以政领财 以财辅政 推动鄂尔多斯市财政高质量发展

李逸永

作者单位：内蒙古自治区鄂尔多斯市财政局

进入新世纪，内蒙古鄂尔多斯市抓住西部大开发等政策机遇，充分实施资源转化战略，经济总量迅速增加。2019年，全市财政总收入突破千亿元，实现历史性跨越，稳居自治区之首，并跻身全国地级市第一方阵。2020年，面对新冠肺炎疫情对经济社会发展的冲击，在以习近平总书记为核心的党中央坚强领导下，按照自治区党委政府的工作部署，一手抓疫情防控，一手抓有序复工复产，全市GDP、固定资产投资和公共财政预算收入等主要经济指标增速全面扭负为正。目前，全市以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以创建国家可持续发展议程创新示范区为总抓手，积极探索以生态优先、绿色发展为导向的财政高质量发展新路子，引领黄河“几”字弯都市圈协同发展。

一、鄂尔多斯市财政改革发展现状

（一）财政收入连年攀升，质效并重优先发展

随着经济发展和财税体制改革的深入，鄂尔多斯市市、旗区、镇三级财政迅速崛起。地方财政总收入由改革开放前的20 亿元增长为2009年的365亿元，2006年首次跃居全区第一位；2010年突破500 亿元大关，至2019年突破千亿元大关。党的十八大以来，鄂尔多斯市沉着应对新常态，坚持新发展理念，着力推进一般公共预算收入由以量为先向质效并重转变，为地区经济社会平稳、协调、高质量持续发展提供了坚强的财力保障。

1.税收收入仍是主体。鄂尔多斯市财政收入由税收收入、非税收入、政府性基金收入构成。税收收入是鄂尔多斯市财政收入的主体部分，得益于分税制财政体制，随着改革红利的不断释放和地区经济的跨越发展，税收呈现出增长速度快、占财政收入比重大的新特点。

2.非税收入稳步增长。随着非税收入缴管制度改革和综合性财政预算改革，取消执行单位收入过渡户，逐步建立健全了制度体系。目前已实现“使用权归国家、调控权归政府、管理权归财政”的“三权”归位，建立了“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的管理制度，非税收入实现稳步增长。

3.政府性基金收入稳步上升。鄂尔多斯市政府性基金1996年实现财政专户管理，经过不断改革完善，已将养路费、农村教育费附加等13 项数额大的基金纳入预算内管理，实行收支两条线，专款专用。在预算上单独编列，自求平衡，结余下转。

4.转移支付收入逐年递增。转移支付制度是分税制的重要组成部分，主要发挥调节政府间财政分配关系的作用。分税制以后，中央和自治区对鄂尔多斯市的转移支付成为重要的财政收入，有效地支持了鄂尔多斯市各项事业的协调发展。

5.财源建设蒸蒸日上。实体经济是地区发展的基础，也是财源建设的支柱。多年来，全市各级财政主动适应市场规律，正确处理短期效益和持续发展的关系，不断优化政府投资方向和方式，切实发挥财政政策和资金的引导、放大作用，支持国企改革，扶持中小企业发展，促进大众创业、万众创新，“一煤独大”的财源结构逐步转变，正在着力构建起多元发展、多极支撑的财源体系。

（二）财政支出突出重点，全力助推经济高质量发展

与收入增长相适应，地方一般公共预算支出量速齐增。从1982年首次破亿元到1997年首次突破10 亿元历时15年，而从10 亿元到2006年达到百亿元不到10年。2008年起，地区财政总支出跃居全区首位，支出结构由支持经济为重点，向教育文化、社会保障、医疗卫生等民生事业倾斜。特别是党的十八大以来，鄂尔多斯市财政保持稳中求进工作总基调，按照高质量发展要求，聚力增效实施积极的财政政策，大力实施减税降费，保持较高支出强度，优化财政支出结构，提高财政资金效益，集中财力用于保障和改善民生，有力地促进了社会各项事业蓬勃发展。

1.行政管理支出。随着公共财政的不断改革完善，鄂尔多斯市财政支出以民生为重点，公共预算中行政管理支出占比从2012年开始明显下降，使政府服务成本降低，财政支出效率提高。建设节约型政府、低成本政府成为改革财政支出的目标。

2.政府性基金支出取用于民。鄂尔多斯市政府性基金支出严格按照国家的规定，用于交通基础设施、水利建设、城市维护、文化教育、社会保障、生态建设等方面，取得很好效果。改革开放后特别是党的十八大以来，鄂尔多斯市统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和践行新发展理念，坚决守住发展、民生、生态三条底线，加快推进小康社会建设。通过完善收入分配和再分配制度，不断加大对文化教育、社会保障、脱贫攻坚、医疗卫生等社会事业的投入，持续提高保障和改善民生水平。全市民生支出占公共财政预算支出比重由改革开放初期不足30% 增加到2015年的81%，并长期维持在80%以上，昔日的“老少边贫”地区，正在全面稳步迈进小康社会。

3.支持脱贫攻坚精准扶贫。全市始终把脱贫攻坚作为头号民生工程来抓。重点实施“金融扶贫富民工程”、“贫困嘎查村互助资金项目”等，全力改善贫困群众生产生活条件，全方位扶持平困人口脱贫致富。同时巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接：一是通过医疗救助、返贫检测、易地扶贫搬迁后续产业、雨露计划、贷款贴息、明确负面清单等方式支持巩固拓展脱贫攻坚成果。二是通过支持产业发展、基础设施建设短板、农村牧区人居环境整治、少数民族发展衔接推进乡村振兴。2019-2021年市级衔接资金累计投入4.64 亿元。

4.深入推进“科技兴蒙”行动。全市财政科技支出逐年增长，由2016年的2.06 亿元增长到2020年的7.09 亿元，年均增长33.6%。全市科技创新工作在财政有力保障下，取得了显著成效，组织实施各级各类科技计划项目406 项，其中国家级14 项，自治区级194 项，市级198 项；登记科技成果254 项，获得国家科技进步奖1 项，获得自治区国际合作奖1 项、特别贡献奖1 项、科技进步奖35 项；引进技术交易额由2016年的21.9 亿元增长到2020年的57.1 亿元；高新技术企业数量达到132 家，建成国家级研发机构5 家、国家级科技企业孵化器3 家、国家级众创空间7 家、国家级星创天地10 家；准格尔旗入选全国首批创新型县市，全面建设呼包鄂国家自主创新示范区，全面创建国家可持续发展议程创新示范区。市本级财政科技专项资金预算将连续3年以15%比率增长，连续5年自治区、市本级（配套）每年安排“科技兴蒙”资金各1 亿元，保障“科技兴蒙”行动实施，保障创新型城市建设高质量发展。

5.财政支出始终坚持把教育放在发展的首位。全面推行汉语授课12年基本免费教育和蒙语授课15年全免费教育，建立健全从幼儿园到大学各学段家庭经济困难学生资助全覆盖制度，全市教育基础设施和教学质量走在全国前列。

6.财政支持社会保障全面覆盖。 2000年以来，财政累计投入150 多亿元用于社会保障事业，鄂尔多斯市社会保障在全自治区率先实现市级统筹，即统一核算、统一管理、统一使用，参保人数迅速扩大，通过多层次、广覆盖的社保体系，实现了城乡居民老有所养、贫有所助，有效化解了城乡居民的后顾之忧和各种风险，成为塞北高原上一道亮丽的风景线。

7.支持编织现代化交通网络。改革开放以来，全市交通运输业发生了翻天覆地的变化。“九五”时期以前主要投入公路建设。“十五”时期开始公路和铁路并举，而且投入民航建设，鄂尔多斯市从一个边远落后的地区，一跃成为交通四通八达，基础设施完善，城市功能合理，宜居宜游宜业的现代化区域性城市。

2021年鄂尔多斯市加快布局新基建项目，建设5G 基站1000 个以上。推动鄂渝高铁开工建设，加快包鄂高铁、呼鄂城际铁路等前期工作，建设鄂托克前旗至上海庙等一批干线铁路。启动建设纳日松至龙口高速，建成添漫梁至越家壕一级、公其日嘎至乌兰镇二级等公路。开工建设鄂托克旗、乌审旗等通用机场。实施黄河拦沙等重点水利工程，保障黄河安澜。

二、鄂尔多斯市财政高质量发展建议

（一）实施研发投入攻坚行动

建立政府投入刚性增长机制和社会多渠道投入激励机制，优化财政预算结构，把可用财力重点用于科技创新，确保财政科技投入持续稳定增长。设立科技创新基金，支持和引导金融资本、民间资本更多地进入创新领域，形成多元化投资、持续增长的良性发展机制。2021年市级安排科技经费11 亿元以上，带动全社会研发经费支出占GDP 比重1.2%以上。

（二）加强创新平台建设和人才引进

推动呼包鄂国家自主创新示范区建设，推进鄂尔多斯市产业技术研究院、现代能源经济研究院、荒漠化治理技术创新中心建设，打造高水平科研及成果转移转化平台，提高协同创新能力。推动科技企业孵化器、众创空间高质量发展，鼓励引导各类创新平台开放共享。编制年度人才需求目录，加大柔性引才力度，建立全生命周期人才创新创业服务体系，确保各类人才引得进、干得好、留得住。

（三）健全以企业为主体的技术创新体系

落实和完善鼓励企业技术创新政策，深入实施高新技术企业培育行动，争取新认定高新技术企业25 家。支持企业建设创新平台，承担各类科技重大专项，积极推进能源、化工、装备制造、绒纺等重点行业领域关键技术创新和成果推广应用。发挥龙头企业和高校作用，促进政产学研深度融合，打造一批高质量创新创业共同体。

（四）创新统筹联动调度机制

建立重点项目重点工作统筹推进联动机制，强化限时倒逼、协调联动和督办问效。2020年出台支持中小微企业复工复产健康发展14 条具体措施，动态优化完善复工复产疫情防控措施，全面畅通产业链供应链。

（五）营造良好的数字经济发展环境

截至2020年11月，全市建成5G 基站914 个，用户28.65 万人，大数据云计算服务器装机能力突破30 万台。建成煤炭供应链服务平台、煤炭生产大数据平台、内蒙古羊绒交易大数据平台、物流互联网信息公共服务平台和肥料产业大数据服务平台等，有效助力产业数字化转型。以大数据产业为切入点推进数字经济建设，推动数字经济与实体经济深度融合发展，全市数字化基础能力、应用水平和发展环境大幅提升。麻地梁5G+智慧矿山、中煤蒙大智慧工厂、伊泰智能管控一体化平台等产业数字化应用全国领先。

（六）打造黄河流域生态保护治理样板

鄂尔多斯市三面黄河环抱，境内流经728 公里，黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，既是进一步调整产业结构、进一步转变发展方式的重大机遇，也是必须担当和做好的重大任务。可以委托中国科学院有关院所编制黄河流域生态保护和高质量发展规划，继续推动实施国土空间规划编制，科学划定“三区三线”。

（七）全面推进荒漠化地区特色农牧业发展

鄂尔多斯市要将农牧业发展融入生态保护治理大局，着力转变发展方式，优化产业布局和种养结构，推动农牧业规模化、产业化、特色化、品牌化发展。以农牧部门指导推荐、金融机构审核把关的方式，大力扶持“党支部+龙头企业+合作社+农牧户”产业发展模式，大力推进绒山羊、细毛羊、肉牛、有机瓜果蔬菜、小杂粮等特色农牧业高质量发展，有效解决农牧民和龙头企业融资难融资贵问题。

（八）现代能源产业集群成型

提高资源综合利用效率，着力推动能源产业规模化、清洁化、高端化、多元化、智能化发展，着力打造国家重要的能源保障基地、清洁能源输出基地、现代煤化工示范基地。内蒙古自治区已确定由鄂尔多斯市作为牵头城市，申报燃料电池车示范城市群。围绕打造国家现代能源经济示范城市，制定现代能源经济示范区建设方案、国家现代煤化工产业示范区建设规划，明确发展方向、目标和路径，着力打造一流现代能源产业集群。

（九）增强煤炭资源综合利用能力

鄂尔多斯市建成一批千万产能绿色智能开采矿井，投用蒙西至天津南、上海庙至山东2 条特高压电力外送通道，配套的9 个总规模为1460 万千瓦的电源点加快建设，构筑了煤制油、煤制气、煤制甲醇烯烃、煤基新材料等多条产业链。2020年全市煤炭年产销量均超6 亿吨，煤炭就地转化率23%，煤电装机规模达2200 万千瓦，煤化工年产能1750万吨以上。

在新能源方面，鄂尔多斯市建成了库布其生态光伏、达拉特光伏发电应用领跑基地等新能源项目，加快推进国家能源集团千万千瓦级新能源电力项目，全市新能源装机达300 万千瓦。

2021年鄂尔多斯市大力实施煤炭绿色开采、煤电一体化发展、煤化工延链补链等重点工程，21座煤矿建成智能化工作面、蒙西至晋中1000 千伏特高压交流工程启动送电、山能盛鲁电厂年内并网发电、宝丰400 万吨煤制烯烃等超大型煤化工项目落地建设，宁德时代、北奔、开沃等电动矿卡、重卡项目和氢燃料重卡制造基地顺利推进，全市资源优势正在全面转化为产业优势、经济发展优势。

（十）深化文化旅游融合发展

鄂尔多斯市既是典型的资源型城市，也有悠久的历史文化沿革，文化产业可以作为“做好非煤大文章”的破题之举。可依据全市文化资源分布状况和各地实际情况，深挖文化资源，积极培育新型文化业态，扎实推动文化项目建设和旅游资源相结合。从“挖煤”到“挖文旅”，重点发展一批文化产业园区和骨干文化企业，打造一批立足国内、有较强国际辐射力的文旅产业项目，将强力推动“文化+旅游”、“文化+科技”、“文化+贸易”、“文化+金融”等新业态快速发展。