国家治理现代化视域下审慎立法的困境与路径

秦 灿，韩宏伟

（伊犁师范大学 法学院，新疆 伊宁 835000）

法律乃治国之重器，良法是善治的前提。不断提高立法水平，可以最大限度地将法律所彰显的公平正义、社会主义核心价值观等明晰地表达出来。立法机关制定并颁布的法律真正被民众所认可和遵守，既有利于完善我国的法律规范体系，也有利于法律的规范性适用，从而使制定出来的法律产生积极的社会效应，促进国家治理现代化。良法对法律制定的实质内容提出了更高的要求，作为立法的最高形态，其制定要素比较复杂，所以要求立法过程尽可能地审慎。所谓“审慎立法”，即在立法的程序和内容等方面施以谨慎的态度和方法，以便在实现法治的轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，更为科学规范地推进全面依法治国。

一、审慎立法和国家治理现代化密切相关

“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”［1］，由此可见，法治是国家治理现代化的重要依托，国家治理现代化的主要标志是国家治理法治化，法治与国家治理现代化存在内外呼应的勾连关系。亚里士多德的法治观中包含了两重含义：“一是制定的法律获得良好的服从；二是人们所服从的法律是制定良好的法律。”［2］法治包括法律制定和法律实施两个层面，国家治理现代化包含了国家治理体系和治理能力现代化。而随着法治国家建设进程的加快，法治也在不断被赋予新的内容，党的十八届四中全会指出，良法是实现法治的制度性基础，善治是目标［3］。所以在推进国家治理现代化的过程中，制定良法至关重要，良法是推进国家治理现代化的重要支撑。从某种程度上讲，制定良法的关键就是要进行审慎立法，审慎立法与国家治理现代化密切相关。

（一）审慎立法是国家治理现代化的应有之义

全面依法治国是推进国家治理现代化的逻辑起点和重要保障。国家治理现代化与法治能够凝聚共识，二者有着必然的联系。国家治理现代化与法治相比较，其外延要大于法治。国家治理现代化包括治理体系和治理能力现代化两个方面，而法治是现代社会治理的主要方式，是实现国家治理现代化的必由之路。实现国家治理现代化，法治不可或缺。

法治的实现包括两个条件，一是完备的法律规范体系，即有法可依；二是高效的法律实施体系，即将具体的法律制度落实到社会治理中。其中，法律规范是法治的起点，我国已经基本形成了比较完备的法律规范体系，但法律的实施面临着诸多困境。例如，同一法律适用标准不统一或法律条文未得以适用等，造成法律规范繁多、可操作性弱的现实困境，对我国法律实质内容的可行性提出了挑战，在一定程度上削弱了法律权威。因此，提升法律规范的质量势在必行，由此也催生了新的法治理念，即要从有法可依转变到有良法可依。

但良法所涵盖的内容比较宽泛，良法是法治发展到一定阶段的理想形态。其中提升立法质量是制定良法的具体体现，因为要启动立法程序才能制定法律，从而产生良法。良法的产生需要有诸多要素加以支撑，需要吸收诸多科学规范的要素加以平衡和互补，包括坚持以人民为中心的立法理念、社会主义核心价值观等内容。

同时，良法可以促进社会发展，保障善治的实现［4］。所以制定良法，必须完善立法工作体制，建设德才兼备的高素质立法工作队伍，尽可能地完善立法制度。简而言之，制定良法需要做到科学立法、民主立法、依法立法。但良法的制定最终是由具体的人来落实，这就要求立法者有“审慎”的立法德行和立法智慧，其可在一定程度上保证立法质量。审慎立法是指立法者为了实现良法善治的目标，基于一国国情，慎重作出立法决策的德行、技艺和制度［5］。由此可以看出，审慎立法是制定良法的基础和保障，其以制定良法为目标。此外，基于国家治理现代化和法治的关系，可以看出实现国家治理现代化要求立法者审慎立法，审慎立法是实现国家治理现代化的应有之义。

（二）审慎立法是实现国家治理现代化的重要环节

审慎立法的内涵丰富，其既表现为一种态度，也体现为一种手段。作为一种科学的立法准则，审慎立法要求立法者立法时做到兼顾历史和现实、普遍和特殊，以及法律体系和问题之间的关系。简言之，就是要考虑周详，做到调和法律发展与社会发展之间的关系。不难看出，这要求立法者有较高的远见和学识，要掌握较为高深的立法技艺和知识，要提升自身的能力和品质。此外，还需要以健全的立法机制作为基础，需要有一定的立法程序为保障，确保法律制定的正当性和可行性。同时，审慎立法特别强调立法的精准性，即要加强重点领域立法。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》专门指出要完善我国的法律规范体系，加强重点领域立法，补齐我国社会治理中的短板［6］。其中重点领域包括经济发展、社会主义民主制度规范化、文化领域、民生领域及生态环境保护领域五个方面。审慎立法的工作重心就要集中在这五个方面，立法中要全面反映重点领域中所产生的重大疑难问题，切实保障所立之法符合社会发展的客观需要。而国家治理现代化包括国家治理体系和治理能力现代化，其中国家治理体系包括政治、经济、文化、社会、生态及党的建设等各个领域的制度机制、法律法规体系的一整套国家制度。

由此可见，审慎立法和国家治理现代化密切相关。良好的法律制度是实现国家治理现代化的前提和基础，只有将良法的实质内容不断融入国家治理中，才能真正实现国家治理现代化。审慎立法秉持科学立法、民主立法、依法立法的理念，确保不断提升立法的水平和质量。所以，国家治理现代化的内容涵盖审慎立法，而以审慎立法为准则所立之法只有被不断贯彻落实到国家治理中，才能促使立法者和社会公众凝聚法律共识，促进法律实施，共同推进法治建设，实现国家治理现代化。

二、国家治理现代化视域下审慎立法的困境

审慎立法有利于制定良法，并推进国家治理现代化。但由于各种社会因素的影响，审慎立法面临诸多困境。首先，立法活动频繁，法律稳定性式微，使得民众缺乏对法律的敬畏。法律制定门槛变低，呈现出无论什么琐事皆可为法律所解决的现象，以致立法不断增多，难以保证立法质量。其次，立法程序的适用不规范，既导致立法者在立法时容易仓促立法、产生激情立法的冲动，也会带来立法权的滥用。最后，有些法律的制定和修改不加思索地迎合民意，立法者制定法律时缺乏细致考量和周密解释，加之难以确保所听取民意的真实性，违背了实质意义上立法为民的初衷。

（一）立法活动频繁

首先，立法活动频繁导致法令滋彰。经济社会发展的不断转型，群众的生活方式和价值观念也在不断发生变化，社会矛盾和问题也在不断变化。所以急需公共管理者对此类社会问题作出回应，而回应的首要问题就是政策或法律制度，其导致法律调整的范围被不断扩大，产生了一种凡事法律皆可管的认识。实践中，比较常见的情况是，只要出现一个新的社会问题，民众纷纷呼吁用法律对其进行规制。但实际上，法律无法渗透于人类活动的每个方面，社会秩序的维系除了依赖法律制度，还依赖于道德、伦理等规范，所以要求立法者要做到兼顾各类社会规范之间的关系和作用。对于当前的立法泛化现象，是鼓吹法律万能论的结果，其实是人们对法律产生了一种错误认识，人们应当认识到对于某些情形来讲，用法律进行规制并不能达到最好的效果［7］321。所以，要求立法者在立法时应当仔细考量，哪些社会问题必须要用法律来解决，哪些问题又是其他方式也可以解决的，要采取有针对性的措施解决具体的问题，厘清特殊和普遍的关系，因为法律只对普遍的问题作出规定，“法律始终是一种一般性的陈述。”［7］234因此，立法者需要具备较高的理论修养和实践经验，具有一定的问题意识，加强重点领域立法，确保立法的科学性和规范性。

其次，立法活动频繁导致法律稳定性式微。社会经济的迅速发展，社会问题日益增多导致法律修改比较频繁，法律的稳定性降低。我国法律修改频繁表现比较突出的是民法和刑法领域，就民法而言，2017年10月，《民法总则》颁行，2020年5月，随着《民法典》的出台，民法进行了较大的修改，之前的相关法律被予以废除。刑法领域，从1997年以来不断修改，修正案的数量已多达11 个，其中增设了很多新的规定，诸如：高空抛物罪、刑事责任年龄下调等。虽然这种补充修改法律的方式有一定先进性：一方面解决了社会问题，另一方面也是对群众需求的回应。但由于相关司法解释出台不够及时、明确，导致司法实践中出现了相关概念界定不清、定罪量刑不统一等问题。立法者应当认识到：法律制定和修改次数过多，会使群众怀疑法律是否是由立法者经过理性思考的产物，进而产生对法律的不信任，损害法律权威。同时，频繁修改法律也会使法律的稳定性遭到破坏，现实表明“大规模或突然地更改法律，也会扰乱人们的预期”［7］225，因为人们倾向于建立有序的生活模式，而有序就要求现有的生活状态保持稳定。

最后，立法活动频繁减损了法律的权威性。由于当前的法律需求增多，法律制定的频率加快，社会公众可能会产生对法律的“漠视感”，从而使民众缺乏对法律的尊崇和敬畏。同时，立法活动频繁会使群众怀疑法律是否是立法者理性的产物，从而在内心不太愿意相信所制定法律的实质内容会对自己有利，进而不愿意适用法律解决自己生活中所产生的问题。长此以往，法律在群众生活中的存在感会被慢慢削弱，其法律意识也会逐渐淡薄，最终会减损法律的权威性。而法律缺乏权威性不利于推进国家的法治建设。法律的权威性可以通过两个方式产生：一是法律的强制性，由于有国家公权力作为后盾，民众因内心的恐惧而不得不遵从法律，即通过外在的力量维护法律权威，民众消极被动地遵守法律；二是内心服从，社会公众相信法律在社会生活中居于最高的地位，信任法律，有较强的法律意识，从而积极运用法律解决社会纠纷。如果法律不被尊重和信任，那么法律的权威性会受到一定的影响。毋庸置疑，维护法律权威最好的方式就是所制定的法律要得到社会公众的内心认同，立法者和社会公众达成了法律共识，群众发自内心的信任法律、遵守法律，进而使用法律，从而维护了法律在社会生活中的最高权威。

（二）立法程序适用不规范

首先，立法程序适用不规范容易产生立法冲动。立法程序是依法立法的必要前提，是立法行为合法的内在要求，因此，强化立法程序的刚性是当前完善立法程序的重要举措之一［8］。但在我国传统的法律领域中，存在着重实体、轻程序的观念，在《立法法》修改以前，程序曾被视为实现实体的手段和工具，程序的独立价值被忽视。随着《立法法》的不断修改和完善，以及我国法律制定的不断进步，程序的独立价值被学界所倡导。而社会的不断发展促使立法的需求不断增多，立法程序在很大程度上能发挥的作用有限。因为立法涉及各方的利益分配问题，立法者和社会群众更多地关注立法的实质内容，在此情形下立法程序的价值可能被忽视。加之我国的立法活动中存在立法任务指标考核，立法程序的规范适用并未受到足够的重视。而立法程序的不规范适用容易造成激情立法、冲动立法，这不仅无益于法律的长远发展，同时与审慎立法的目的背道而驰。

其次，立法程序适用不规范也会导致立法权的滥用。任何公权力都有被滥用的可能，立法权作为国家的一项公权力也不例外，相比之下，其被滥用的可能性更大。因为通过利用立法权，可以实现利益分配，其行使容易超越合理边界导致越权或侵权行为的产生，因此更需要通过规范适用立法程序以约束立法权的行使。但我国立法程序的适用状况还有待改进，2015年《立法法》进行修改，其中地方立法权限被扩大，导致地方立法泛滥，地方性法规的出台较多，立法程序没有发挥制约地方立法权的作用。为了避免立法权的滥用，立法必须严格遵守立法程序，立法权必须在刚性法律框架内行使，这是审慎立法的制度前设［5］，也是审慎立法在形式上的表现。

最后，立法程序适用不规范违背全过程人民民主的理念。2019年11月，习近平总书记在上海考察时明确指出要发展“全过程人民民主”的治理理念［9］，2021年，习近平总书记再次强调要大力推广全过程人民民主，这一制度可以汇集民意，实现民主决策，让广大人民群众积极参与国家治理的每个环节。但由于立法程序适用不规范，导致人民群众参与立法的力度不足，难以广泛而全面的征求民意，即使获取了人民群众的意愿，是否被采纳还要综合考量。由此可知，在立法的过程中民主立法的理念没有被充分地贯彻实行于立法中，不符合全过程人民民主的理念。所以必须通过严格遵守立法程序，让立法者有足够的时间进行理性决策，确保所制定的法律符合社会所需。同时，群众也有机会通过立法程序参与立法决策，通过积极的陈述、辩论表达自己的利益诉求，有利于立法者了解群众所需进而平衡各方的利益，最大限度地体现民意，使所制定的法律更具合理性和权威性。此外，立法程序的规范适用使立法活动以一种看得见的方式实行，受人民群众监督，立法权被最大限度地合理使用，群众也能从中获得参与感。人民群众广泛地参与立法有利于发展全过程人民民主，所制定出来的法律更加契合实质性民意，从而更容易被社会公众接纳和遵守，既有利于凝聚法律共识，也在一定程度上保障了法律实施。

（三）不加思索迎合民意可能会导致法律实施困难

首先，一味迎合民意不利于甄别民意的真实性。我国一些法律制度的修改受民意的影响较大，通常是一部分民众意愿强烈，立法就可能会进行回应，致使立法活动的开展受民众意愿的掣肘。立法的实质内容是人民群众主观利益诉求的规范化体现，是我国强调民主立法的结果，值得肯定。因为公众意愿与社会道德、情理、伦理等传统习俗有密切的关联［10］，人民群众呼声较多的立法议题是对社会热点问题的反应，在一定程度上符合主流的价值需求，同时也是社会发展的客观反映。随着社会媒介的不断发展，现在民意测评大都在网络中进行，立法机关对民意的搜集和整合很大程度上都是通过问卷调查或网络咨询等方式进行，新闻媒体对立法产生了积极的推动作用。但媒体与立法之间的关系有时过于紧密，出现了一旦媒体热议、立法积极跟进的现象，导致后者对于前者在时间上的趋近性、判断上的追随性以及制度设计的单一顺应性［11］。由此所传递的民意内容可能会失真，没有正确传达民众意愿，导致立法方向有所偏差。虽然立法需要顺应民意，立群众所需的法律以此解决社会问题，但也要积极探寻公众的真实意愿，及时解决人民群众所关切的社会问题，真正实现立法为民。

其次，不加思索迎合民意会使立法的实质内容适用困难。这是在我国特定的环境下催生的。一方面，群众容易被误导，只要有部分人呼吁某种现象或问题，群众会紧跟其后，随着信息传播的扩大，假的信息可能也会被认为是真的。如此一来，会使少数人的意见“绑架”大多数人的意见，最终立法者所获取的民意可能不是人民群众的真实意愿，从而不利于实现立法要维护多数人利益的目标。另一方面，新闻媒体比较关注社会热点话题，其所传递的信息有一定的时效性，在立法上，可能不具有参考价值。立法盲目跟进会导致所制定的法律缺乏稳定性和权威性。加之法律语言的专业性，大量出台法律制度而相关的法律解释没有跟进，往往是群众不能理解所颁布的法律制度的作用，从而对这一法律制度产生抵触心理，群众与立法者在法律制定的内容上没有达成共识。同时，立法实质内容与群众意愿的偏差也会给司法实践及执法活动中适用法律造成困扰，因为法律的不明确性，造成法律适用不统一，进而损害司法公信力和执法公信力，即法律工作者在有法律规定时，不得不适用法律；但适用法律又会遭到群众反对，使得适用法律陷入了两难的境地，不利于推进法治建设。

最后，“只要一个现行的法律制度满足了人们的基本需要和要求，社会就会认为该法律制度是正义的，或者其合理的程度至少是能为人们所接受。”［7］324法律制定的核心在于解决立法原则和目的问题，即要解决人民群众所关心的问题，做到立法为了人民，立法依靠人民。我国当前正处于法律制度修改的活跃期，很多法律都不同程度地进行调整，如：民事诉讼法、行政处罚法、法律援助法等，立法进程不断加快，这一举措是值得肯定的，因为“法律必须是稳定的，但不可一成不变”［7］325，法律也要随着社会发展进行变动和修正。在法律修正的过程中，也要关注立法的实质内容，因为一项法律制度的出台，其实质内容可能会影响社会群众的福祉及社会秩序。所以要求立法者在制定法律时对所获取的民意信息进行整合、甄别，获取有价值的信息，最大限度内保证其获取信息的真实性，必要时可以进行实地考察。同时，由于新闻媒体具有很大的社会影响力，立法者还要加大对新闻媒体的监督管控，切实保证新闻媒体正确引导公众理性地看待社会问题。此外，立法的内容涉及群众所关注的利益和福祉，对立法变动的原因要及时作出解释说明，避免因信息不公开导致负面的社会舆论。要达到以上几点要求，立法者需要积累较多的社会经验，善于将过去和现在连接起来，同时又满足法律的未来发展；善于平衡各方的利益，确保立法的科学性和民主性，使所制定的法律更有说服力、稳定性，促进全民守法的实现。

三、国家治理现代化视域下审慎立法的实现路径

随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，我国已经形成了比较完备的法律规范体系，对法律的要求从数量转变为质量，提升立法质量已经成为立法领域广泛关注的话题。立法质量在不断提升的同时，也存在一些问题，要解决这些问题，需要重点关注三个方面：一是开展立法前评估工作。可以根据社会发展状况，预估法律实施的效果，从而不断完善立法内容，提升立法质量。二是严格遵守立法程序。立法程序规范使用可以克制激情立法，防止立法过于仓促，在一定程度上可以使立法者有足够的时间进行思考，促使立法者审慎立法。三是优化立法职权配置。立法权作为一种公权力容易被滥用，采取权责一致的原则监督立法权的行使，能够确保立法者审慎地使用立法权。

（一）重视立法风险评估

首先，立法风险评估有利于提升立法质量。由于当前我国的立法工作重心已经从追求立法数量转变为追求立法质量，为确保所制定的法律符合社会发展的客观需要，要做足立法准备工作，其中立法风险评估是第一步。这一步很关键，如果没有进行立法风险评估工作或评估的内容不翔实，会产生很大的问题。一方面，如果不进行立法风险评估会使得立法者盲目立法，加大立法成本，造成立法资源的浪费。另一方面，没有立法风险评估会导致法律制定的内容可能不符合社会发展的要求，难以解决社会所需。因此，立法者可借助立法风险评估去考虑所制定的法律在未来一段时间的适用状况。立法风险评估是通过实施立法评估来实现的，所谓立法评估是指特定的机关按照一定的程序、标准、方法对某项法律法规进行必要性、可行性、科学性、实效性等的评价和估量的活动［12］。立法评估有三种，分别是立法前评估、立法中评估和立法后评估，学界对后两种评估制度的研究较多，而立法前评估相对较少，在此重点论述立法前评估制度。立法前评估是把对立法质量的把控关卡提前，遏制立法冲动，让立法者慎用立法，节约立法成本，切实确保立法的必要性，起到立法风险预防的作用，从而在一定程度上提升立法质量。

其次，立法风险评估能够保障法律的有效实施。立法的最终目的是通过法律实施去解决社会问题。立法前评估制度是在科学立法、民主立法、依法立法的法治理念中衍生出来的制度，其评估对象是拟提请人大常务委员会会议审议的法律案，发生在法律尚未公布以前，主要对制度规范的必要性、可行性以及法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估①。从中可以看出，立法前评估制度为法律实施提供了双重保障。一方面，在制定法律前，立法者进行实际调查、核实所收集的立法材料的真实性，对立法内容的实施效果作出科学的预判，这能确保所制定的法律符合社会发展的客观需要。另一方面，经过科学的立法前评估工作，立法者所制定法律的内容是对民众意愿的真实反映，法律符合大多数人的利益，可以保证法律的高效实施。

最后，立法前评估制度是对我国《立法法》中规定的立法评估的发展。《立法法》第三十九条规定了对法律的可行性和实施效果等内容进行评估，同时也规定了立法评估的主体、对象。虽然只针对立法中评估制度予以规定，但表明我国当前的立法需求增加也使立法者意识到立法谨慎的重要性。因此发展立法前评估制度有其重要作用，一方面可以促进我国立法评估体系的构建，为立法中评估、立法后评估制度提供理论支撑。另一方面也可以为制定统一的立法前评估体系及地方立法前评估实施细则提供理论基础。而且在实践中，我国多地出台关于建立立法效能评估机制的文件，不断丰富了立法评估的实践经验，既对提高地方立法质量有重要意义，也对建立国家整体的立法评估体系提供实践基础。虽然立法前评估制度还有很长的路要走，但不可否认，立法前评估制度既具有实践性也具有理论性，是践行科学立法、民主立法、依法立法的制度性保障。

（二）严格遵守立法程序

首先，严格遵守立法程序有利于克制立法冲动、审慎立法。“必要的法律修正都是在恰当的时候按照有序的程序进行”［7］328，立法活动的开展也不例外，立法涉及对各方利益的平衡和决断，涉及社会资源的重新分配。实践表明经过正当立法程序产生的法律，会对社会公众产生一定的说服力，从而会积极地遵守法律。基于此，立法要确保所制定或修改的法律要符合国家和社会公共利益，而严格遵守立法程序可以提高法律通过的门槛，预防盲目立法、激情立法，是审慎立法的一种方式。同时，严格遵守立法程序也会给立法者足够的时间确定立法选项、完成立法所规定的任务，避免立法的主观随意，从而有效地调整各类社会关系，确保立法质量。

其次，严格遵守立法程序能够防止立法权的滥用。立法涉及立法权的行使，权力必须以一种被人们看得见的方式行使，否则通过权力行使所产生的结果会令人难以接受。同时，权力行使的过程不透明可能会导致权力被滥用、立法腐败等问题，所制定法律的正当性和合法性是值得怀疑的，与其产生坏的法律，还不如没有法律。而严格遵守立法程序则可以避免或减少上述问题的产生。因为立法程序是一种刚性规定，有一定的标准，容易达成共识，更有利于群众监督立法权的行使。而立法的实质内容涉及利益问题，可能会掺杂主观色彩，不容易判定，所以群众更愿意通过立法程序监督立法活动的开展来感知自己的立法参与度，从而积极参与法律制定，从中产生获得感。遵守立法程序既可以保障立法活动的公开透明，监督立法权的行使，保证权力行使合法；也可以保障公众平等且实质性地参与立法，这有利于所制定的法律充分反映群众意愿。立法作为一种群体决策［11］，需要使所制定的法律尽可能地平衡各方利益，在群众参与的过程中，通过陈述、辩论等方式表达自己的利益诉求，不仅可以使社会群众认为自己在行使当家作主的权利。同时，也便于立法者更好地平衡和协调各方的利益冲突，取得良好的立法效果。

最后，严格遵守立法程序能够凝聚法律共识。我国当前有立法程序，但我国立法程序发展较晚，2000年才颁布《立法法》。随着我国经济社会的不断发展，立法活动频发，我国法律一直处于不断输出的状态，立法程序难以满足当前的立法需求。因此2015年对其进行修改，进一步使立法程序规范化。有相关的立法程序规范，立法者就要遵守，民众通过立法程序积极参与国家治理，不断增强人民群众的幸福感和存在感，保障立法质量。同时，严格遵守立法程序所制定的法律，群众对其正当性是持肯定态度，因为立法在群众的视野下进行，更具说服力。人民群众积极遵守自己参与制定的法律，实现社会自治的良好效果。

（三）优化立法职权配置

首先，优化立法职权配置有利于立法权的规范行使。作为一种公权力，立法权也有被滥用的危险，所以也要被关进制度的笼子里。立法程序作为一种方式，能起到事前防范作用，而立法责任则可以起到事后监督作用。实行立法责任追究也是一种限权方式，是权责统一原则在立法中的运用，可以通过责任追究的方式督促立法者审慎使用立法权限。在我国的立法制度中对立法责任追究相对较少，容易出现恣意立法，以“合法”的形式侵害公民权利的情形。具体可分为：因宪法和法律规定不能有效实施而产生的立法不作为侵权；因与宪法、法律规定不一致，超出立法权限导致的侵权［13］。我国比较典型的侵权案件，如“孙志刚事件”和“河南种子案”，两个案件都是因下位法与上位法抵触而侵害公民权利。从中可以看出，地方性法规、规章等规范性文件由于缺乏法律监督机制而容易出现侵权，但是没有相应的立法责任机制，即还没有出现因立法侵权而承担立法责任的案例。所以需要优化立法职权配置，规范立法者的责任追究体系，预防立法侵权现象。

其次，优化立法职权配置有利于完善法律责任追究体系。权责相统一是法治的一项原则，立法权也不例外。根据我国人民主权理论，立法者只是代为行使立法权，立法权属于人民，对于立法者违背人民意愿的立法，人民有权利追究其法律责任。立法责任相较于其他责任而言，有所不同，其是两项责任的集合，一是法律责任；二是政治责任［14］。通俗地说，行使多大的权力，就要承担多大的责任，若立法责任只限定于法律责任，那会导致立法责任主体给自己设定责任的矛盾问题，不能达到权责统一的效果，因此政治责任是必不可少的。政治责任是在法律体系之外，在一定程度上可以监督立法活动，进而推进法治的发展，立法权的行使要求责任主体承担一定的法律责任和政治责任。而我国针对各类公职人员都存在责任追究机制，如对法官的错案终身追责制、公务员的责任追究等。若优化立法职权配置，则可以形成立法责任追究制，健全我国的公职人员责任追究体系。但我国立法责任追究机制尚不健全，所以有待在未来的法律制度中对立法责任承担进行具体规范。

最后，优化立法职权配置有利于促使立法者慎重立法，从而提高立法质量。优化立法职权配置可以让立法者明晰立法的权力和责任，从而对自己行使权力的后果进行预测，进而在立法时审慎行使立法权，在一定程度上提高立法质量。因为立法是由具体的人来落实，所以立法质量很大程度上与立法者自身的德行和能力有关联。但因为人自身的局限性，会使立法者对立法的内容、民意考查、社会问题等多种立法因素可能考虑不周详，加之自身有工作考核的任务指标，可能产生立法仓促、违法立法等问题，以致降低立法质量。而优化立法职权配置能使立法者在立法责任承担和自身工作任务之间进行慎重考量，进一步在内心约束自己合理地行使立法权。同时，优化立法职权配置明确了立法者的权力和职责，可以使立法权的行使受社会公众监督，从外部约束立法者慎重地立法，不断提升立法质量。

四、结语

我国正处于社会急剧变革的转型时期，社会矛盾不断发生变化，新的社会问题不断凸显。为解决经济社会发展中的诸多问题，党的十九届四中全会提出推进国家治理现代化，需要立法工作进行相应的调整以提高立法质量，而通过审慎立法可以实现这一目的。审慎立法既是一种立法态度，也是一种立法智慧，主要是通过一系列的立法程序、责任追究等方式规范立法权的行使，从而使立法者不断提高自身的品质；通过规范立法权的行使，使立法者在行使立法权时，清醒地认识到，法律的数量不是越多越好，立法不等于法治，立法只是法治的起点，所以要转变思维方式，将工作重心放在法律的实效和质量上。但由于立法状况所引发的立法质量等问题，审慎立法的实现遭遇困境，为实现这一目的，审慎立法要融入科学立法、民主立法、依法立法的理念，使所制定的法律具有针对性和可操作性，不断提高立法水平。古人云：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”［15］。作为一个复合性法学概念，审慎立法内涵丰富，所需要素众多，立法实践中还需要结合具体问题具体分析，以期科学规范地推进国家治理现代化。

注释：

①《中华人民共和国立法法》第39 条规定：“列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律案终止审议。”