江西水利在稽察方式方法上的探索与实践

黎佛林

(江西省鄱阳湖水利枢纽建设办公室，江西 南昌 330009)

2011年8月，江西在全国率先成立水利稽察专职机构——江西省水利厅工程建设稽察事务中心，2021年1月因机构改革并入江西省鄱阳湖水利枢纽建设办公室。自中心成立以来，累计稽察项目500余个，项目类型及区域全覆盖，发现问题或线索近4000个，促成主管部门对20家市场主体违规违纪行为进行了处罚。多年来，江西水利稽察为大规模水利建设的“质量安全、工程安全、资金安全、干部安全(简称四个安全)”保驾护航，为加强水利建设规范化、提高建设管理水平作出较大贡献。

江西是水利大省，水患是江西最大的忧患，江西水利建设任务依然繁重，需补齐短板；目前“重建轻管”思想仍然存在，强监管显得更加紧迫。2018年，水利部党组明确了水利工程补短板水利行业强监管的总基调[1]，这对水利稽察工作有深刻影响。在深刻认识补短板、强监管的必要性、重要性和紧迫性基础上，面对新形势、新要求，我们必须清醒认识到稽察监管弱项在哪里，该如何补强。为此，江西水利稽察在践行水利改革发展总基调中，在稽察方式方法上，开展了积极探索与实践。

1 江西水利稽察监管成效与存在不足

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视监督工作，“要坚持党中央重大决策部署到哪里，监督检查就跟进到哪里”，通过监督检查，将党中央的好政策好办法落实落地，确保政令畅通。水利稽察作为行业监督方式之一，主要检查项目的前期工作、招标投标、建设管理、工程质量、安全生产、资金使用等情况，江西水利稽察始终以问题为导向，以质量安全为监督重点，真找准问题，真抓住问题，努力解决问题。水利稽察主要成效体现在，一是切实加强了水利工程建设事中事后监管。依托全省高素质稽察监管队伍，通过专业、规范稽察，查实查准问题，并对发现问题建立台账，实行销号整改。为促进问题整改和提高整改质量，江西按稽察项目数量的25%比例组织复查。二是切实提高了水利建设管理水平。通过稽察发现问题、提出整改和防止类似问题发生的建议，被稽察对象举一反三整改问题；江西水利稽察还积极帮助各地解决建设管理中遇到的难题，提供现场稽察技术服务，提高了各地水利工程建设管理水平。2018年末，针对水利改革发展总基调和新形势新要求，江西水利稽察在总结现有稽察方式方法与主要成效基础上，认真查找和分析了水利稽察工作存在的短板弱项，主要集中在两个方面，亦是水利行业的共性问题[2- 5]。

1.1 监管方式方法上

在监管方式方法上，创新举措不够，与新形势下水利稽察的任务要求有差距。近年来，江西水利针对部分稽察项目代表性不强的问题，尝试新方法来选取稽察项目及开展了相关研究，即在项目类型、区域分配和项目典型性统筹考虑选取稽察项目。在稽察规范性方面，开展了江西省水利工程建设项目稽察方式方法标准化研究，制定了江西省稽察工作的标准及各流程的相关要求。就新形势下水利稽察的任务要求上，一是“查、认、改、罚”的闭环管理上还有不足；二是稽察上下联动不够紧密；三是部门联动不够紧密，部门间协同监管有待加强，稽察成果应用、监管结果互用和共享推动力度不强；四是信息技术应用上还有待加强。

1.2 监管效能上

在监管效能上，成果分析应用不够，与推动稽察强监管解决重点突出问题有差距。在2018年之前，江西对部分年份的稽察成果进行过统计分析，如各项目类型的问题数及主要问题的发生率，各专业的问题数及主要问题的发生率等，掌握了易发多发问题；但是对问题产生原因分析与提出建议对策不多，重点突出问题深层次分析不透彻。在成果应用上，2015年，江西建立了基于层次分析法的稽察评价指标对项目建设管理水平进行评价，取得了一定的应用成果[6]。在整改上，成果应用还不理想，据统计，一是整改范围上，下发的整改意见，主要针对单个项目进行整改，没有很好的举一反三；二是市县整改把关不严，整改责任未理清。

2 稽察强监管方式方法探索与实践

在水利行业强监管上，针对监督职责不明和监督工作不规范等主要问题，赵淑杰提出理顺监督工作关系、创新监督模式规范监督流程等建议[5]。丁鹏等通过分析建设过程中存在的常见问题，为项目建设单位提供参考，可避免出现相关问题，防患于未然[7]。针对我国中小河流项目存在的诸多问题，李景春提出强化项目监管等一系列改进措施[8]。在山东，通过政府采购的方式委托技术单位提供质量与安全监督服务，对小清河防洪综合治理工程开展驻点监督，取得了实际效果[9]。水利稽察作为水利强监管的重要手段之一，江西在分析稽察监管成效与不足基础上，创新稽察方式方法，以整改为重点，强化成果分析应用，促进了稽察效能提升。

2.1 创新稽察方式方法，实现“查、认、改、罚”的闭环管理

2.1.1履行合同评价赋分，以罚促改规范市场行为

根据稽察“监督、检查、指导、帮助”工作原则，稽察作为行业内部检查，对查出的问题要求整改，对整改不落实也缺少处罚办法。在践行总基调中，水利部提出“查、认、改、罚”的监督工作要求，如何以罚促改，提高稽察成效，摆在比较突出的位置。江西水利扎实推进稽察发现问题与市场建设主体履行合同评价相衔接。一是制定履约评价方案。组织制定市场建设主体履行合同评价方案，明确评价标准、评分细则、评价方式等。二是建立工作机制。采取专项稽察和结合常规稽察开展评价工作，在现场与被评价单位签订稽察发现问题确认书，确保问题查实、查准。三是热心开展技术服务。评价既是目的，也是手段。评价须充分发挥检查监督、指导帮助、宣传服务的作用，寓服务、宣传于监督之中，热心开展技术服务，积极帮助基层解决建设管理中遇到的难题，认真宣传工程建设法律法规和规程规范等。

据统计，2018—2019年累计开展市场建设主体履行合同评价115个。其中，59个市、县自评价满分(22分)项目，经稽察评价复核平均分为20.31分(最低分9.1分)，下降1.69分。运用市场“杠杆”，将稽察发现问题用于招投标，达到了罚的目的，实现“查、认、改、罚”的闭环，强化了事中事后监管，有效维护了水利建设正常秩序。

2.1.2江西水利稽察工作平台，融合稽察信息化与大数据分析

2019年初，委托第三方开发监督平台，目前江西水利稽察工作平台(一期)正在试用中，该平台是江西水利监管平台(拥有监督、稽察两个子平台)下的子平台。江西水利稽察工作平台可以在PC、手机上联网使用，具有计划管理、问题查找、现场取证、成果运用等多项功能，其后台导入了江西水利一张图，稽察平台提前录入稽察问题清单、法律法规、水利稽察专家库，可以根据边界设定抽取专家、自动生成稽察报告、整改问责、统计分析等相关记录。平台保留专家底稿、稽察报告交换意见稿、成果讨论稿等各阶段稽察成果文件，保证工作过程留痕，自觉接受监督，使稽察工作过程规范化、透明化。运用水利稽察工作平台，使稽察工作信息电子化，即一个平台内完成稽察、整改、复查等工作，形成工作台账，实现“查、认、改、罚”的闭环管理。

借助稽察工作平台，可根据年度、批次、地区、项目类型、问题、稽察状态等查询条件，以专业、责任主体、项目、发生频率、整改率为维度对稽察问题进行统计，并用柱状图、饼状图、表格的形式展示统计分析结果。

2.2 以整改为重点，强化成果分析应用，促稽察效能提升

稽察是监管的手段，不是目的，强化稽察成果应用是稽察工作的生命，特别是问题整改是成果应用的重点。在践行总基调中，针对稽察整改存在的问题，提出建立健全整改责任体系，明确整改职责、整改要求，梳理整改程序，加强各部门联动，推进整改调度制度。

(1)强化问题整改。江西水利稽察问题整改纳入督察、稽察和检查总台账，推行整改销号制度，统一调度，定期通报。江西水利稽察整改工作共设计了8个主要环节，如图1所示，对于现场稽察整改，稽察组遇有正在发生的违法违规行为应立即制止；对部分能够或必须立即整改的问题，如重大安全隐患，稽察组应当指导项目法人立即整改。对于提出的稽察问题，第1个环节由江西水利稽察部门根据稽察成果提出稽察问题及整改意见。第2个环节是项目主管处室与江西水利稽察部门对整改意见会商讨论后确定待下发的稽察问题及整改意见。第3个环节是整改意见通知下发，由厅监督处牵头，各主管处室会签后报厅办公室审核，最后由分管厅领导审签。第4个环节，地级水行政部门在接到整改通知后，召集相关整改责任方，制订整改方案，建立整改问题台账，列出问题清单，明确整改责任人、完成时限和标准要求。第5个环节，县(区)水行政部门负责组织具体的整改工作，落实整改方案，并在规定时间内完成及提交整改报告。在抓好存在问题整改的同时，开展辖区内其他在建项目的整改工作，项目法人要负责本项目的整改指挥协调工作，服从县(区)水行政部门的领导。在第6个环节，市级水行政主管部门负责督促、检查并落实稽察项目的整改工作。及时将辖县(区)的整改落实情况报省水利厅，整改报告中应对每个问题的整改情况分"整改到位、部分整改、未整改、不具备整改条件"四类进行定性，并对上报的整改情况材料负责。第7个环节，厅项目主管处室要督促有关设区市水行政主管部门和有关单位及时上报整改材料，审查整改报告，评价每一个稽察发现问题的整改效果，必要时进行检查，并向有关单位反馈稽察整改情况。第8个环节为整改复查及结果反馈环节。江西水利稽察部门负责收集该批次的稽察整改报告及整改效果评价结论，统计整改效果，协商项目主管处室是否对项目采取复查、回头看等方式进一步督促整改。

图1 江西水利稽察整改的程序设计

(2)加强稽察成果分析。一是针对共性问题、多发易发问题，今年我们深入分析了这些问题发生的原因，提出了相关措施建议，汇编了《江西省水利工程建设监管典型案例》。二是利用工作平台，利用大数据分析被稽察地级市、县(区)的项目管理情况，使各地区典型问题、反复发生的问题、问题整改情况等一目了然，亦可历年对照分析，检视稽察整改成效。三是梳理分析一些体制机制上的突出问题，挖掘其深层次原因，供有关部门参考。

(3)多途径应用稽察成果。一是将稽察成果与市场主体的市场行为分对接，直接应用于招投标，对稽察整改促进很大，倒逼市场主体举一反三进行问题整改。二是采取一市一单下发整改通知单，通知明确在地级市范围内，针对下发的稽察发现问题开展自查自纠。三是通过研讨交流，总结问题规律，研判风险，将稽察成果转化为政策措施和规章制度，有效化解项目建设中出现的问题和矛盾。

3 结语

在践行总基调以来，江西水利稽察以上下联动、部门协作为工作原则，实现了监督工作“查、认、改、罚”的闭环管理；以稽察信息化为桥头堡，进一步加强稽察成果应用、监管结果互用和共享；对稽察中普遍性、规律性问题进行了原因分析，提出了对策建议，并形成了资料汇编。在整改机制上，厅里建立了总的整改台账，推行整改销号制度，统一调度，定期通报。就稽察整改而言，将整改职责明确为主体责任、督办责任，将责任落实到具体单位、具体人，设计了稽察整改八个环节，每个环节理清了整改主体、整改要求，形成了具有江西特色的稽察整改工作模式。稽察整改管理已纳入江西水利稽察工作平台，将进一步提升稽察效能。

江西特色的稽察整改工作模式和江西水利稽察工作平台还处于起步阶段，其效果如何还需实践检验，更需要不断完善与优化。下一步，一是将继续加强稽察信息化建设与推广应用，严格落实整改机制，借助江西水利稽察工作平台，提升稽察整改管理水平。二是试点稽察整改新机制，以地级市为单位，根据一市一单稽察成果，要求在建水利项目举一反三进行问题整改，并将自查自纠整改情况统一上报。三是试点项目稽察的全过程服务。项目稽察结束，并不意味着稽察服务的结束，稽察组长和助理可跟踪掌握项目建设的整体情况，需要时可现场督促、指导，帮助、提高建设管理水平。