道光朝回疆职官变革得失探析——以道光十六年喀什噶尔职官参劾案为中心

陈居渊，吴行健

（安徽大学 微学与中国传统文化研究院，安徽 合肥 230031）

清廷统一天山南北后，除设置伊犁将军总管新疆军、政事务外，还设置参赞大臣、办事大臣、领队大臣等职官驻扎天山南北诸城，从而形成军府体制①在目前的学术研究中，对该制度的叫法不一，除“军府制”外，还有“驻扎大臣制度”“办事大臣制度”的称呼。王超：《清代道咸时期喀什噶尔驻扎制度的变革》，福建师范大学学报（哲学社会科学版）2016年第5期；刘文鹏：《清代南疆办事大臣职权考》，《中国边疆史地研究》2014年第1期。管守新：《清代新疆军府制度研究》，乌鲁木齐：新疆大学出版社，2002年。。在天山南路，总理回疆事务参赞大臣（以下简称“参赞大臣”）节制回疆八城②清代以天山为界，天山北路准噶尔蒙古故地称为“准部”，天山南路叶尔羌汗国故地称为“回部”，亦称“回疆”。清代一般把回疆中人口较多的八个城镇称为“南八城”，即喀喇沙尔、库车、阿克苏、乌什、喀什噶尔、英吉沙尔、叶尔羌、和阗。各级官员。乾隆后期开始，参赞大臣在喀什噶尔办公成为一种常态。这一格局在道光年间被改变，参赞大臣的驻地向东迁移至叶尔羌，喀什噶尔的职官则在随后也被反复调整。对此，已有学者从制度层面进行过研究，而其中的一些重要细节尚有待深入剖析。本文试从“参赞大臣东迁与喀什噶尔职官变化”“道光十六年喀什噶尔参劾案的案情及处理”“对参劾案件的分析”三个方面对这一变迁进行回顾与探究。

一、参赞大臣东迁与喀什噶尔职官变化

清廷作出参赞大臣东迁的决策，源自当时回疆防务面临的挑战。大、小和卓之乱平定后，其后裔外逃中亚，伺机卷土重来。道光一朝，和卓后裔便三次勾结浩罕汗国势力侵犯回疆，而每次喀什噶尔都首当其冲。道光十一年（1831）玉素普之乱平定后，钦差大臣长龄上奏：

喀什噶尔地处极边，外夷由卡①“卡”指卡伦，清代在东北、蒙古、新疆等边地要隘，设置官兵戍守瞭望、兼管税收等事的处所，也称为“边台”。至城仅百余里。后路距阿克苏二十余站，鞭长莫及。前次张格尔之乱，喀什噶尔被围，后路援兵不至，以致贼气日炽，四城先后失守，皆由于此。今议善后，岂可复蹈前辙，致令参赞大臣坐困重围，不能制人，而为人所制……宜立于不败之地，斯能制胜。而用兵之道，分则力单，合则力足。为今之计，惟有量移统镇，以资控驭。酌添兵以壮声威，参赞总理八城，应请移驻叶尔羌，乃能适中扼要，措置咸宜②吴丰培：《清代新疆稀见奏牍汇编（道光朝卷）·长文襄公办理善后奏议》，乌鲁木齐：新疆人民出版社，1996年，第75页。。

参赞大臣在回疆最西的喀什噶尔，不仅没有足够的力量及时阻击入境的敌人，还容易在战事初期被敌人迅速包围，无法有效地指挥回疆清军的行动，而如果其驻扎在叶尔羌，既能避外敌之锋芒，又能以喀什噶尔等地为屏障，统筹全局。因此，道光帝令参赞大臣从喀什噶尔东迁至叶尔羌，喀什噶尔、叶尔羌等地职官也相应调整，其中，原来位于参赞大臣之下的喀什噶尔帮办大臣改设为办事领队大臣，叶尔羌办事大臣改为帮办大臣，各职官印信也在道光十二年（1832）正月下旨更换③《清宣宗实录》卷204，道光十二年正月甲寅，第2页。。这样一来，以叶尔羌为中心的职官和防御体系形成。

“办事领队大臣”这一头衔，在原始文献中常和“领队大臣”的头衔同时出现。学者王超指出，清代“领队大臣”有“军营领队大臣”和“办事领队大臣”两种，前者在战时临时派遣，事毕即回，而后者长期驻扎边疆办事，成为地方化的驻扎大臣。两者在当时都常被简称为“领队大臣”[1]101-106。在《清史稿》中，是直接标注道光十二年清廷在喀什噶尔改设“领队大臣”的，头衔没有带“办事”二字④《清史稿》卷207《疆臣年表十一》第8170页。。可以推断“办事领队大臣”与“领队大臣”实为同一官职。另据光绪《清会典事例》，参赞大臣驻扎地以外的回疆大城，一般都设办事大臣一人，其下再设置帮办大臣或领队大臣，领队大臣的地位甚至低于帮办大臣，如“叶尔羌于乾隆二十四年（1759）设领队大臣二人，寻裁领队大臣，以帮办大臣兼理领队事务”⑤《清会典事例》卷543《兵部二·官职》，影印本第7册，第29页。，可知其地位不高。

除办事领队大臣（以下简称“领队大臣”）外，喀什噶尔还留有换防总兵（以下简称“总兵”）一职，其设立可追溯到道光八年（1828）关于张格尔之乱的善后事宜，钦差大臣那彦成深感回疆清军数量的不足，于是奏请从甘肃调兵，“将凉州镇总兵一缺改为喀什噶尔换防总兵”⑥吴丰培：《清代新疆稀见奏牍汇编（道光朝卷）·那文毅公办理善后奏议》，第11页。，即在喀什噶尔增添绿营，定期轮换。玉素普之乱后，清廷进一步在西北加派军队巩固边防，因此喀什噶尔总兵没有随参赞大臣东迁⑦吴丰培：《清代新疆稀见奏牍汇编（道光朝卷）·长文襄公办理善后奏议》，第76页。。于是，喀什噶尔的军、政事务被两人分管，“办事领队大臣专管满营换防官兵及回务地方各事，总兵专管绿营换防官兵差操及台市捕盗各事”⑧中国第一历史档案馆《:嘉庆道光两朝上谕档》第53册，桂林：广西师范大学出版社，2000年，第154页。。

在道光十二年职官调整的一年后，参赞大臣长清便称喀什噶尔事务繁杂，需要派重臣坐镇，请求将驻地迁回喀什噶尔，大臣长龄也支持恢复旧制⑨中国第一历史档案馆《:嘉庆道光两朝上谕档》第38册，第480-481页。另一位官员富俊则提出“叶尔羌总理八城，居中节制，深合居重驭轻之道，喀什噶尔领队大臣不足以资弹压，请改设办事大臣，毋庸移驻参赞”的建议⑩《清宣宗实录》卷243，道光十三年九月丙申，第655页。。道光十四年（1834），伊犁参赞大臣苏清阿又奏：

喀什噶尔现设办事领队大臣一员，管辖满洲兵五百名，总兵一员，统辖绿营兵三千五百名，此二员各守其职，不相统属，实于公务无益处，且喀什噶尔为回疆最要之区，仅设一办事领队大臣，不足弹压……仍须添设办事大臣一员，统辖满汉一切事宜……①中国第一历史档案馆《:嘉庆道光两朝上谕档》第39册，第443页。

苏清阿的建议得到了伊犁将军特依顺保的支持，但是，这些奏章均被皇帝驳回，他在道光十五年（1835）三月的谕旨中说：

因思喀什噶尔自道光十一年将参赞大臣移驻叶尔羌，设立办事领队大臣一员，专管满洲营官兵，虽绿营将备不归统属，而该城办事领队大臣暨换防总兵均归叶尔羌参赞大臣统辖，官制相维，事权画一，立法已为周密，寻常无事时，原应各司其事，倘有紧要事件，该大臣等既在同城，定当相助，势不能推诿观望，坐失机宜，数年来既已相安无事，自不必多此一番更张②中国第一历史档案馆：《嘉庆道光两朝上谕档》第40册，第92页。。

道光帝坚信当地体制已经完善，自然无意对其再行调整。政策执行后诸大臣在短时间内频繁提出异议和君臣认知的大相径庭已属反常，而到了道光十八年（1838），在参赞大臣和伊犁将军的联名上奏下，道光帝令参赞大臣夏秋驻扎喀什噶尔、冬春驻扎叶尔羌以协调两地政务③中国第一历史档案馆《:嘉庆道光两朝上谕档》第44册，第11页。，与四年前的立场相比作出了重大改变，则间接证明先前各大臣对喀什噶尔改设领队大臣的担忧不无道理。以下，我们从道光十六年（1836）叶尔羌参赞大臣兴德与喀什噶尔领队大臣寿昌之间的参劾攻讦来探究道光朝回疆职官改革的得失。

二、道光十六年喀什噶尔参劾案的案情及处理

兴德，道光十一年十月由广东盐运使以副都统衔调任巴里坤领队大臣，至道光十四年（1834）升任叶尔羌参赞大臣。寿昌，瓜尔佳氏，满洲正红旗人，道光十五年十月授喀什噶尔领队大臣，至次年七月抵喀就职[2]81-88。就在寿昌到任的前后，喀什噶尔新任粮饷章京定保和其前任福奎交接财务时发现账册记录与实际数额不符，喀什噶尔屯田民王得仓等人状告当地总兵刘允忠纵兵殃民。伊犁将军特依顺保在收到相关消息后将其一并上奏，是年九月初道光帝下旨令兴德和寿昌一起查办[3]173-174。然而，兴德很快又上奏对寿昌进行了参劾。

兴德参奏寿昌的内容有二，一是其到任延迟，兴德提出历来新任官员“无不经由冰岭，以期便捷。记程十六七日可抵阿克苏”，寿昌却“于本年五月初十日由伊犁起程，并未经由冰岭绕道，经由乌鲁木齐一带，于七月初二日始至阿克苏”。兴德又称喀什噶尔新任大臣按常规都要先经过叶尔羌，面见参赞大臣商议机宜，寿昌也没有如此行事，而是直接前往喀什噶尔④吴丰培：《清代新疆稀见奏牍汇编（道光朝卷）·兴德奏稿》，第151页。；二是其擅用六百里催牌，兴德称寿昌于七月十五日徐徐到任后，叶尔羌便于当月二十五日接到其所写奏折，“随限行六百里催牌一张”，兴德表示，根据玉素普之乱后长龄的善后章程及上谕，“向来回疆参赞大臣总理八城事务，各该办事领队大臣及换防总兵均受参赞节制，各城常行事件，具报参赞备查，遇有紧要事件俱随时咨商，参赞覈办……惟喀什噶尔地处极西，倘有边务紧要情形，探访得实，应一面驰奏、一面飞咨参赞复办”，则寿昌加急上奏应是有严重军情，然而寿昌实际是上报库银亏空一事，这与定制不符，而且他还接到喀什噶尔总兵刘允忠的报告，说寿昌使用六百里催牌上奏，令边釁复起的谣言四处传播，引发当地民众和旅居在喀的安集延首领的骚动，物价飞涨，从维护定制和安民恤众两方面出发，他将寿昌的奏折暂时截留。寿昌后于八月初十日派下属至叶尔羌查问奏折于何处积压，他表示按向例其奏折留于叶尔羌，“随同本处奏折一并拜发”。在陈述了寿昌的冒失行为后，兴德又提到了自己对福奎亏空事件的积极处理：

惟查喀什噶尔前任粮饷章京福奎交代亏短备贮银两一案，前于五月二十日据新任粮饷章京定保禀呈，奴才等阅其咨文，内称“呈明该城办事领队大臣查覈”，并非因西朗阿不为之查办，伊始禀揭，是以奴才等当即照会西朗查明咨复覈办。奴才等实不敢有所推诿……伏思此事设若奴才等豫（预）先并未委员查办，或寿昌到任后查出咨商，奴才等仍置之不办，应由寿昌自行具奏，乃奴才等委员查办在先，寿昌到任在后，并无一语咨商，仅凭定保一面之词，率用限行六百里具奏。又节据委员等禀报：奉委盘查喀什噶尔仓库，前任粮饷章京福奎曾经阻拦，并该大臣寿昌令其停止盘查等情，均经奴才等批饬迅速盘查。乃于八月初二日据寿昌咨称，现已奏请钦差大臣查办，此时停止盘查等语……奴才等体察寿昌之意，无非欲陷奴才等罹于回护私罪，伊得由此见长，并可掩其到任延迟之咎①吴丰培：《清代新疆稀见奏牍汇编（道光朝卷）·兴德奏稿》，第152-155页。。

西朗阿乃是领队大臣寿昌的前任。兴德在另外一份专门弹劾福奎的奏折里表示，夏初，定保将库银亏空“四万三千九百四十余两”的消息上报给他和西朗阿后，他立即照会西朗阿，敦促其尽快委员调查。至七月初，定保前往叶尔羌面禀称亏空尚未清结，于是他又委任叶尔羌印房帮办章京托克托霍等人去喀进一步盘查。七月中旬，兴德向期满卸任的西朗阿询问了亏空事件的详情，西朗阿称福奎擅自挪用备贮银填补修城筹款之不足，其后福奎欲用原先采购、抄获的粮石变价填补备贮银，这些粮石的入库未曾立案，定保交接时不同意其做法，以致亏空难填，他又照会喀什噶尔总兵刘允忠与托克托霍核实库中是否有福奎采购的余粮，得到了肯定的答复。八月中旬他收到清册：

除屯田委员周廷芬借过福奎银五千九百四十两，现已归还，尚欠粮一千石，又官兵借支过请调原营饷银一万七百余两，具系有著不计外，其交代册内短交钱三百九十余千（文），杂粮一百七十余石，具已交清，又补交备贮银三千两，合计实亏短备贮银三万五千两。

因备贮银亏空数额之大，加之福奎准备抵偿银两的余粮没有备案，兴德不敢轻易变价，于是将相关情况写明呈报朝廷并请旨将福奎革职审讯，同时请求朝廷议处自己和西朗阿的失察责任②吴丰培：《清代新疆稀见奏牍汇编（道光朝卷）·兴德奏稿》，第148-150页。。

兴德的这两份奏折同在道光十六年（1836）八月二十日写成，可看作相互关联的两部分内容。兴德对寿昌的参劾虽以其到任延迟和擅用六百里催牌为主，实际上却是围绕二人因处置库银亏空事件而产生的分歧展开的。在兴德的表述中，喀什噶尔库银的亏空虽然巨大，但相关情况已基本查明，只需上报并等候朝廷的处理意见即可，但寿昌力主让朝廷派钦差调查而非由兴德自行委员查办此事，显然他对自己的上级参赞大臣并不信任乃至抵触。令事态更为复杂的，是受屯民控告的总兵刘允忠，也禀报寿昌“任意妄为”。九月二十五日道光帝阅览各奏折后，谕旨廉敬、奕山作为钦差大臣至叶尔羌，与兴德一同审理相关案情，并将寿昌与刘允忠解职归案③中国第一历史档案馆：《嘉庆道光两朝上谕档》第41册，第403页。。

兴德与寿昌之间越演越烈的参劾攻讦逐渐成为整个案件的核心。道光十六年十一月，道光帝收到兴德等人参劾寿昌“任性乖张、不遵定制并收受馈送银两及主使屯民控告”的奏折，兴德称，根据刘允忠的禀告，他得知寿昌在抵喀前曾有收受定保馈送的银两，并嘱咐定保教唆屯田民控告总兵，其后他通过审讯相关人员，还发现寿昌有意让民人从重修改呈词，以图严参刘允忠。他认为“何以寿昌甫经到任，即有屯民告状，其中显有教唆主使情弊”④吴丰培：《清代新疆稀见奏牍汇编（道光朝卷）·兴德奏稿》，第156-158页。。寿昌也参劾兴德等人“徇庇稽留折报、舞权欺公”，二人各执一词，道光帝这才令兴德退出调查，只让钦差廉敬、奕山对各人所参劾诸事进行核实⑤中国第一历史档案馆：《嘉庆道光两朝上谕档》第41册，第491-492页。。

道光十七年（1837）春末，两位钦差大臣将案件始末上奏后，涉案官员均受到严惩：

……寿昌到任未及旬日，查明福奎亏短银数，擅用六百里催牌，骇人听闻，固属冒昧，然其意尚为慎重钱粮起见，即兴德所参各款，其咎尚不至过重。惟于屯民控告刘允忠勾结安集延一款，并未覈实，率行入奏……诬告律应反坐。本朝一统寰区，满汉臣工皆我一体，从无稍有嫌疑，相互倾轧，何得以此等重情，漫不加查，辄据屯民挟嫌之词，污总兵大员以叛逆大罪……寿昌著即革职、发往乌噜（鲁）木齐效力赎罪……

刘允忠以统兵大员，不知镇抚兼施，且于兵民良莠漫无区别，肆意拆毁城外民房多间，复于夜间开城，致弁兵以搜查回妇为名，藉端滋扰，几至酿成事端，并将围城树株率行砍伐殆尽，种种错谬实辜委任，仅归诬揭馈送案内，议以革职，不足以蔽辜，刘允忠著革职、发往伊犁效力赎罪……①《清宣宗实录》卷297，道光十七年五月乙卯，第603页。

定谳的谕旨较为清晰地总结了案情，由此结合上文兴德的几道奏折，不难看出兴德有意对刘允忠、西朗阿遮掩包庇，助其与寿昌、定保两个新任职官周旋。

寿昌被解职后，伊犁将军特依顺保的胞弟、时任西宁镇总兵的富兴阿被任命为新的喀什噶尔领队大臣②吴丰培：《清代新疆稀见奏牍汇编（道光朝卷）·富兴阿奏稿》，第167页。。富兴阿,钮祜禄氏，满洲正白旗人[2]81-88。他于道光十七年年中到任喀什噶尔后③富兴阿到任前，乌珍泰曾署理喀什噶尔领队大臣一职。参见吴丰培《清代新疆稀见奏牍汇编（道光朝卷）·恩特亨额奏稿》，第210页。其中有“署理喀什噶尔办事领队大臣乌（珍泰）”一语。另参见章伯锋《清代各地将军都统大臣等年表（1796-1911）》，北京：中华书局，1965年版，第174-175页。，参与了对亏空库银的的后续追缴工作。他一面清查仓库，一面将情况汇报参赞大臣（兴德因罪解职后由钦差廉敬署理）：

……前经本大臣盘查仓库，应存备贮银六万五千两。内福奎亏短银三万五千两，官兵借支银八千六百二十三两一钱一分三厘九毫，二共实短银四万三千六百二十三两一钱一分三厘九毫，现实存银二万一千三百七十六两八钱八分六厘一毫。又查原存备贮普尔钱五千串文，内短钱五百四十八串一百一十三文，当将福奎亏短银两并官兵借支银钱。前已一面札饬粮饷章京定保、印房章京三音布、城守营游击马万春赶紧催交，并开造花名清册，咨呈冰案，再行转催在案。迄今数月，未据呈交分厘，惟思备贮库项系缓急之需，倘有疏虞，诚恐临时接济掣肘。除再饬该章京等赶紧催令交收外，理合复为咨呈参赞大人，请烦查照，再行转催，实为公便④吴丰培：《清代新疆稀见奏牍汇编（道光朝卷）·富兴阿公牍》，第171页。。

若将富兴阿的清单与兴德奏折中的数目做对比，可以发现兴德此前称“官兵借支银”一项“有著不计”，将其撇开，而这项借款很可能与刘允忠的绿营兵有关。廉敬、奕山在审理有关屯民控告刘允忠一事时，屯民呈词中刘允忠“私卖土地”和“勾结安集延人”等内容虽经调查与事实不符，但借此发现当地有军事城堡数座被民众占用。两钦差委托富兴阿展开额外的调查，结果发现，它们是根据道光八年那彦成善后计划而设置的，玉素普之乱后清军未再进驻，被民众和外商用作买卖货物和居住的场所，周边土地还被前任领队大臣西朗阿擅自批准给农民用来耕作⑤吴丰培：《清代新疆稀见奏牍汇编（道光朝卷）·富兴阿公牍》，第189页。，可见当地武备废弛。另外，富兴阿从当地阿奇木伯克作霍尔敦处得知，大河拐一带土地，原在道光八年由那彦成主持开垦，因玉素普之乱而荒废，民众逃散多年⑥吴丰培：《清代新疆稀见奏牍汇编（道光朝卷）·富兴阿公牍》，第194页。，兴德也曾询问过西朗阿关于大河拐一带的情况，西朗阿虽然汇报那里多盐碱，仅有少量土地可以耕作，田赋大部分由当地农民的其他私产承担，但是完全没有说民众因战乱逃散未归之事，而且为供养换防官兵，他只是减免了部分赋税而已⑦吴丰培：《清代新疆稀见奏牍汇编（道光朝卷）·西朗阿奏稿》，第161-162页。。若以富兴阿呈报的情况为准，我们可以得知自从参赞大臣东迁后，喀什噶尔的原先防务布置大多被放弃，战后重建也十分缓慢，当地官员之颟顸可见一斑，且数年来参赞大臣也没有及时发现和处理。

道光十七年十二月，负责追缴亏空的定保等人称虽然已按饬令将所存粮石、衣物、马匹等实物卖出大半，可悉数变卖也依然不能抵还全部款项，且剩余部分仍需等市价上涨才好变价，请求延长追缴时限，责任自负。富兴阿将此情转呈至叶尔羌，钦差大臣廉敬、奕山急于结案，并不宽容，还怀疑拖延变价有从中牟利之嫌⑧吴丰培：《清代新疆稀见奏牍汇编（道光朝卷）·富兴阿公牍》，第181页。该页记载“……其尚未变出小麦九千九百石，定保此时情愿担承，不过欲候至粮价增长之时再为售变，希图从中渔利，尤属情弊。显然以上种种情节难逃本署参赞大臣、帮办大臣之洞察。”。一再严令之下，至十二月二十一日，实物如期全部卖出，共偿还库银二万八千三百两⑨吴丰培：《清代新疆稀见奏牍汇编（道光朝卷）·富兴阿公牍》，第179-182页。。

三、对参劾案件的分析

喀什噶尔事端初起时，即便与案情牵连，兴德仍可以参与调查，可见在回疆治理方面皇帝对参赞大臣的重视程度。实际上，为了在自身衰弱、采取守势的同时有效处理边患，道光朝的回疆职官变革对参赞大臣统辖八城的职能作了更高的要求。道光八年张格尔之乱后，那彦成强调“每届年终令将军、都统、参赞大臣将各城大臣出具切实密考，各据所见所闻奏闻”，又说“倘有徇隐失察之将军、都统、参赞大臣，分别交部议处。其将军、都统、参赞大臣不能正己秉公，亦准各城大臣据实参奏”①吴丰培：《清代新疆稀见奏牍汇编（道光朝卷）·那文毅公办理善后奏议》，第4页。。他虽然让新疆地区各官员相互制衡，本意还是要加强参赞大臣一类的高级官员的权威，对当地各驻扎大臣的进行监管。

这种监督模式很大程度上与军府制度的特点有关：各城办事大臣不但品级高，而且都具有折奏权，可直接专折奏事，无需通过伊犁将军或参赞大臣。这本来是为了在恶劣的自然和交通条件下让各城大臣能够及时化解危机，而不必一味等待将军和参赞大臣的指令，但具有相当大独立性的他们平日又容易作威作福[4]85-88。在这种特点下，上级的监察尤为重要。结合道光十六年喀什噶尔的参劾案，可以发现这种加强自我纠察以整顿吏治的思路不仅难以在新疆军府体制下有效贯彻，而且暴露了其制度自身的缺陷。首先，参赞大臣为了有效监察，自然要强化职官统属，这便容易与习惯了独断专行的各城驻扎大臣产生冲突。笔者认为，寿昌加急上奏触犯到了兴德的行政权力是二人产生矛盾的原因之一。按照章程，喀什噶尔当地日常事务的报告都需要先交给参赞大臣，再由其逐级向上传达。但为了应对突发军情，道光帝赋予了喀什噶尔领队大臣在紧急情况下，直接绕过参赞大臣上奏的权力（这也是军府制的传统），对于它的运用存在巨大的解释空间。寿昌认为亏空涉及军务运作，事关重大，便紧急上报，而兴德则认为此案已初步查明，无需惊扰上级，只需按寻常事务办理，这就产生了事权纠纷。兴德在奏折中声称自己率先派人调查亏空，意在说明自己掌握了局面，无需像寿昌那样大惊小怪，同时又借口寿昌到任延迟，说明其处理亏空案的滞后，也就让他越级上奏失去了合理性。兴德强调寿昌上任时未按例先到叶尔羌面见他，实际便是对其挑战自己权威的不满。其次，清代以都察院的监察御史和给事中为主的监察系统无权监督边疆地区的驻防官员，且奏折制度也因为逐渐失去秘密性而作用有限②刘文鹏：《清代南疆办事大臣职权考》，《中国边疆史地研究》2014年第1期，第86-88页。。清廷希望通过加强参赞大臣的权威来澄清吏治，然而参赞大臣本人也缺少制度的监督，且整体上历任参赞大臣的素质达不到朝廷所期待的标准③甘桂琴：《清代总理回疆事务参赞大臣素质的历史考察》，《西域研究》2010年第1期，第27页。，导致参赞大臣没有很好地起到考察官吏的作用。在腐败风气和外部监督缺失的情况下，下属也很难有效监督上级，西朗阿、刘允忠渎职未被兴德及时参奏，反倒进行遮掩就是一例。新任职官如果不同流合污，反而会遭到参赞及其党羽的攻击。寿昌与兴德的参劾，使得自我监察沦为派系斗争的工具。

福奎亏空事件刚刚发生时，兴德直接派叶尔羌章京去喀什噶尔协助审理，喀什噶尔粮饷章京去叶尔羌面禀案情。在追缴亏空的过程中，决策来自于叶尔羌方面的指令，新任领队大臣富兴阿话语权很小，而且还请求参赞大臣对具体执行工作的喀什噶尔章京、游击“再行转催”。此外，道光十六年喀什噶尔发生一起命案，章京三音布、定保屡次被参赞大臣传唤至叶尔羌参加审讯。富兴阿上任后，因喀什噶尔事务繁忙，请求参赞大臣让章京们返回，并将案件发回原地审理。三年后此案尚未定谳，时任参赞大臣恩特亨额奏请将正好任满的二位章京革职，并另外委员署理④吴丰培：《清代新疆稀见奏牍汇编（道光朝卷）·恩特亨额奏稿》，第209-211页。。富兴阿此刻仍在领队大臣任上，未得恩特亨额参劾，反而在随后升迁。传统上回疆各城印房章京、粮饷章京在案件的审理中具有较大的司法权限，其直接上司是各城驻扎大臣[5]62，但以上诸事说明当时喀什噶尔章京很大程度上是对参赞大臣直接负责，代表参赞大臣对喀什噶尔事务干预的增多，这引出了参赞大臣与喀什噶尔职官的关系问题。

目前学者认为在喀什噶尔以地位较低的领队大臣驻扎办事，有变革过激之嫌。笔者认为，道光帝之所以在参赞大臣东迁后始终不愿在喀什噶尔改设办事大臣，是希望借此在军府制框架内加强参赞大臣对邻近城镇的统御。这有先例可循，在乾隆后期，参赞大臣从乌什迁移至喀什噶尔，另一座城市英吉沙尔的办事大臣便改设领队大臣①吴丰培：《清代新疆稀见奏牍汇编（道光朝卷）·长文襄公办理善后奏议》，第76页。。在军事方面，道光十一年，长龄在奏请参赞大臣东迁时的新防御体系设想，是让喀什噶尔作为前敌，叶尔羌在后统筹，英吉沙尔在喀、叶两城之间中继接应，“倘贼匪竟敢来犯，不必迎敌，诱其深入，兵力合并，一鼓直前，自内向外扑击”，仅仅把喀什噶尔作为抵御外敌的“前哨站”而非人口众多的要冲城市，但同时又主张在当地加派三千绿营“作为前敌，防守边卡”[6]48，以维持日常边境巡护和贸易安全，加之领队大臣有在紧急状态下的折奏权。于是清廷在战略和战术上对喀什噶尔的规划产生了抵牾，既要喀什噶尔服从来自叶尔羌的战略调配，又要喀什噶尔地方能够具有一定的独立应对危机的能力，客观上挑起了当地管理层面的矛盾。廉敬向皇帝明确表示“喀什噶尔改设办事领队大臣，与总兵官阶相等，其体制非参赞可比”②《清宣宗实录》卷297，道光十七年五月乙卯，第602至604页。。喀什噶尔总兵原是在参赞大臣未东迁时设置，和喀什噶尔领队大臣的前身喀什噶尔帮办大臣本来同为参赞大臣下属。在参赞大臣东迁后的政务运作中，喀什噶尔领队大臣因为和总兵没有隶属关系，即便其中一人有失职行为，另一人也只能交由上级的参赞大臣处理，无法进行相互监督。从目前的资料看，喀什噶尔总兵并不具有像领队大臣那样越级上奏的权力，没有与参赞大臣因事权产生冲突的基础，这就使得其与参赞大臣相投，领队大臣反被孤立，长龄等人后来才发现实际情形原比设想中复杂，请求皇帝调参赞大臣返回原驻地。

虽然依据调查结果，参劾案内的几位官员多少都有失职行为，道光帝强调官员素质的观点无可指摘，但是，案件里所反映的军府制度存在的结构性问题更为关键。清廷在参劾案之后很多年都在不断调整喀什噶尔的职官，以平衡他们与参赞大臣的关系，参赞大臣在道光十八年被指派夏秋驻扎喀什噶尔、冬春驻扎叶尔羌以协调两地政务后；道光二十八年（1848），喀什噶尔换防总兵被授予帮办领队大臣衔，正式确定其与喀什噶尔领队大臣的正副区分，参赞大臣常驻叶尔羌。咸丰七年（1857），回疆又遇兵燹，事后伊犁参赞大臣法福礼称：“其喀什噶尔办事领队大臣，亦属专城大员，莅居重地，自当有守有为，如必事事咨呈参赞大臣核办，转存观望，倘闻见各异，于政治难期周洽。况边警莫测，事关呼吸，更不宜片刻迁延。若事有专归，责无旁贷，必不敢稍涉疏懈。且威权加重，亦属冠冕，足资弹压，可以坐镇驭远，呼应得灵。”③中国第一历史档案馆《:咸丰同治两朝上谕档》第8册，第311页。第二年清廷依其意见，在喀什噶尔改设办事大臣[1]101-106。如此，道光朝始终未能设置的喀什噶尔办事大臣一职得以落实。

回疆驻扎大臣的变革与喀什噶尔职官矛盾重重，凸显了边疆治理的复杂性以及军府制度自身的缺陷。随着清政府自身的衰颓，在边疆采取更为保守的防御方针，要求强化军府制中各职官的上下级隶属以应对危机，这便和军府制自身架构粗糙松散的特点相悖。军府制下官员习惯各行其是，也缺乏相应监管，都使其无法应对在近代诡谲的局势。咸丰年间，喀什噶尔重新设置办事大臣，反倒是一种妥协，代表着在军府制度框架内加强政令统一是很难做到的，也预示着清末新疆建省的必然。