农民公平分享土地红利的权利，确保农民的生存境遇不因失地而恶化。这要求在分配土地红利时协调好城乡利益，根据地方财政实力、经济发展水平、农民生活水平与失地后的生存境况等综合因素，合理划定城乡分享比重，通过财政转移支付等方式支持乡村振兴，切实推进乡村发展，改善农民生活水平。农村是我国实现现代化的稳定器和蓄水池，农村稳定发展是我国城镇化和工业化的重要前提。从目前土地红利分配情况看，确保来源于农业土地出让的土地红利更多地回馈农村，助力乡村振兴，几乎谈不上是对农村的分配倾斜，至多只是纠偏既有的分配不公，因而具有合理性和紧迫性。当然，实现土地红利城乡共享不是简单的资金下乡，更重要的是通过财政手段激发乡村活力，实现农业强、农村美、农民富的目标。

此外，要防止个人利益侵蚀公共利益。公共利益由于界定困难，极易被视为空洞的概念而虚化，出现个人利益凌驾于公共利益之上的乱象，甚至公共利益被个人利益所绑架。在处理二者关系时，如果地方政府无底线地退让，满足个人无理的利益诉求，最终将侵蚀公共利益。换句话说，这些因社会进步带来的土地增值收益本应由全体社会成员共享，但却被少数人独占，形成了土地收益共享的二阶困局[22]。在这个过程中，有因征地而暴富的群体，他们对征地欢欣鼓舞；有待价而沽的“钉子户”，他们为了自己的利益无节制地索要补偿，无视公共利益，坐地起价，利用地方政府息事宁人的工作态度不断提高补偿要求，甚至利用自媒体夸大事实，制造事端，通过舆论为自己索取过分的利益。

其实，即便是在土地私有制的国家和地区，个人也不能为了私利而无视公共利益，阻碍土地的公共利益用途。如在英、美等国，当政府需要或者是拨付给第三方公共使用时，即便财产所有者不同意，政府也可以通过强制手段取得私人物权。在中国香港，政府可以依据《收回官地条例》收回私人的地权，如个人不愿搬迁，政府可以通过法庭颁布强制执行令[28]。《土地管理法》对公共利益需要的详细规定，为科学处理征地中公共利益与个人利益的关系提供了法理支持。只有厘清个人利益与公共利益的边界，才能防止个人利益对公共利益的侵蚀以及公共利益对个人利益的漠视。土地红利属于国民经济整体性收益，个人对自身土地权益的捍卫必须通过法律手段实现。2020 年8 月，广州海珠涌大桥建成开通，但双向车道被桥中间凹陷处保留的一处民房阻隔，从航拍镜头下看形似一只眼睛，被网友称为“海珠之眼”。海珠之眼的出现，可以窥见地方政府在征地中对业主物权的充分尊重，但是它无疑降低了大桥的通行效率，使公共利益受损。笔者认为，在土地红利分配中协调好公共利益与个人利益的关系，既要保障个人的合法权益，也不能纵容个人无理的利益诉求，避免因个别人的过分索求而损害公共利益，使多数人利益受损。地方政府在完善征地补偿制度以及加强与农民沟通的同时，还可以邀请独立的第三方评估农民的土地价值，在补偿农业损失之外，将农民失地后的心理落差、精神焦虑等损失纳入补偿范围，依法、合理保障失地农民的合法权益，确保农民不因失地而生活境遇恶化。另外，农民对土地权利的主张也是有限度的，个人利益不应当凌驾于公共利益之上。这既是社会主义道德的基本要求，也是兼顾公平与效率的必然选择。因此，要发展壮大公民社会，发挥非政府组织在征地中的作用，加强与非利益相关者的合作，以多主体协同治理推进依法征地，减少征地撕裂社会共识和加剧不同群体间的对立。

4 结语

如何科学合理分配土地红利是我国城镇化和工业化面临的重大公平问题。无论从土地所有制还是从其来源看，土地红利都具有鲜明的公共利益属性。彰显土地红利的公共利益属性，必须从征地到土地红利分配的全过程始终坚持以维护最广大人民的根本利益为出发点和归宿，通过公共财政规约与制度保障，实现土地收益全民共享。当然，土地作为无限财富潜能的利润之源，资本对它趋之若鹜。土地资本化开启了新一轮的财富瓜分盛宴，这绝不仅仅涉及社会财富分配，更关系到不同人群的发展权利和机会公平问题，折射出一个社会发展的正义性。在土地开发利用中如何维护公共利益，不仅是理论界关注的议题，更是实践部门从制度设计到政策执行的全过程必须精心维护的价值诉求。