国家支持西部农村学前教育发展的回顾与展望——基于2010—2020 年相关政策文本的分析

程秀兰，陆振杰，陈素园

（陕西师范大学 教育学部，陕西 西安 710062）

2003 年 9 月 17 日，国务院发布的《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》指出：“农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全面性的重要作用。”[1]而在之后一段时间内，“加强农村教育工作”主要集中在义务教育阶段，农村学前教育成为发展中的短板。我国西部农村地区由于自然、经济和文化等方面的原因，学前教育起步晚、发展慢[2]。自2010年以来，国家高度重视学前教育的发展，对老少边穷地区实施政策倾斜，为西部农村学前教育的发展营造了良好的政策环境。虽然西部农村学前教育迎来了发展的“黄金十年”，取得了重大成就，但仍然任重道远。在“十四五”开启现代化新征程之际，我们更需要“执古之道，以御今之有”。本文以2020年全国教育科学规划教育学西部项目为依托，对2010—2020年国家出台的有关发展西部农村学前教育的政策进行梳理与分析，并着眼于为未来农村学前教育发展提出相关建议。

一、政策梳理

西部农村学前教育的政策建设得到加强，是整个国家公共政策调整与变革的缩影。分析相关政策发现，国家对西部农村学前教育发展的政策供给呈现出周期性的政策集群特点，围绕着重点政策的落实，国家出台了一系列的配套政策予以跟进。扶贫攻坚开启之后，教育扶贫成为后期政策供给的重要背景，精准定位贫困地区学前教育的发展。

（一）顶层设计：《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》

2010 年7 月8 日，中共中央、国务院发布我国21 世纪第一个中长期的教育改革与发展规划——《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》（以下简称《纲要》），该文件推动了未来十年教育事业的科学发展，为我国的教育改革发展揭开了新的篇章[3]。《纲要》的“学前教育”部分，确立到2020 年基本普及学前教育的战略目标和重点支持发展农村贫困地区学前教育的阶段目标，进一步加大和保障农村、边远贫困和民族地区教育的经费投入。随后，在“重大项目与改革试点”部分为迅速扩充中西部贫困地区的学前教育资源，量身定制出充分利用当地富余校舍和社会资源改建、扩建幼儿园的重大项目[4]。《纲要》以上几点用粗线条勾勒出国家支持西部农村学前教育发展的计划、路径和策略，以及促成西部农村学前教育发展的“十年巨变”，是我国十年内规划各级各类教育发展的顶层设计[5]。

（二）方向指引：《关于当前发展学前教育的若干意见》

2010 年，国务院发布《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称《意见》），该文件在《纲要》的顶层设计之下，对学前教育发展做出的进一步细化，对西部农村学前教育发展提出了更明确的方向指引。我国学前教育发展长期面临着普惠性资源匮乏的问题，这已成为我国学前教育发展的突出问题，也是重大的民生问题[6]。《意见》第1 条就明确指出，要更加重视学前教育的发展，把大力发展学前教育作为教育改革的突破口。《意见》中“多种形式扩大学前教育资源”建议部分提出国家要以中西部地区为重点支持对象，加大对农村偏远地区学前教育的投入力度，实施农村学前教育专项[7]。《意见》中“多种渠道加大学前教育投入”部分提出，中央财政为支持中西部农村等地区发展学前教育，设立专项经费的财政安排[7]。《意见》是积极发展学前教育、解决中西部学前教育资源配置不足问题的动员令。

自《意见》发布以来，我国西部农村学前教育的发展受到了进一步的关注和重视。随后，陆续颁布的一系列子政策，作为《纲要》和《意见》的政策跟进，保证其贯彻落实。例如，财政部、教育部于2011 年发布《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》（以下简称《财政投入通知》）及教育部、财政部发布《关于实施幼儿教师国家级培训计划的通知》（以下简称《培训计划》），教育部、中央编办等部门于2012 年发布《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》（以下简称《建设意见》），教育部、国家发展改革委等部门于2014 年发布《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》等政策，以及历年教育部工作要点，都对《意见》的落实予以进一步跟进。这些政策着力于在短期内解决农村学前教育资源匮乏的问题。

（三）深入推进：教育与扶贫

1.背景分析

2011 年，中共中央、国务院发布《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》（以下简称《扶贫纲要》），该文件明确提出，到2020 年消除农村绝对贫困的目标。据相关统计，西部贫困发生率明显高于中东部地区，有超过半数的贫困人口集中在西部农村地区[8]11-20。因此，西部农村地区是扶贫攻坚的主战场。伍彦认为，我国东西部地区之间经济的发展差距实际上是教育水平和人力资源的差距[9]。根据人力资本理论，人力资本投资是经济持续高速增长的主要动力。国家在扶贫攻坚战中逐步转变传统的外部“输血”式扶贫为“授人以渔”的内部“造血”式扶贫，通过加大教育投入，提高贫困地区的人力资本水平，提升贫困人口的自我脱贫能力。詹姆斯·赫克曼等人研究发现，加大对提升早期人力资本质量的投入，尤其是对弱势儿童，将产生最大的社会回报[10]。因此，为了实现“教育扶贫”的目标，必须要先“扶贫教育”，尤其是早期教育。

2.政策分析

中西部贫困地区乡村幼儿园建设是被纳入“十二五”规划的重点工程[11]。在《扶贫纲要》的“行业扶贫”中，国家开始明确将发展教育作为一种重要的扶贫方式，加大对边远贫困地区学前教育的扶持力度[12]。党的十八大是在我国实现第一个百年奋斗目标进入决胜阶段召开的一次重要大会，为贯彻落实党的十八大精神，国家重视“教育扶贫”，教育经费进一步向农村和边远贫困地区倾斜。2013 年，教育部《关于2013 年深化教育领域综合改革的意见》指出，要全面启动针对集中连片地区的教育扶贫工程[13]。同年，教育部、国家发展改革委等部门联合发布《关于实施教育扶贫工程的意见》，意见中进一步明确要在扶贫攻坚战中把“教育扶贫”作为优先任务[14]。2014 年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》提出，到2015 年贫困地区学前三年教育毛入园率达到55%以上的教育扶贫目标[15]。西部农村学前教育的发展在“教育扶贫”的背景下被进一步深入推进。

（四）精准发力：精准扶贫中“精准扶教”

1.背景分析

“十三五”时期是小康社会全面建成的决胜阶段。国家在这一时期更加强调精准扶贫，将教育作为扶贫方式进一步聚焦到贫困地区的特殊群体。2015 年，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出，到2020年农村贫困人口实现脱贫的目标[16]。该文件标志着我国正式进入打赢脱贫攻坚战的决胜阶段，再次明确“教育扶贫”在“精准扶贫”中发挥着重要作用。国家通过出台一系列精准指向边远贫困地区的教育政策，着力增强贫困地区群体的脱贫能力。

2.政策分析

2014 年，国务院办公厅发布《国家贫困地区儿童发展规划（2014—2020 年）》（以下简称《发展规划》），该文件以集中连片特困地区的儿童为政策焦点，通过加大中央财政的支持力度，关注特困地区儿童的健康和教育，探索以多种方式解决贫困地区普惠性学前教育资源的短缺问题[17]。改善教育扶贫的质量，必须要加强乡村教师群体这一中坚力量的建设。为此，国务院办公厅于2015 年发布《乡村教师支持计划（2015—2020 年）》，该文件提出要重点支持中西部边远贫困地区补充乡村教师，并且提高乡村教师的专业水平和生活质量[18]。

2016 年，教育部、国家发展改革委等部门发布的《教育脱贫攻坚“十三五”规划》是“十三五”时期教育脱贫工作的行动纲领。该文件提出为夯实教育脱贫根基，省级统筹学前教育资金向贫困县倾斜以发展贫困地区的学前教育[19]。此外，通过建档立卡等方法，完善精准保障贫困家庭子女的教育资助体系，不让一个儿童因经济原因而失学[19]。同年，国务院办公厅发布《关于加快中西部教育发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），该文件确立了通过资源配置，集中力量于最贫困的地区，努力使中西部地区最差的学校都能符合最基本的办学要求的兜底计划[20]。

2017 年，国务院办公厅发布《加快中西部教育发展工作督导评估监测办法》，该文件将补充学前师资、增加公办园资源、改革学前管理体制、支持普惠园发展作为农村学前教育发展的重点，以保证中西部地区到2020 年教育发展总体目标如期实现。同年，国务院发布的《国家教育事业发展“十三五”规划》进一步明确坚持促进教育公平，突出精准扶贫的基本原则，新增教育资源重点向革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片特困地区倾斜[21]。2018年，教育部和国务院扶贫办印发《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018—2020 年）》，该文件进一步向深度贫困的边远地区聚焦，要求省级优先保障“三区三州”的学前教育资金供给[22]。同年，中共中央、国务院发布《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《深化改革意见》）指出，国家将持续推进学前行动计划的开展，逐年安排普惠性公办园的建设，将脱贫攻坚的农村等地区作为扩大普惠性资源的重点地区[23]。

教师队伍管理的信息化加强了对教师的职业发展、职称评定、工资补助、津贴福利等方面的精准管理。2018 年，中共中央、国务院发布《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，其中，针对乡村教师待遇问题，国家提出要加大对乡村教师的支持力度，关心乡村教师生活，尤其是对贫困边远地区的乡村教师，要加快落实他们的生活补助和津贴政策[24]。

（五）面向未来：现代化的新征程

2020 年是我国全面建成小康社会之年，到2035 年争取基本实现社会主义现代化，教育的改革也指向新征程。2017 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022 年）》指出，面向现代化的教育要以公平和质量为时代主题，以加快教育现代化为主线，这是教育向现代化方向努力的新指向[25]。该文件还提出，实施中西部教育振兴发展计划的重点任务是以中西部农村和贫困地区为重点，“全面提升中西部教育发展水平，到2022 年中西部教育发展与全国平均水平差距显著缩小”[25]，坚决打赢教育脱贫攻坚战。

2018 年，《深化改革意见》提出，到 2035 年全面普及学前三年教育的目标，使学前教育资源更加充裕、普惠和优质。《深化改革意见》还明确提出，通过实施学前教育专项、优化经费投入结构等方式，进一步扩大普惠性学前教育资源，重点向中西部农村贫困地区倾斜的发展任务[23]。2019 年，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》（以下简称《现代化2035》），作为我国第一个以现代化为主题的中长期教育战略规划，其对新时代推进教育改革和发展具有重大意义。《现代化2035》更加强调普及有质量的学前教育，提升学前教育普及水平的重点是在农村，要大力发展公办园和普惠性民办园，完善学前教育的管理、办园和投入体制[26]。《现代化2035》作为加快教育现代化、建设教育强国的最新战略部署，成为发展更高质量的西部农村学前教育的新指向。

二、政策重点

通过对相关政策的分析，我们发现补足配齐硬件设施、注重教师队伍增量提质、加大完善财政投入及关注弱势儿童教养是十年来发展西部农村学前教育的政策重点。

（一）补足配齐硬件设施

基础设施的建设是教育顺利开展的前提条件，基础设施的落后和匮乏是制约西部农村学前教育发展的首要因素。有研究表明，中西部贫困地区学前教育资源十分匮乏，学前三年毛入园率低至50%以下，甚至一些贫困县仅为30%左右[27]。十年来，为突出保基本、补短板、促公平的原则，公共教育资源配置尤其是硬件设施向薄弱地区、边远贫困地区倾斜，新建、改建和扩建一批幼儿园作为促进西部农村学前教育发展的一项重要政策内容。2010 年发布的《纲要》就提出，通过利用富余中小学校舍和社会资源，改扩建、新建幼儿园的学前重大项目。2016 年，《指导意见》进一步明确农村学前教育的发展，要以扩充资源为核心，要合理规划布局，合理利用村小校舍资源，改善教学点校舍条件，按标准配备玩教具[20]。2018 年，《深化改革意见》明确，会继续实施以扩大农村边远贫困地区普惠性学前教育资源为重点的行动计划[25]。由此，西部农村学前教育硬件资源迅速扩充，进一步促进学前教育普及水平逐年提高。但是，相关研究发现，现有的学前教育资源仍不能解决一些地区适龄儿童的入园问题，部分边远贫困地区甚至存在学前教育资源的空白状态[27]。硬件设施的补足配齐依然是促进西部农村学前教育发展的首要内容。

（二）注重教师队伍增量提质

教师是教育的基础，国家深知“强教必先强师”。西部农村学前教育面临师资缺口大、质量不高、队伍不稳定三大问题，而这三大问题与农村学前教师面临的生活条件较差、工资待遇较低、社会地位较低等问题息息相关。十年来，国家高度重视西部农村学前教育的师资队伍建设问题，集中力量于师资的“增量”和“提质”两大方面。其中，以补足配齐为根本，通过扩大农村教师特岗计划实施规模、支持开展巡回支教工作等方式，着力解决西部农村学前教育发展中最为紧要的师资短缺问题。在此基础上，为提高教师队伍的整体素质，稳定和扩充教师队伍，2011 年的《培训计划》将中西部地区农村公办园和普惠性民办园的园长、教师纳入“国家级培训计划”，由中央财政安排专项资金予以支持和保障[28]。2012 年，《建设意见》明确提出，在教师职称评定方面，对长期扎根基层的幼儿园教师实行倾斜[29]。虽然现阶段西部农村幼儿园教师数量已经得到及时的补充，但农村幼儿园的师幼比与全国平均水平相比仍然有较大差距[27]，西部农村学前师资政策仍要坚持以“补足配齐”为重点任务。

（三）关注弱势儿童教养

关注学前儿童教养问题，对于提升人口质量、促进社会公平具有重要意义。十年来，我国对于身处不利生存状态和教养环境的儿童出台了相关政策文件，予以最基本的帮扶和保障，在提供“有园可入”客观条件的基础上，还要保障儿童“有园能入”。《纲要》提出要健全资助农村贫困家庭子女接受学前教育的政策体系[4]。《意见》进一步明确国家要完善相关资助制度，保障家庭贫困儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育。此外，中央财政大力支持学前教育的“幼儿资助类”重点项目，地方为主，中央奖补，对家庭贫困儿童、孤儿和特殊儿童入园予以资助[7]。2018 年，《深化改革意见》进一步要求完善学前教育资助制度，确保接受普惠性学前教育的困难家庭儿童得到资助[23]。为了精准识别帮扶对象，我国逐渐探索出一套通过建档立卡、建立电子学籍及数据库等方式，对帮扶儿童进行精准定位和分类施策的方案，而且不仅仅局限于儿童的教育方面。2011 年，国务院发布《中国儿童发展纲要（2011—2020 年）》，该文件从教育、健康、环境和法律保护四个方面提出了儿童的发展目标和促进策略，以进一步提高农村贫困地区儿童的福利水平和整体素质[30]。2014 年，《发展规划》聚焦到集中连片特殊困难地区，对儿童从出生健康、营养改善、医疗卫生、教育保障等方面作出了规划和部署[17]。2016 年，针对农村儿童的留守问题，国务院发布《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，该文件进一步完善针对农村留守儿童的关爱服务体系，建立健全救助保护机制[31]，着力解决农村地区儿童的生存发展问题。

（四）加大完善财政投入

财政投入较低是阻碍学前教育发展的主要原因。财政是实现政府主导推进农村学前教育健康发展的重要手段，当前我国正在努力建立健全以农村为重点的学前教育财政投入政策体系。《纲要》明确了中央财政要加大对农村贫困地区教育投入的原则，以及通过加大转移支付来实现的行动路径[4]。《意见》提出中央财政要设立支持中西部农村地区发展学前教育的专项经费[7]。2011 年，《财政投入通知》体现了国家首次动用中央财政重点支持发展学前教育的系列重大举措，确立地方为财政投入主体，中央适当奖励补贴的财政投入原则[32]。2018年，《深化改革意见》明确要健全经费投入长效机制，中央财政的学前教育发展资金继续向中西部农村贫困地区倾斜[23]。此外，国家不仅重视财政投入“增量”，而且还重视财政投入机制“提质”，经费投入的结构优化和机制完善、经费使用的规范管理和效益提高等方面也一直是政府政策中财政投入部分关注的重点。

三、政策价值取向

价值作为公共政策的内在尺度，其取向问题成为公共政策分析的核心问题。教育政策是在各种社会力量和多种价值观念博弈的基础上，取舍或整合各种价值观念的结果[33]，有着鲜明的价值取向。2010—2020 年，国家支持西部农村学前教育发展的政策主要体现了“公平性”和“以人为本”的价值取向。

（一）“公平性”价值取向

1.“补偿性”的资源配置原则

罗尔斯认为，公平的资源配置体现三种合理性原则，即平等原则、差异原则和补偿原则[34]56-112。在教育的资源配置上，平等原则主要指受教育者享有平等的教育权和教育机会；差异原则指的是满足受教育者的不同需要，因材施教；补偿原则主要指在教育资源配置上对“出生于较不利的社会地位的人们”[34]73-101予以补偿。公平取向的教育政策中教育补偿性政策一直占主导地位[35]。教育资源向弱势地区和群体倾斜就是资源配置补偿原则的体现。十年来，国家通过学前教育专项计划，为西部农村学前教育的发展倾注了大量的财政资金，从校舍硬件到师资软件，大大改善了西部农村学前教育发展资源不足的状况。此外，对西部农村贫困儿童和留守儿童“补偿性”的资金补助和关爱保护也都体现了资源配置手段的公平性。

2.“公平性”的资源配置目的

王建华认为，“教育公平”可以分解为“为了公平的教育公平”和“为了教育的教育公平”两种价值思考维度[36]。“为了公平的教育公平”在价值选择上侧重于社会整体的公平性，就是通过发展教育促进社会公平；“为了教育的教育公平”在价值选择上强调对于人的教育性，教育公平最终目的是人能够拥有更好的教育，教育之外无目的[36]。通过对“扶贫先扶智，扶智先扶教”的“教育扶贫”逻辑进行分析，发现促进西部农村学前教育的发展是服务于促进西部农村发展这一目标，进而服务于促进社会公平这一最终目的的实现，追求的是“为了公平的教育公平”。

詹姆斯·赫克曼、罗斯高研究发现，尽早干预弱势儿童的教养环境和质量将产生最大的社会经济回报[10]。他认为，在提高劳动生产率和促进社会经济发展方面，资源预先向弱势儿童倾斜比针对成人的收入再分配更有效[10]。由此可见，西部贫困地区教育资源的预先分配，确实能够有效地促进社会公平。

“为了公平的教育公平”体现了一种教育工具论，即通过发展教育，提高人力资源水平，进而能够实现国家的强大和民族的振兴。古德莱德说：“学校的目标来源于社会政治过程，学校所履行的功能反映周围社区的需要和利益。”[37]7但是，服务社会的发展并不是教育的本体功能。“工具论”的偏差在于把教育的意义缩减为社会发展目标的达成，忘却了教育本身蕴含的“育人”初心和人本属性，然而“教育领域的扶贫开发过程具有长期性、效果的迟效性和价值的潜隐性等特征”[38]。如果只关注教育的扶贫价值，那么教育的整体的、远效的价值容易被忽略，一些地方由此将出现追求政绩的形式化教育扶贫现象，严重影响教育扶贫的实效性。古德莱德认为，“学校常常去追求很有价值的社会目的，但同时这种追求肯定妨碍提供高素质的教育”，教育功能成为学校的边际功能[37]65。学校教育功能的“边际化”意味着在教育过程中个体的差异和人性的培养被忽视。

因此，教育公平既要为了公平，更要为了教育。教育公平是实现社会公平的基础，社会公平是实现教育公平的最终归宿。发展西部农村学前教育的政策供给，需要进一步体现“为了教育的教育公平”的价值取向。

（二）“以人为本”价值取向

国家促进西部农村学前教育发展的政策彰显着“以人为本”的价值取向，在宏观层面上表现为“以民为本”，在微观层面上体现了“以人人为本”的新指向。

1.以民为本

在宏观层面上，我们倡导的“以人为本”是以所有个体的整体利益为本，在一定程度上可以被理解为以“民”为本，即把人民看作社会发展的出发点和归宿。在社会发展转型时期，政府面对着复杂的社会问题，应该利用有限的政策资源，坚持“以人为本”，着力解决人民群众关心的民生热点问题[39]，解决西部农村贫困地区学前教育普惠性资源不足、政策保障体系不完善等问题，满足儿童发展的需要，体现教育政策“以民为本”的价值取向。

2.以人人为本

教育是一项关涉人的活动，必须要依据特定的主体需要来加以调整。社会主义是“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”[40]649。马克思这句话指出了社会主义发展要以实现每个人的全面发展为核心要求。因此，教育政策体现的“以人为本”中的“人”，不应该停留在抽象宏观的层面上。教育中“以人为本”的实现，需要以学生为中心，以个体的终身幸福和发展需要为本，即“以人为本”必须落实为“以人人为本”。党的十八大以来，在精准扶贫的背景之下，国家针对农村儿童和乡村教师的生存状态精准施策，满足贫困地区儿童发展的特殊需要，就体现了“以人人为本”的价值新风向。此外，“以人人为本”是我国面向现代化、进一步提高西部农村学前教育发展质量的必然要求。《现代化2035》提出了推进教育现代化要更加注重全面发展、因材施教、面向人人等基本理念[26]，这也是西部农村学前教育深化发展的方向。

对“为了教育的教育公平”和“以人人为本”的价值取向的追求，彰显了教育伦理属性的澄明。面对教育工具属性膨胀的问题，梁漱溟洞见教育的失败在于讲求实用，“知识技能是工具，工具是靠人运用。教育不从工具入手而应从运用工具的人入手”[41]91-92。朱文辉认为，教育一旦脱离“育人”的宗旨，就“非但不能成为解放和启迪人之自由的工具，反而可能成为压制人的主体性的异己性力量”[42]。学前教育的特殊性更加要求彰显其伦理性，为了教育而教育，以人人为本。

四、政策展望

庞丽娟认为，推动学前教育事业改革和发展，需要进一步完善我国学前教育政策的顶层设计[43]。建设面向现代化的西部农村学前教育，国家需要继续加强多方面的政策供给。

（一）优化投入体制

农村学前教育投入体制必须保障经费来源的稳定性与可持续性。一是进一步完善法律，明确各级政府在学前教育财政投入中的责任划分，以省为主，建立省、地市级人民政府对发展农村学前教育应承担主要责任的财政投入管理体制，并且加大对财政薄弱的农村地方政府的转移支付力度。二是政府应将学前教育财政经费剥离单列，并逐年提高农村学前教育专项财政投入总量。三是借鉴国外经验，在农村地区推行免费学前教育，保障贫困、偏远地区的儿童优先获得免费学前教育[44]。四是建立健全社会捐赠程序和融资体系，借助民间资本的力量使农村学前教育焕发生机。

（二）合理配置资源

完善资源配置方式，推动学前教育事业均衡发展。一是继续在配置学前教育资源时向欠发达地区倾斜，可通过财政转移支付等手段维护资源配置的均衡，提高政府对弱势地区和群体的儿童入园成本分担水平。二是财政经费要适当减少对发展稳定、质量较高的公办园的投入，加大对经费供给能力薄弱的公办园的投入，做到“雪中送炭”而非“锦上添花”[45]，并适当提高收费低廉的优质公办园的收费水平，对不同家庭经济背景的儿童实行梯度收费。三是针对当前幼儿园园所不足和以后适龄人口回落的问题[46]，灵活布局学前教育物质性资源，避免园舍闲置浪费。四是将幼儿园阶段纳入基础教育学校重大的校园建设工程、校园安全工程、学校标准化建设工程中，紧抓幼儿园安全问题。

（三）加强教师队伍建设

围绕农村教师面临的生活需要和职业发展问题，有关部门在稳定和扩充当前教师队伍的基础上提高质量。一是结合实际情况和学前教育中长期发展需要，建立适宜的城乡教师编制制度，优先解决农村幼儿教师编制问题。二是制定农村在编幼儿教师工资不低于当地公务员的工资标准，以及通过多种渠道提高非在编幼儿教师的工资待遇和补贴的政策。有研究表明，学前教育经费支出的城乡差距关键在于个人经费支出，这部分最重要的就是教师工资[47]，因而需要提高农村幼儿教师的工资待遇。三是加强对农村学前教师的培训力度，结合农村实际，建立健全学前教育教研指导网络，充分发挥乡镇中心园和公办园的教研引领、示范、咨询作用。四是政府制订的各项幼师培训计划应注意将普惠性民办园教师纳入其中，系统提高民办园教师的保教观念和保教水平。五是针对农村学前教育中转岗教师比例较大、职业转换适应困难的现状，聚焦“转岗适应期”，创新转岗培训模式。

（四）规范普惠性民办园

进一步处理好普惠性民办园和公办园发展的关系问题，释放社会力量以助力农村学前教育发展。一是国家层面要进一步厘清学前教育“普惠”的内涵，加紧研制针对普惠民办园的认定标准和补助办法。二是地方政府应探索通过补贴和减免等方式增加扶持普惠性民办园发展的有效渠道，保证民办园有充足的发展资金，允许普惠性幼儿园适当的营利。三是为更有效地保证普惠的原则和保教的质量，政府要加快构建对普惠性民办园教学质量的监督指导机制。