高等教育结构优化：战略考量与策略考虑

熊思东 杨炯 吴鹏

摘 要：高等教育是教育体系中的重要组成，不仅涉及其规模、质量和效益问题，而且高等教育的结构更是其重要要素，备受关注。结构作为高等教育系统中各组成部分之间的联系和秩序，既包含区域、类型、层次等宏观结构范畴，也有学科、师资、教学、管理等微观结构要素。结构直接影响高等教育功能的发挥，合理的结构是质量和效益的重要保障。

关键词：高等教育结构;战略;策略

改革开放以来，我国高等教育快速发展，毛入学率已提升至2020年的54.4%，在学总人数达4，183万人，已建成世界规模最大的高等教育体系，已从大众化迈入普及化阶段。伴随着高等教育规模的扩大，结构、质量、效益也发生了深刻变化，但高等教育结构上的不平衡、不充分的矛盾进一步显现。如何构建与区域人口结构和创新驱动战略相适应、与经济社会发展和现代产业结构相融合、与未来中国和未来世界需求相匹配的高等教育结构，已成为摆在我们面前的重大课题。

我国高等教育结构的演变

1.高等教育结构演变的历程。我国高等教育发展大致经历了三个阶段：从中华人民共和国成立到改革开放前是奠基阶段;从改革开放到20世纪末是创新和调整阶段;从21世纪初至今是规模扩张与内涵提升阶段。对应三个发展阶段，高等教育结构调整也经历了三次转型。一是从计划管控到市场引领。中华人民共和国建立初期，我国主要依靠行政手段推动高等教育发展。1952年，为了满足经济建设需要，我国开始效仿苏联构建高校体系，经过合并、撤销和改组，全国高校数量由1952年之前的211所，下降到1953年后的183所，综合性大学减少，私立学校和教会学校退出历史舞台，我国高等教育全面步入计划经济体制时期。改革开放后，随着社会主义现代化建设需求与高等教育人才供给之间的矛盾逐渐显现，1985年颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》，全面分析了我国在教育事业管理权限的划分、教育结构、教育思想、教育内容、教育方法等方面存在的问题，特别提出要改革高等学校招生计划和毕业生分配制度，扩大高等学校办学自主权。从此，随着市场力量的介入，高等教育结构调整进程不断加速，缓解了经济发展与高等教育布局不平衡的矛盾，同时满足了国家对于高层次人才的需求。二是从类型分化到建构体系。1952年，全国院系调整后，独立建制的工科、农林、师范、医药院校数量大幅增加，为我国社会主义建设事业培养了一大批优秀人才，具有积极意义。与此同时，也造成了文理、理工长期分家。随着国家和社会建设需要，重文轻理的观念逐渐扭转，理科类院校发展力度加大，政法类、财经类院校也得到了较快发展。1980年下发《教育部关于大力发展高等学校函授教育和夜大学的意见》，国务院于1988年发布《高等教育自学考试暂行条例》，文件进一步明确了夜大、函授及自考三种办学形式的地位。1992年，党的十四大拉开了教育体制改革的序幕，社会力量积极参与办学，民办教育迅速发展并成为高等教育重要组成部分。随着网络远程教育得到规范、独立学院地位得到巩固、职业教育得到提升，高等教育类型结构得到进一步完善。在2000年前后，随着高等教育改革不断深化，在国家大力提倡高校走综合性办学道路下，国内高校掀起了并校风潮，不少高校在并校后综合实力大幅提升，造就了一批具备较强竞争力的综合性大学。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出建立高校分类体系，实行分类管理，强调发挥政策指导和资源配置作用，引导高校在不同层次办出特色、创建一流。三是从以点带面到统筹谋划。纵观历次高等教育结构调整，无论是优化高校的布局、层次、科类、类型，还是调整高校学科和专业设置，大都是在社会经济结构转变背景下的被动应变，重点强调点上突破。随着改革开放程度加深，我国的国际竞争意识进一步增强，开始在更高定位上统筹谋划高等教育。1995年，“211工程”正式启动，这是我国首次立项在高等教育领域的规模最大、层次最高的建设工作，是落实科教兴国和人才强国战略的重大舉措。1998年，“985工程”正式启动，这是为创建世界一流大学和高水平大学而实施的战略工程。随着“211工程”和“985工程”的顺利实施，我国逐渐缩小了与发达国家高等教育发展水平的差距。2015年，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，“双一流”建设正式启动，这是在新的历史时期，为提升我国教育发展水平、增强国家核心竞争力作出的重大战略决策，为新时代高等教育发展指明了方向。

2.高等教育结构存在的问题。我国历次高等教育结构调整是有效的改革尝试，在促进经济增长、推动科技创新、引导社会进步、提升国民素质等方面发挥了积极作用。但由于受特定时空条件和环境影响，高等教育发展到今天，也仍面临一些特殊的结构性问题，主要表现为：一是区域布局不够均衡。目前，我国约有59.2%的“双一流”建设高校和69%的A类学科分布在东部沿海10个省份，中西部地区虽然拥有我国近三分之二的高校数量，但“双一流”建设高校的占比仅四成左右。之所以出现“东高西低”与“东快西慢”的格局，本质上是因为经济社会发展水平的差异导致。处于东部经济发达地区的高校，受惠于其所在城市经济发展水平较高，大学与城市相互促进、彼此赋能，形成校地融合发展共同体。而因为受制于政策资源、财政资源、人才资源供给不平衡，中西部欠发达地区的产业和市场基础较弱，在人才汇聚、学生就业、成果转化等方面处于弱势地位，中西部高校和人才呈现“孔雀东南飞”的发展困境。二是办学层次出现失衡。根据发达国家经验，“金字塔”型的高、中、低人才结构有助于经济腾飞。而我国高等教育在博士研究生、硕士研究生、本专科生教育三个层次上结构不够均衡。以2018年各国高等教育学历结构为例，与发达国家相比，我国博士研究生招生占比低1.9个百分点，硕士研究生招生占比低12.8个百分点，本专科生招生占比高14.7个百分点。而与世界平均比例相比，我国博士研究生招生占比低0.6个百分点，硕士研究生招生占比低5.8个百分点，本专科生招生占比高6.4个百分点。[1]庞大的专科和本科教育规模，挤占了研究生教育发展空间，很难满足国家对高素质、创新型人才的需求。三是办学主体较为单一。党的十四大以来，高等教育多元化办学秩序基本形成，民办教育的合法性得以确立，高等教育多元化办学思路已经被普遍认可，但以政府办学为主、社会各界积极参与的多元化办学格局仍未真正全面实现。目前，各级政府仍承担着兴办高校与投入经费的主要责任，既是主办者又是管理者。社会力量参与高校办学虽然有一定发展，但积极性还不够，同时存在规模偏小、基础薄弱、地位较低等问题。由于办学主体相对单一，“力出一孔”导致高校的办学理念类同、办学模式相近，发展鲜有特色。四是资源供给相对集中。根据75所教育部直属高校公布的2021年预算看，清华大学、北京大学等13所高校每所高校总经费超过100亿元，尚有11所高校每所高校总经费不到20亿元，其中，预算总经费排名最高的为317.28亿元;预算总经费最低仅有3.94亿元。政府根据有限的高等教育预算，进行有针对性的资源集中供给，让优势地区的强势高校获得更多的机遇与发展空间，在短期内冲刺“双一流”目标。高等教育投入的“马太效应”导致中西部地区的高校获取办学资源的难度持续加大，将继续影响我国高等教育的区域平衡。五是发展定位高度趋同。高校发展定位，是促进可持续发展的根本出发点。科学定位发展目标，充分发挥自身特色优势，不同类型的高校都能建成一流，已是普遍共识。但是在传统办学模式惯性作用下，各层次间高校受办学主体和评估模式单一以及“经验主义”影响，忽略了高校分类发展的必然趋势，忽视了高校发展的协调性、多样性和差异性，一味地向综合性、研究型大学看齐，盲目攀比、跟风升格、求大尚名。定位趋同导致发展路径趋同，“千校一面”的情况依然存在。

3.高等教育结构问题溯源。追溯导致我国高等教育结构问题的主要原因，无外乎以下三个方面：一是未来不确定性与顶层设计之间的矛盾。当前经济、社会、科技发展日新月异，这给高等教育带来新的机遇和挑战。政府和高校都试图加强顶层设计，但面对未来的不确定性，还是时常发生“黑天鹅”“灰犀牛”现象。高校尚未与快速演进的经济、社会、科技等实现同频共振，甚至还存在结构性矛盾。基于科学研判和精准预测的顶层设计能力还有待加强。二是经济发展周期与教育发展周期之间的矛盾。高校既是社会的“灯塔”，也是社会的“稳定器”;既不能随波逐流，也不能故步自封，要在固守和变革之间保持必要的张力。从这个层面看，高校变革与外界变化很难步调一致。同时，当社会释放“需求信号”后，高校应第一时间“反馈响应”，但由于人才培养具有一定的周期性，人才评价也具有一定的滞后性，高校反馈效果也具有滞后性。三是社会迫切需求与高校精准供给之间的矛盾。知识经济时代，高校不断从社会边缘走向社会中央，这也需要高校走出“象牙塔”，走进经济社会发展前沿。近年来，随着“二孩”“三孩”政策的逐步放开，儿科医生、师范生的短缺情况越来越明显;伴随着老龄化社会的到来，全科医生的匮乏也逐步显现。这些错位的现象提醒高校需要以前瞻性的视野对高校的学科专业结构进行调整，努力实现高校人才、科技、智力等供给端与国家经济、社会、产业需求端达到无缝对接。

高等教育结构优化的动力

1.国家战略的导向。高等教育结构优化的首要动力是国家战略的导向。高等教育发展始终与国家战略实施同向同行，结构优化也体现出国家战略的牵引。有学者指出，“优化高等教育结构主要有两种战略，一种是国家中心战略，另一种是市场导向战略”[2]。国家中心战略是指由政府推出政策、采取措施引导高等教育优化自身结构，以更好地服务经济社会发展。市场导向战略是指通过市场配置办学资源，引导高校明确自身发展定位和办学特色，实现结构优化。我国主要采用国家中心战略推进高等教育结构优化。例如：通过实施中西部高等教育振兴计划、中西部高校综合实力提升工程，极大地促进了高等教育在各地区均衡布局，欠发达地区高等教育获得了政策与资源倾斜，形成了统筹兼顾、优势互补的发展格局。

2.区域经济的支撑。高等教育与经济社会的发展关系非常紧密。随着时代的进步，高等教育与社会经济的关系越来越紧密。近代意义上的大学某种程度上就是工业经济的产物。在知识经济的当下，大学正在被推向经济社会的中心。发展教育需要社会资源支撑，对于高等教育而言，其要素投入与效益产出更加受制于经济的供给保障，区域社会经济发展在一定程度上决定了高等教育的布局结构。一般而言，某个区域经济越发达，高等教育发展获得的资源支持就越充足，其结构优化也就获得了更加充足的外部拉力。例如：深圳在成为经济特区的41年间，其高等教育从零起步，如今已拥有15所高校，全日制在校生11.32万人，高校综合实力和竞争力显著提升。深圳高等教育之所以获得超常规的跨越式发展，主要得益于深圳社会经济的飞速发展。

3.社会文化的影响。高等教育具有保存文化、传播文化和创新文化的功能。在文化相对匮乏的时代，高等教育更多的是培养“博雅人才”，传播“高深智慧”，受到社会文化特别是大众文化的影响较小。而在文化高度繁荣的时代，社会对高等教育有了更多的需求，高等教育更多的是培养实用人才，实施“应用教育”。社会文化在一定程度上决定着高等教育的专业结构和层次结构。高等教育也会通过对其内部层级、专业结构进行优化，来契合社会文化。当前，国际竞争日益激烈，国家文化软实力的重要性日益突显。文化强国建设的现实需要为高校发展提供了巨大的支持，对高校在“坚持正确办学方向、培育和践行社会主义核心价值观、传承优秀传统文化等方面提出了更高的要求”[3]。为更好地参与文化建设与文明竞争，优化高等教育结构刻不容缓。

4.大学自身的追求。高等教育有着相对独立性，有着自身的发展规律。我们谈论高等教育结构优化的动力时，不能忘记高等教育自身追求卓越的动力。中国高等教育发展至今，除了外部原因，如经济发展、政府支持等，更重要的是高等教育理念的支撑与引领。这是高等教育发展的“内驱力”。有学者指出，“近代高等教育发展所取得的一系列成就无不是理念作用于实践的产物”[4]。清末民初，风雨飘摇、政权更迭，在恶劣的外部环境中，中国近代高等教育仍然取得了不俗的成绩，北京大学、清华大学、浙江大学、复旦大学等名校熠熠生辉。因此，高等教育结构优化不能亦步亦趋、削足适履地适应社会经济发展需要，应当保持一定的“距離感”，要强调通过高校对社会的批判、规约、导向来带动社会的行进。

高等教育结构优化的路径

1.优化布局结构，促进域间均衡协调。近年来，高等教育发展落后地区奋起直追，调动各方积极性，整合多方资源，调结构、提质量，为改变高教资源区域失衡探索了新路径。面向未来，统筹高等教育区域布局。一是要更加兼顾域内与域间的协调。避免区域内和临近区域高等教育资源配置同质化，使不同院校类型、不同办学层次、不同学科结构交相呼应、互为补充，按照“因地制宜”“按需而设”的原则优化高等教育空间结构。二是要更加关注公平与效益的关系。避免简单采用人口数量、经济水平等模型确定高等教育布局，要依据经济社会发展需求优化高等教育布局结构，满足人民群众“有学上、上好学”的普遍需求;也要尊重市场规律，清晰认识到我国与发达国家的差距，鼓励高端人才、核心技术等要素向高等教育发达地区汇集。三是要更加注重国家和地方的联动。加强顶层设计和规划引领，避免“布局过度”引发教育浪费，警惕“布局不足”带来教育失力。同时，要发挥一些中心城市和有实力的地级市的优势，下放高等教育举办权，把高等教育发展纳入到区域经济社会发展规划中统筹考虑。

2.创新办学理念，突破高校发展边界。习近平总书记指出，“党和国家事业发展对高等教育的需要，对科学知识和优秀人才的需要，比以往任何时候都更为迫切”“要想国家之所想、急国家之所急、应国家之所需”。因此，任何一所大学都不能偏安一隅，把眼光局限在自身。一是要创新办学理念。不为行政隶属关系所限，突破发展边界，不断扩大学校服务半径和范畴，提升服务能级。要将目光投向远方、投向未来，从国家全面建设和转型发展的宏大背景和开阔视野中找到着力点和增长点。二是要积极对标国际标准。将国际化作为一种生存方式，接轨国际高等教育，融入国际学术大家庭，参与国际合作交流，提高国际“能见度”。三是要积极服务国家战略。主动承接国家重大科技任务，打造学科高原、形成学科高峰，培养既能适应当下又能引领未来的创新人才。四是要积极助力地方发展。将扎入地方的根不断向下延伸，与所在城市建立伙伴关系，为区域经济社会发展提供科技与智力支持。

3.应对知识发展，坚守立德树人使命。进入20世纪以来，知识迭代速度加快、知识结构不断变化、传播途径更加丰富，给高等教育的发展带来巨大的挑战。应对知识整合和社会需要的变化，高等教育在履行立德树人核心使命的同时，必须使人才培养与社会发展相适应，与产业发展、技术革命直接联系。一是要更加重视本科教育。重构人才培养体系，围绕知识生产、传播与创新，打造以学生为中心的人才培养模式，通过科教融合、产教融合，给学生传授更新的知识，让学生在深度融入社会与接触科技发展前沿中学习知识、创造知识。二是要更加强化研究生教育。适应知识发展和时代进步的趋势，以知识连续性为基本原则，推进本硕博一体创新人才选拔，加强一贯制教育的有效衔接;加强学科交叉与跨界融合，探索政产学研协同的“超学科”育人模式，培养能突破“卡脖子”技术的拔尖创新人才，让研究生教育不断回应时代要求和引领经济社会发展。三是要更加关注专门人才培养。遵循技术技能人才成长规律，突出知识与技能的高层次，科学预测社会和专业知识结构的发展，发挥综合性大学办专门教育的优势，通过多方共建等形式创新教育体制机制，办好医学、师范、航空、信息技术等专业教育，培养具有宽领域、厚基础的复合型专门人才。

4.紧贴产业需求，打通供给和需求两端。高等教育结构调整应与区域产业结构调整同频共振，在服务经济社会发展及与产业的协调发展中，彰显高校的价值。一是要面向产业转型升级，重构高校布局结构。新设院校要向基础薄弱地区、空白地区和产业集聚区倾斜，引導部分高校转型为高水平行业特色高校、应用型高校，围绕不同产业中价值链、企业链、供需链和空间链对各类人才的需求，积极发展本科层次的职业教育，培养大国工匠型高素质技能人才，适应产业分工从价值链中低端向中高端转变的人才需求变化。二是要面向区域发展战略，优化学科专业结构。对接产业聚集区重点支柱产业，集中力量建设一批优势特色学科和专业，使优势更优、特色更特。要围绕新兴产业布局需要，超前布局新兴学科专业，打破学科壁垒，促进专业跨界融合，充分挖掘新兴学科对垂直行业及关联技术的支撑辐射作用，实现高校学科链、科技链、创新链与区域产业链、服务链紧密对接，加速推进高校学术成果向现实生产力转化，促进“无形知识”转化为“有形效益”。

5.依托信息技术，重塑新型高校形态。自新冠肺炎疫情发生以来，我国实现了停课不停教、不停学，实施了覆盖近三亿人的线上教育。实践证明：“教育+智能信息技术”不仅是应急之举，而且正逐渐成为教育主动应对现代信息技术发展的新常态，推动着高校由传统的教学模式向在线教育模式的全体系快速转变，催生着以学习者为中心的全新教育生态，锻造着高等教育结构优化的全新发展动能。面向未来，高校要进一步依托现代信息技术，重塑高校形态。一是要推进教育理念变革。重构师生关系，优化教育供给，从传统“一所学校、一间教室、一位教师、一群学生”转变为“一张网络、一个终端、成千上万名学生、学校教师任挑选”的新型教育形态，通过网络信息技术将优质的教育资源投送到需要的高校，实现东西部高校优质教育资源开放共享。二是要深化教育模式改革。更加尊重学生个体特征、学习兴趣和学习者体验，让教育评价从“经验”走向“数据”，从“总结性评估”走向“过程性评价”，更加真实、客观、全面地反映学生成长情况，借此不断优化学生知识、能力、素养结构，提升学生适应职业需要、引领行业发展的能力。三是要完善高教治理体系。利用大数据等现代信息技术，使高校打通内外部信息壁垒，逐步向非线性的、去中心化的、自下而上的、发挥群体性智慧的决策模式转型。特别是，运用大数据的预测功能，为高校学科专业布局超前调整，突破经济发展周期与教育周期之间的矛盾。

优化高等教育结构，谋求更高质量与更大效益不仅是发达国家高等教育改革的经验与共识，而且也是化解我国当前高等教育人才培养质量与经济社会发展不相适应矛盾的抓手与基点。优化高等教育结构无法一蹴而就，需要循序渐进，更需要多元主体协同创新，共同构建科学合理的高等教育结构体系，为国家富强、民族振兴和社会进步提供强大智力和人才支撑。

参考文献：

[1]岳昌君，邱文琪.面向2035的我国高等教育规模、结构与教育经费预测[J].华东师范大学学报（教育科学版），2021，39（6）：1-16.

[2]周光礼.构建中国特色高等教育体系：国家战略视角[J].中国高教研究，2020（7）：5-13.

[3]戚业国.“十四五”时期高等教育的发展环境与高校的战略选择[J].复旦教育论坛，2021，19（2）：5-11.

[4]刘献君，房保俊.近代中国高等教育理念的变迁及启示[J].中国高教研究，2009（9）：12-18.

（作者单位：苏州大学，熊思东系学校校长）

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