青年创新型城市建设及指标体系构建研究——基于广州的实践探索

■ 李劲 柴茂昌

一、引言

青年是国家的未来，民族的希望，是最具创新活力和潜力的年龄群体。党和国家历来高度重视青年、关怀青年、信任青年，党的十八大以来，习近平总书记高度关注青年发展工作，亲切关怀青年成长成才。2017年，由中共中央、国务院印发的《中长期青年发展规划（2016-2025年）》强调，“促进青年更好成长、更快发展，是国家的基础性、战略性工程”，提出“党和国家事业要发展，青年首先要发展”［1］。习近平总书记在致2013年全球创业周中国站活动组委会的贺信中指出：“青年是国家和民族的希望，创新是社会进步的灵魂，创业是推动经济社会发展、改善民生的重要途径，青年学生富有想象力和创造力，是创新创业的有生力量”［2］。2020年，《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》重磅发布，在新华社播发的6000多字全文中，“创新”在不同内容板块中被着重提及15次。而在此次全会上通过的“十四五”规划建议中，第9条“激发人才创新活力”就明确提到“培养具有国际竞争力的青年科技人才后备军”。2021年，十三届全国人大四次会议通过了“十四五”规划纲要，在第六章“激发人才创新活力”时两次提及“青年（青少年）”。从各地的“十四五”规划纲要来看，创新人才培育也成为了地方在推动本地区高质量发展中对青年事务的首要关注。

广州作为开放程度很高的国际大都市，具有很强的创新活力。自2015年国务院发布《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发〔2015〕32号）后，广州在创新、产业、科技、技术、创业、平台、政策、人才、体系与人工智能等方面支持“双创”发展，同时在科技创新载体、科技创新平台、科技创新人才支持等方面制定了各类政策措施以充分发挥科技创新对经济社会发展的支撑引擎作用［3］。2020年12月，科技部和中国科学技术信息研究所分别公布《国家创新型城市创新能力监测报告2020》和《国家创新型城市创新能力评价报告2020》显示：广州在72个国家创新型城市中排名再创新高位居全国第二；全市国家科技型中小企业备案入库数量，连续2年位列全国城市第一；全社会研发投入强度增幅则居国内主要城市首位；“自然—科研城市”全球排名位居世界第15位、国内第五位；广深港创新集群连续两年居全球创新指数第二位。可以说，广州的综合创新能力目前已稳居国内前列。2021年4月，广州市“十四五”规划纲要正式印发，明确提出建设“青年创新型城市”，加快城市高质量发展，释放城市创新能量。作为拥有丰富的青年创新人才储备、深厚青年创新创业实践经验积淀的广州，青年创新型城市建设大有可为，青年创新型城市建设将成为广州创新生态转型升级、创新工作取得进展的有力抓手。

政策的生命力在于执行。2020年底，共青团中央为推进国家中长期青年发展规划实施，提出鼓励各地结合实际建设“青年发展友好型”城市，并制定相应的衡量指标体系。青年创新型城市必然是对青年友好和利于青年发展的，因此，青年创新型城市建设事实上包含了青年发展友好型城市的核心内容，但同时又结合城市发展水平和积蓄优势，提出了更高水平的发展要求。然而，目前建设青年创新型城市也面临着推动机制尚不健全、标准指引不够清晰、引领青年工作开展成效不明显等问题。因此，系统研究并回答什么是青年创新型城市，准确把握青年创新型城市的核心特征并构建指标体系，对于高质量建设青年创新型城市具有重要意义。本文将以广州的发展实践作为具体基础，围绕青年创新型城市发展的概念与特征及青年创新型城市指标体系框架设计及其具体构成进行分析探讨，对其他城市激活青年创新活力，提升城市创新能力具有一定的启发和借鉴意义。

二、青年创新型城市的概念和特征

（一）青年创新型城市的概念

建设青年创新型城市，首先要回答青年创新型城市是什么的问题。广州在全国首创性地提出“青年创新型城市”建设理念，虽然现有规划文件阐述了青年创新型城市的基本政策定位，即探索打造具备国际竞争力的青年创新人才队伍、推动青年创新创业工作取得更大成果等，但却未对青年创新型城市进行明确定义。

青年创新型城市是一种城市发展模式，该发展模式所内含“目标—工具—路径”等主体性要素。基于此思路，青年创新型城市是城市以促进青年群体的创新创造、创业发展为目标，在制度和政策设计、财政资源配置、城市建设规划、公共服务等方面保障青年创新实践的一种城市发展模式。根据该定义，青年创新型城市的核心目标是促进青年群体创新、创业、创造；实现目标的政策工具是制度设计、资源配置、公共服务等方式。

把青年创新型城市界定为城市发展模式，而不是某种作为结果的理想城市形态，在广州率先提出并进行探索实践，具有极强的现实性意义。一方面，这为青年创新型城市建设本身预留了丰富的空间，并为广州青年创新模式未来的推广扩散提供了便利。另一方面，作为城市发展模式，意味着青年创新型城市更可能是一个包含阶段化特征的连续谱系，而非简单的“是或者不是”的二分尺度，有助于把握阶段性特征并进行“因期施策”。

按照发展模式的深化程度，青年创新型城市的建设阶段可以划分为依次递进的三个层次（如图1所示）。

图1 青年创新型城市的阶段性层次

第一个层次是青年创新作为一种“城市功能”的阶段，在该阶段，青年群体的创新、创业和创造活力在城市中得到迸发，服务和促进青年创新成为一项发挥良好的城市功能。

第二个层次是青年创新作为“城市品牌”的阶段，这意味着青年创新活动在城市中出现聚集，并且创新活动开始对区域甚至全球价值链形成有效参与，城市因此开始具有青年创新的声誉和口碑。

第三个层次是青年创新作为“城市气质”的阶段，即青年创新演变为城市的内在文化特质，青年创新在相当程度上构成能够自我维持、自我更新、自我保育的生态，最终难以与城市文化相分离。

作为以青年创新为依归的城市发展模式，青年创新型城市必然要求城市是青年友好和利于青年发展的，但与此同时也更加强调保育青年创新活动的功能。在青年创新型城市的语境下，城市不仅要发力引才“输血”，更要提升成才“造血”能力。因此和其他“青年”主题城市发展模式相比，青年创新型城市拥有更强的可持续创新和长期创新生成能力，也具有更为健康的青年人才生态。

（二）青年创新型城市的特征

从概念延伸开来，青年创新型城市有5个核心特征，这些特征是青年创新型城市形成的典型表现。

1.青年在创新、创业、创造活动中切实发挥“首创”作用

在青年创新型城市发展模式的主导下，青年人被给予更充分的创新创业和创造机会，也承担更具挑战性的创新责任。青年创新型城市中的青年创新活动相比普通城市，具有更高的“首创性”特征，也即创新活动应面向世界科技和商业前沿，面向国家重大需求，尤其强调原创性创新和自主性创新的重要性。

2.青年创新、创业、创造网络发达紧密

发达紧密的创新网络是创新活动的直接呈现，也是产生重大和持续创新成果的来源。青年创新型城市相比其他城市，应开始出现或具有以青年群体为主体的创新创业和创造网络。这不仅要求青年创新型城市拥有活跃的创新创业人才资源，更要求其拥有鼓励合作的创新氛围、不受限制的组织和地理空间区隔、成熟的创新中介组织和服务市场，以及完善的政产学研合作机制。

3.青年创新创业活动进入全球价值链高位

青年创新型城市依托活跃的青年创新创业活动，具有主动参与全球高端价值链的能力和取向。首先，青年创新型城市在人才培养上具有更强的以全球创新青年为导向的人才发展价值观，可以为国际化创新机构和组织输送更多人才。其次，青年通过在传统产业中进行技术创新、服务创新和管理创新等方式，带动既有中低端制造业革新和创造，并探索在高新技术和高端科技服务等领域介入全球价值链。

4.营造青年创新创业的良性城市生态

青年创新型城市具备“社区—城市—产业—创新网络”四位一体的发达创新创业生态，从而对创新创业青年构成强大的吸引力和吸附力。在社区生活居住环境、城市公共服务品质和营商环境、产业劳动力市场和组织生态以及创新网络结构方面，青年创新型城市的生态体系都能够满足青年群体的需求并形成留住人才的长期激励。

5.形成完备且开放的青年创新战略和政策框架

青年创新型城市在“顶层设计”之下有着对青年创新清晰的战略定位和完备的政策支撑框架。其中顶层设计具体表现为党政领导机关的高度重视、组织领导机构的完善设置以及青年创新创业的立法立制。在顶层设计的指引下，青年创新型城市能够充分集聚各类各层级行政资源、社会公众和专家的力量，推出广泛认可的青年创新型城市政策举措并持续保持政策更新。

三、青年创新型城市建设指标体系总体框架设计

通过厘清青年创新型城市的概念与特征，明确了这一城市发展模式要实现什么样的愿景、要朝着哪个方向努力，从而构成了指标体系内容的核心基础。具体到青年创新型城市建设指标体系，其基本设计逻辑还需要借助政策效果评价来确定。

一般而言，政策效果评价中存在着过程、结果和对象三大不可或缺的要素［4］，各要素指向了政策实施的重要问题。过程是指政策运行过程、执行内容和具体操作阶段，是对政策主体行动的描述，是政策资源的投入和资源作用的发挥，在此即是青年创新型城市“做了什么”，为青年创新、创业和创造活动具体提供了怎样的政策支持。结果是指政策的成果成效，是政策资源的产出和政策对现实造成具体影响的表现，在此则是青年创新型城市建设“实现了什么”，它对青年创新产生了什么样的实际影响。对象是指政策所影响的客体，是政策资源具体指向和作用的群体，即是青年创新型城市“关注谁”，哪类青年群体是这一城市发展模式重点关注的对象。因此，本研究将从过程、结果和对象搭建了青年创新型城市指标体系的主要框架，并形成指标体系中的一级指标维度。

（一）过程：以青年能力拓展和创新周期覆盖为主线

从过程来看，构建青年创新型城市指标体系要以青年能力拓展、创新周期覆盖为主。“青年能力拓展”是指培育和提升青年创新、创业和创造的能力。能力拓展的理念可以追溯到阿马蒂亚·森（Amartya Sen）于20世纪90年代提出了“能力方法”的框架。森的能力方法是指用“个人在生活中实现各种有价值的功能的实际能力”来评价生活质量［5］，这种方法所要回答的问题不是“某个人是不是满意”、也不是“某个人能够支配多少资源”，而是“某个人实际能够做什么或处于什么状态”［6］。能力方法的核心概念是功能（Functioning）和能力（Capabilities）［7］。“功能”是一个人在生活中的活动或所处的状态（Doings and Beings），“能力”是一个人能够实现的各种功能的组合，这些功能组合由人们所能够做到的系列活动项目所组成［8］，能力是一种最基本的自由，即一个人所拥有的能够给他带来何种生活的选择范围；能力大小反映个人在这些组合中进行选择的自由度，它代表了一个人在不同的生活中做出选择的自由［9］。森认为经济的增长应转变为拓展人们的能力，拓展能力也成了当今发展型公共政策（Development Policy）的核心关注点。发展型公共政策的目标是给人们以自由和能力去做他们认为有价值的事情，让人们能够自主选择自己想要的工作和生活方式。而对于青年创新型城市建设，这意味着城市发展要帮助青年更好地开展创新、创业、创造等各种功能活动。

“创新周期覆盖”是指政策要覆盖创新活动从不成熟到成熟的生命周期过程，要识别和回应创新活动各阶段的特殊需求，让创新扶持和培育更精准。创新创业活动包括准备阶段、起步阶段以及完成阶段的创业企业经营过程［10］；更进一步，可以具体将创新创业活动的生命周期划分为种子期、初创期、生存期、发展期、成熟期和衰退期等6个阶段［11-12］。从各个阶段来看，种子期即创新创业的萌芽阶段，主要包括“双创”主体对创新创业机会的识别、作出“双创”决策等活动；初创期的主要活动为获取资源创办企业，众创空间、孵化器等创新创业载体、政府的行政审批、放宽市场准入等在这个阶段发挥着重要作用；生存期是“双创”主体谋求创业企业的生存、在市场上占据阵地、在竞争中保存和延续组织发展的时期；发展期是创新创业活动获得市场认可、稳定和持续创造价值的时期，本阶段“双创”主体将组织资源投入到更深入的创新活动中；之后企业迅速成长进入成熟期，将面临市场拓展、产品创新、管理问题以及创新创业成果收获等问题；在衰退期，企业由于多方面因素导致经营失败，最终退出市场。建设青年创新型城市要把握创新创业活动的生命周期规律，从纵向时间维度来考虑青年创新创业过程的周期特征，扶持青年创新的政策举措要纳入创新多阶段发展的内容。

基于上述，青年创新型城市要赋予和发展青年在各个创新周期中所需要的能力。考虑到青年的年龄特征，青年创新型城市建设将聚焦到青年创新起步、成长和成熟三大阶段中的能力培育问题；青年在不同阶段创新面临的挑战、能力发展需要的服务存在一定差异，其内在需求层次也在不断提升。指标体系的设计将关注青年在创新起步、成长和成熟阶段中的能力需求，帮助城市构建赋能青年创新“全生命周期”的精准服务供给体系。

结合青年能力拓展、创新周期的理论，笔者认为青年创新型城市指标体系第一部分内容是过程监测指标，并根据青年创新周期分为“青年创新起步阶段”“青年创新成长阶段”和“青年创新成熟阶段”等3个一级指标。

（二）结果：以城市青年创新成效为最终衡量标准

从结果上看，青年创新型城市的评价指标要以城市青年创新成效为最终衡量标准。政策的结果是政策举措和资源对具体政策客体的最终作用和影响，是对政策工作好或坏、有用或无用的直接评价，是检验政策任务完成情况最核心、最有力的指标。对于政策效果的考察、评价指标的设计，除了要考虑过程性的行动供给，还应关注行动最终达到的效果。对于青年创新型城市指标体系而言，在考察促进青年创新的过程性工作后，还要把城市青年创新成效作为最终衡量标准，要衡量各项青年创新工作、政策和举措对促进青年创新、创业、创造活动的实际成效。因此青年创新型城市指标体系的第二部分内容是结果监测指标，以“城市青年创新成效”作为一级指标的命名。

（三）对象：关注四类青年创新人才和粤港澳大湾区青年

从对象来看，青年创新型城市评价指标的设计一方面关注对科技创新、服务创新、创意创新、治理创新等四类青年创新人才的赋能，另一方面也要关注城市的政策布局与发展定位。2019年，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，对粤港澳大湾区发展进行了总体布局，在《纲要》中提出“以香港、澳门、广州、深圳四大中心城市作为区域发展的核心引擎”“广州要充分发挥国家中心城市和综合性门户城市引领作用”［13］。青年创新型城市由广州首创并在广州实施，广州的城市情况是指标体系设计的落脚点也是最要关注的现实。因此，在创新型城市指标体系建设中，要考虑城市资源对粤港澳大湾区青年创新的倾斜。

首先，根据广州未来发展的需要，青年创新型城市要注重多元创新，要引导青年主动融入广州创新驱动发展战略，参与科技创新、企业创新、产品创新、市场创新、品牌创新、制度创新等领域，鼓励青年积极投身广州经济领域、政治领域、社会领域、文化领域创新创造。因此广州青年创新型城市建设指标体系将聚焦四类青年创新人才，分别是科技创新型人才、服务创新型人才、创意创新型人才和治理创新型人才。具体而言，科技创新型人才是指从事科学研究、技术研发、创新创业，在高校科研院所、科技企业工作或开展创新创业的青年创新人才。服务创新型人才是指高端服务业的专业人士，例如造价工程、政策研究、现代时尚等领域专业人士，香港、澳门发达的现代服务业孕育了庞大的高端服务专业人才队伍，并正在快速向广州流入。创意创新型人才是指通过创新性的想法创意推动社会融合，链接传统与现代、文化与产业，促进老城市焕发新活力的青年人才，广州正建设国际消费中心城市，如何实现全球资源荟萃、错位互补协同、文商旅体融合、岭南文化凸显，需要创意创新型人才。治理创新型人才是指积极投身政治领域、社会领域，为社会发展和进步贡献力量的青年人才，城市治理体系和治理能力现代化离不开有能力有素质的社会治理人才的参与，治理创新型人才能够在城市治理、智慧城市、大数据等传统和新兴领域推动治理改革创新。

其次，广州作为珠三角地区的综合性门户城市和粤港澳大湾区的枢纽城市，青年创新型城市建设要体现广州引领粤港澳大湾区青年创新的城市功能。广州要勇担使命、主动作为，为粤港澳青年来穗发展提供优质环境、便利服务和有力保障，支持粤港澳青年来穗施展才华、创新成长，让粤港澳青年更好融入粤港澳大湾区建设和发展。因此，广州青年创新型城市的具体指标设计中，要包含对粤港澳青年的创新支持，要体现广州的城市担当与开放。

基于上述，青年创新型城市指标体系将分析每一项具体指标对四类人才的覆盖情况，对具体指标所影响的人才类型进行标注，从而可以有针对性地考察青年创新型城市构建对不同类型人才的作用；此外在具体指标的设计中，要着重增添测量粤港澳青年创新、创业和创造的指标，以衡量广州对粤港澳青年的扶持工作。

四、青年创新型城市指标体系的具体内容

明确了指标体系的内容范围和逻辑框架后，需要丰富和补充指标体系的具体内容。具体指标的设计按照四个原则进行：一是围绕青年创新型城市的概念和特征，并紧密结合指标体系三大要素即过程、结果、对象，要把握好青年创新型城市与“青年友好型城市”“青年发展型城市”等其他以“青年”为主题的城市发展模式的异同，也要深入理解好青年能力拓展、创新周期覆盖、城市青年创新最终成效、四类创新人才以及粤港澳青年创新扶持的理论和实际。二是参考国内外青年创新发展实践，梳理借鉴国内外城市有关青年发展、青年创新的政策实践和有关指数及评价标准，提炼设计符合青年创新型城市评估的指标。三是注重指标测量的可操作性，确保指标内容背后的相关政策举措可落地，保证指标内容可衡量和指标测量工作可执行。

当前，全国不少城市在探索构建与青年创新或发展有关的评价指标体系。2021年9月，中国青年报社联合天眼查、青创头条客户端发布的《青年创业城市活力报告（2021）》从政府支持、经济环境、资源禀赋、创业孵化、科技创新等五个角度构建了“青年创业城市活力指数”；山东共青团2021年10月发布的“青年发展型城市评价指标体系”则从宜居、宜业、宜学、高效服务和青年满意5个维度，设计了3级26个指标；长三角青年和人才友好型城市指数的评价维度包括经济发展、青年引力、创新创业、生活环境、公共服务等五个方面；深圳市正在探索建立“青年发展型城市指数”，计划从青年吸引力、承载力、参与力、贡献力等维度开展评估。在国际方面，美国“求职/求学目的地”评价体系从人口特征（Demographics）、生活质量（Quality of Life）和经济形势（Economic Climate）三个维度的9个核心指标分析了城市对青年的友好性问题；加拿大“青春城市”评价体系则从生活（Live）、工作（Work）和玩乐（Play）这三大维度出发设计了20个二级指标和122个具体指标。

根据上述原则，并结合国内外文献资料查阅、专家访谈、对话实践者、研究团队讨论，本研究最终构建出广州“青年创新型城市”指标体系。指标体系的总体框架为青年创新赋能的三大阶段——青年创新起步、青年创新成长、青年创新成熟和城市青年创新成效，这也是指标体系的4个一级指标，指标对四类重点关切的青年创新人才的适用性也纳入指标体系，与总体框架设计保持一致。各个一级指标维度下共包含9个二级指标维度和62项具体指标（见图2），具体指标的设计着重增加粤港澳青年创新的内容。

图2 青年创新型城市指标体系总体框架

各个二级指标中，“青年创新起步阶段”指标设置“青年创新能力”“青年就业质量”和“青年起步扶持”3个指标。创新起步阶段指标主要考量城市为青年创新提供良好初始环境支持的程度。一是对青年创新起步所需能力的培养，这包括青年成年之前基础创新能力的培养育化，也包括青年进入专业能力构建阶段后领域性创新能力的增长和发挥；二是青年就业质量，具备创新能力的青年人才需要在市场中获得适宜的人职匹配、人企匹配，才能最大程度上发挥创新能力；三是为青年提供创新起步扶持的条件，这意味着构建亲和与开放的城市及社区融入环境，还有为青年提供便捷周到的创新创业服务，提升青年创新的生存率、降低创新的试错成本。

“青年创新成长阶段”指标设置“青年创新服务”和“青年创业支持”2个指标。成长阶段的青年创新人才已经拥有了一定的能力和资源积累，本阶段城市发展的任务是让青年的创新项目能持续推进。一是要更多地为青年提供创新服务，支持青年创新创业活动；二是要针对青年创业者的需求，在各个方面提供对青年创业活动的支持。

“青年创新成熟阶段”指标设置“青年社会参与”和“青年公共服务”2个指标。成熟阶段是一个创新相对平静和稳定的时期，该阶段的创新青年承担着社会、家庭以及工作的多重角色，因此赋能青年的方向也有了转变。一是青年社会参与，关注青年对城市发展的参与和贡献，衡量城市和青年基于创新的互动程度；二是青年公共服务，要保障符合条件的来穗青年人才平等、便捷地享有基本公共服务。

“城市青年创新成效”指标设置“领导与工作机制建设”和“青年创新成果”2个指标。本指标是对城市在青年创新起步、成长、成熟阶段所做出努力的成效评估，衡量城市青年创新体系改善、青年创新成果增加的情况。首先是领导与工作机制建设，包括领导统筹机制、共青团工作机制、多方参与机制等内容；其次是青年群体创新活动的成果，它反映城市青年创新政策的经济和社会效益水平。具体的青年创新型城市指标体系内容参见表1。

表1 广州青年创新型城市指标体系框架

（续上表）

五、结论和讨论

本研究基于广州构建“青年创新型城市”的实践探索，重点探讨了青年创新型城市评价指标体系的总体框架设计以及具体的内容维度。研究首先提出青年创新型城市的概念并阐述了其主要特征，勾勒了这一城市发展模式的使命和愿景；接着从政策效果评估的过程、结果和对象等三大要素明确了指标体系的整体设计逻辑，其中结合阿马蒂亚·森的能力方法理论和创新生命周期理论确立过程维度的指标主线，凸出城市青年创新成效作为最终衡量标准的地位，并结合广州的发展实际提出了需要重点关注的四类青年创新人才和对粤港澳青年创新的侧重；最后依照概念特征和三大要素内容，借鉴先进经验和做法以及兼顾了指标的可行性，设计出最终的广州青年创新型城市指标体系内容，包括4个一级指标、9个二级指标和62个具体指标。

未来在广州青年创新型城市指标体系的实践和运用的有关制度设计和安排上，笔者认为应关注以下几个方面的问题：一是指标应用辖区和指标评价周期。指标体系为广州城市建设服务，可以测量广州市各区的青年创新工作情况，也可以推广应用到其他城市；指标体系没有确定指标评价周期，可以根据现实需要设定，比如按年度测量指标内容的表现。二是指标数据收集，指标的数据来源包括官方统计数据和个人问卷调查，后者需要用科学的调查方法（如多阶段分层抽样）来开展，以减少统计误差。三是指标权重设计，后续可以使用多轮次的专家意见法（又称德尔菲法）对各二级指标的重要性进行评分，或在收集数据后运用熵值法赋权。四是“青年创新型城市指数”的计算，青年创新城市指标体系可用来测算青年创新型城市的综合得分，形成“青年创新型城市指数”，操作上可以使用功效系数法对评价指标进行无量纲化处理，再根据确定好的指标权重计算最终指数数值。五是指标体系的实践检验和进一步发展，指标体系还未从文字讨论变为实际运用，未来积累了指标测量经验后，可以对指标做进一步修改和调整，形成更为完善的指标版本。