我国生态保护补偿相关法律问题研究综述

史泽华， 胡 凡，2

(1.陕西理工大学 经济管理与法学学院， 陕西 汉中 723000;2.陕西理工大学 陕南绿色发展与生态补偿研究中心， 陕西 汉中 723000)

近年来，面对日益严重的生态问题，无论是发达国家还是发展中国家，均面临着如何平衡经济发展和环境保护，如何以较低的成本实现环境保护目的这一重要难题，其中，生态保护补偿为解决这一难题开辟了新的路径。目前学界对生态保护补偿的研究主要集中在生态学和经济学等学科的研究领域，对法学视角下的生态保护补偿的研究尚在探讨之中。2016年国务院办公厅发布了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提出要不断完善转移支付制度，探索建立多元化生态保护补偿机制，逐步扩大补偿范围，合理提高补偿标准，有效调动全社会参与生态环境保护的积极性[1]。十九大报告提出要加大生态系统保护力度，建立市场化、多元化生态补偿机制，“十四五”规划纲要继而提出要健全自然资源产权制度和法律法规，进一步完善市场化、多元化生态补偿机制。在国家高度重视生态保护补偿制度的建设与发展的同时，相关的法律制度也在不断发展与完善，2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第三十一条将“国家建立、健全生态保护补偿制度”写入法律(1)本文所指《中华人民共和国环境保护法》于1989年12月26日经第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订，自2015年1月1日起施行。，2020年国家发展改革委研究起草了《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》对生态保护补偿的定义和基本原则作出了较为全面的规定，成为其法学研究的基本法律依据之一[2]。2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》指出要“加快健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态保护补偿制度”[3]。同时，学界也对该问题展开了积极的研究和探讨，就本文检索到的文献显示，生态保护补偿研究始于20世纪80年代，2013年秦玉才、汪劲联合撰写的《中国生态补偿立法：路在前方》一书对生态补偿的立法与实践进行了较为全面系统地研究和论述[4]，经过近几年的研究发展，取得了较为丰富的研究成果，但是，当前关于生态保护补偿的法学研究仍然处于初始阶段，还存在许多不同的研究观点和看法，有待厘清和明晰。因此，本文试图对生态保护补偿的概念界定、法律性质、法律责任和相关立法等已有研究成果进行梳理归纳与分析，明晰其性质与责任，以期为丰富和促进相关研究提供借鉴和参考。

一、生态保护补偿概念界定的相关研究

我国的生态保护补偿及其相关研究始于20世纪80年代，最早无论是理论研究还是法规政策中均使用的是“生态补偿”一词，直至2004年国家官方文件中首次提出“生态保护补偿”[5]，2016年以“生态保护补偿”命名的官方文件《关于健全生态保护补偿机制的意见》颁布，“生态保护补偿”这一概念开始在国家法规政策文件中被广泛使用。就本研究所及，环境法学者戚孟道在《我国生态保护补偿法律机制问题的探讨》一文中较早开始使用“生态保护补偿”这一概念[6]，之后，相关研究中大多学者也以使用“生态保护补偿”这一概念居多。通过梳理已有相关研究文献可以发现，在研究早期，“生态补偿”和“生态保护补偿”一直被作为相似概念使用，并未进行明确区分。随着研究的深入和发展，逐渐以“生态保护补偿”为较为统一的概念使用，在2020年发布的《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》中使用了“生态保护补偿”这一概念，并对其进行了明确的界定。因此，本文在论述过程中统一采用“生态保护补偿”这一概念展开论述。

从生态保护补偿提出以来，国内研究对其概念有不少界定，但由于侧重点不同以及生态保护补偿本身的复杂性，到目前为止对其内涵与外延的认识尚有多种理解[7]。因此，对法学视角下的生态保护补偿概念界定是相关立法及制度完善首先要解决的问题。纵观学者们对生态保护补偿研究的发展过程，可以概括为以下几种观点：

一些学者认为生态保护补偿分为“广义说”和“狭义说”。吕忠梅认为生态保护补偿从狭义角度理解就是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称；广义的生态保护补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行资金、技术、实物上的补偿，政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出[8]。

一些学者认为以“受益者补偿”为原则来界定生态保护补偿。基于基本原则的不同，有学者将生态保护补偿限定在受益者补偿的范围，也有学者指出生态保护补偿不仅是受益者补偿，也是损害者补偿。汪劲认为生态保护补偿是由生态保护受益者或生态损害者通过向生态保护者或受损者支付金钱、物质或其他方式，弥补其支出或丧失的生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的行为[9]。黄润源对此也持有相同观点，这种将生态保护补偿界定为双向补偿的说法在一定程度上拓展了生态保护补偿的内涵和外延，生态保护补偿的范围也更为广泛，在一定时期该观点被普遍认同[10]。

然而随着生态保护补偿实践的不断开展，部分学者指出“双向补偿说”对生态保护补偿概念的界定较为模糊，无法适应社会需求，于是在此基础上进一步提出了“单向补偿说”，即认为生态保护补偿的主体限定在生态受益者范围内。李永宁将生态保护补偿定义为生态受益者对生态保护者进行价值补偿的一种环境法律制度[11]。韩卫平、潘佳和曹明德等进一步指出了生态保护补偿的目的是为了激励生态环境建设和保护行为[12-14]。随着实践的开展，生态保护补偿开始向着多元化模式发展，市场化生态保护补偿的提出更是我国生态保护补偿概念的一次革新，王清军等指出政府主导的生态保护补偿仅仅是一种模式，市场主导的生态保护补偿是环境法中“受益者补偿”原则的具体体现，在市场经济下，政府、地区、单位甚至个人作为受益人都应当“买单”[15]。这一观点遵循了“受益者补偿”的基本原则的同时又在一定程度上扩大了受益者的范围。

通过梳理已有研究可以发现，学者们对生态保护补偿概念的研究经历了从初始研究时的诸多不同表述，到后期研究逐步达成统一共识的过程。随着我国生态保护补偿逐步趋向市场化、多元化发展，生态保护补偿主体同样向着多元主体转变，并且《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》(以下简称《条例》)界定了补偿对象为生态保护者，补偿原因源于生态保护者的保护行为，并明确规定生态保护补偿立法的根本目的是保护和改善生态环境，直接目的是构建生态保护者和受益者良性互动关系，即为了实现生态保护的目的不仅要通过政府的命令管制达到减少生态恶化的目的，也要通过利益诱导机制对相关主体进行激励来达到善治的目的，因而生态保护补偿更多地被认为是一种激励手段。再者，环境法律体系中各项环境法律制度之间是相辅相成又相互区别的，应当具备内在的逻辑联系，环境法律体系中现有环境法律制度与生态保护补偿法律制度之间的衔接问题，将生态损害者纳入生态保护补偿概念中容易造成现有环境法律制度和生态保护补偿法律制度之间的重复适用和冲突，因而《条例》在充分考虑生态保护补偿的实践需要的前提下，依据受益者补偿的基本原则，将生态保护补偿界定为：“生态保护补偿是指采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者因履行生态保护责任所增加的支出和付出的成本，予以适当补偿的激励性制度安排”[3]。当前关于生态保护补偿法学概念的理解与适用也大多倾向于《条例》中对其概念的界定与规定。

二、生态保护补偿的法律性质研究

生态保护补偿行为是指生态保护补偿利益相关主体参与下的，具有相同属性行为活动的总称，当纳入法律调整范围后便发生生态保护补偿法律关系。目前，学界关于生态保护补偿法律性质的研究并不多，且既有认识并不统一，尚未形成主流观点，其代表性观点有以下几种：

一些学者认为生态保护补偿是行政法律行为。李爱年认为生态保护补偿是国家对生态破坏者或者生态保护者进行回报和弥补的行政法律行为[16]。刘旭芳等认为生态保护补偿行为实质上是一种行政法律行为，主要包括行政补偿、行政征收和行政合同三种形式[17]。其理由主要有以下几方面，生态保护补偿的目的是对部分公民为生态系统恢复和重建活动作出的特殊利益进行补偿，以调整和平衡生态环境公益以及个人利益[18]。同时，生态保护补偿的主体应当是政府机构[19]，不论是政府与流域资源开发利用者之间还是政府与贡献者之间，抑或是政府内部职责划分，都体现了行政法律关系的性质[20]，生态保护补偿法律关系成立的依据是法律明确规定的具体行政法律行为，通过国家强制力保障实施，本质上更加侧重于行政法律关系。因此，生态保护补偿应具有行政法律行为的性质。

一些学者认为生态保护补偿是民事法律行为。首先，潘佳以天目山生态保护补偿纠纷为佐证，从民事财产权出发，指出生态保护补偿行为体现了平等、独立的民事物权主体之间的民事财产权关系[21-22]。其次，有学者认为生态保护补偿本质上属于无因管理行为，在民事法律规范中无因管理行为属于典型的民事法律行为[23]。同时，有学者指出对生态保护行为进行补偿是由国家或社会主体之间约定形成[24]，也有学者对生态保护补偿协议的性质进行探讨，结合当前我国生态保护补偿协议的订立方式，认为表面上生态保护补偿协议属于政府的强制缔约行为，体现为一项政府行为[25]，但从本质上看，一方面，生态保护补偿主体的权利义务对等[26]，生态保护补偿协议内部法律关系体现为民事法律关系[27]；另一方面，强制缔约行为本身属于民商事法律调整的合同行为，适用民法规则，本质上仍然属于民事法律行为的范畴[28]。

一些学者认为生态保护补偿具有民事、行政和经济法律性质的多重属性。一些学者认为生态保护补偿兼具行政法律性质和民事法律性质的观点，往往着眼于民事补偿和行政补偿的具体补偿方式，以生态保护补偿的特定主体为论点，讨论生态保护补偿的法律性质。王新力认为基于生态保护补偿行为的发生既可以基于合法的民事行为产生，也可以基于合法的行政行为产生，所以生态保护补偿具有民事和行政法律关系的双重属性[29]。首先，平等主体基于真实意思表示签订的生态补偿协议属于民事法律行为[30]，并且从民事性质的补偿来看，主要包括财产权保护、相邻权、公平负担原则的补偿[31]。其次，行政机关内部补偿和行政机关对民补偿由于行政机关这一特殊的补偿主体致使生态保护补偿往往体现为行政法律行为，即使签订生态保护补偿协议，其协议主体的法律地位也不对等，仍然属于行政法律行为范畴，基于政府合法的行政行为所产生[32]。同时，也有观点认为生态保护补偿是经济法律性质、行政法律性质和民事法律性质的结合。赵春光以流域生态保护补偿为例，指出我国生态保护补偿的补偿资金来源以政府财政转移支付为主，政府财政转移支付是政府进行宏观调控的重要手段之一，属于经济法的调整范围，因此生态保护补偿还应当具备经济法律行为的法律性质[33]。

关于生态保护补偿的法律性质问题，通过梳理现有文献可以看出，学者们基于不同视角对生态保护补偿的法律性质认定产生了不同认识，足以看出当前实践中的生态保护补偿行为并不属于单一的法律行为，随着补偿过程中不同主体具体行为方式的变化，也会产生新的补偿行为，进而出现新的法律关系，因而在具体操作过程中需要结合具体的补偿行为去界定其法律性质。在政府补偿层面，不论是政府之间的补偿还是政府对社会主体的补偿，都需要行政法的规制。一方面，我国《宪法》对自然资源所有权的规定将国家看作生态保护补偿唯一的一方主体，认为国家独自享有支配自然资源的权利，各级政府作为生态保护补偿的具体实施主体，其与国家之间属于一种代理关系，并不取代国家成为生态保护补偿的一方主体，因而行政主体作为真正意义上的补偿主体之一决定了生态保护补偿属于行政法律行为的性质。另一方面，不论是政府之间通过财政转移支付进行补偿还是通过签订生态保护补偿协议进行补偿，其根本目的都是为了实现社会公共利益，属于行政法的管辖范围，体现了行政法律行为的性质。另外，结合《条例》中国家财政补偿机制的有关规定，某些情况下中央政府和上级政府依据法律规定直接对地方政府和下级政府进行无条件的财政转移支付行为，也可能涉及到政府的宏观调控，此时属于经济法的调整范围。在市场补偿层面，由于政府由原来的主导地位转变为引导和支持地位，此时市场主体主动通过签订补偿协议开展补偿活动，这一补偿行为在平等地位的民事主体之间产生，自然不能再适用行政法律，而是需要通过民法对其补偿行为进行调整。

三、生态保护补偿的法律责任研究

生态保护补偿法律制度受《环境保护法》规范和调整，生态保护补偿法律责任同样受环境法律责任规范。因此，生态保护补偿法律责任也可以划分为民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任三类[34]。为了明确各主体在生态保护补偿中的具体法律责任，有学者依据生态保护补偿法律关系的主体对生态保护补偿法律责任作出了进一步划分。邵莉莉、朱艳丽、韩丙霞和刘萍等指出政府补偿在我国生态保护补偿中占据绝对优势，其中政府作为主要的补偿主体参与生态保护补偿，因此必须完善政府行政问责和责任倒逼机制促进政府环保责任落实，实现以政府为主导的环境治理责任主体多元化[35-38]。同时，也有学者以不同的生态保护补偿领域为依据对生态保护补偿法律责任进行分类。王丽香、杨丽娟、郑功成分别提出在海洋、大气和水资源等领域构建生态保护补偿的法律责任，对普遍意义上的生态保护补偿法律责任进一步细化，并且结合不同自然资源的稀缺性明确生态保护补偿责任的具体构成[39-41]。

当然也有学者从比较法的角度对大陆法系和英美法系的生态保护补偿财税责任制度进行比较。徐丽媛、王胜伟通过选取国外典型的生态保护补偿财税责任立法，并且基于“共同但有区别原则”，在承认共同责任的基础上，强调政府补偿与市场补偿中财政与税收手段的差异化，为完善我国生态保护补偿财税责任提供了丰富的国际经验[42—43]。此外，有学者分别从责任分配和非责任分配、生态补偿与生态损害赔偿的不同视角对生态保护补偿法律责任展开探讨[44—45]。

生态保护补偿的根本目的是为了实现生态保护，我国生态保护补偿实践中不仅涉及生态受益者的补偿责任，也涉及生态损害者的补偿责任，生态受益者自然应当承担补偿性责任，而针对生态损害者如何承担补偿责任，有学者提出了生态修复法律责任。刘长兴认为当前环境法律责任过分倚重惩罚性责任，对补偿性责任和预防性责任的认识不足，提出要注重惩罚性责任以外的法律责任类型的适用[46]。而吴鹏指出生态修复法律责任与环境法律责任之间存在明显差异[47]。吕忠梅也指出生态修复责任并未被纳入民事责任范畴，因此，要在明确生态修复责任的立法定位的基础上厘清生态环境法律责任的性质、承担方式和救济途径[48]。

通过梳理上述关于生态保护补偿法律责任的研究成果可以发现，关于法律责任的论述存有诸多观点，其中主流观点认为其法律责任属于环境法律责任的特殊形式，具有综合性的特征，从性质上可以划分为民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任。但由于生态保护补偿本身的综合性、复杂性和多元性，其与传统意义上的环境法律责任之间存在责任主体更为复杂多元的区别。一般的环境责任主体包括环境侵权人和环保机关及其工作人员，而生态保护补偿的参与主体较为复杂，其责任主体既可能包括补偿主体和受偿主体，也可能包括相关行政部门及其工作人员，还可能包括生态保护补偿协调主体、评估主体和监管主体，因而法律需要对这些主体的法律责任作出相应地规定。结合《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》第二十七条的责任追究制度规定，针对相关行政部门及其工作人员在生态保护补偿过程中违反其义务的，原则上承担的是行政法律责任，只有在其行为触犯《刑法》时，才承担刑事法律责任。法人和其他组织等市场主体的违法或违约行为依据相关法律规定或者协议约定承担法律责任。同时，《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》也明确强调“地方党委和政府要强化主体责任意识，严格实行党政同责、一岗双责，对盲目决策造成严重后果的，依规依纪依法严格问责、终身追责”。那么，在该种意义上，我国生态保护补偿相关主体在补偿过程中依据不同法律性质的违法或违约行为承担相应的法律责任。

四、生态保护补偿的立法研究

关于构建生态保护补偿法律体系方面，有学者主张确立不同立法层级有关生态保护补偿的法律规定。李爱年、袁永言、胡文娟、包玉华等提出我国应当建立自上而下的由宪法、法律和法规组成的立法体系，形成基本法—专门法—单行法的基本结构。在宪法和基本法层面确立生态保护补偿的地位对制定生态保护补偿专门立法有着重要的指导作用[49-52]。同时，汪永福等指出跨省流域生态保护补偿立法中应当遵循中央一般性立法、跨区域协商立法、地方具体立法的分层立法模式，从纵向、横向和动力机制三个方面规范立法方向[53]。

另外，也有学者针对生态保护补偿专门立法究竟是制定生态保护补偿法还是生态保护补偿条例展开研究。韩卫平认为由全国人大常委会制定生态保护补偿法是生态保护补偿最佳立法模式[54]。但也有学者认为制定生态保护补偿条例较为适宜，王社坤、吴萍提出生态保护补偿条例的内容应当包括生态保护补偿的领域、标准、方式、资金、基本原则等方面[55—56]。郭东兴从实体和程序两方面提出完善生态保护补偿条例的内容，实体方面主要包含生态保护补偿的主体、对象范围、标准和资金来源等；程序方面主要从补偿资金的申请、管理与发放、生态补偿评估和引入公益诉讼等方面进行完善[57]。

关于地方生态保护补偿立法方面，应当因地制宜制定不同的地方性法规、部门规章和地方政府规章等[58]。李建飞以西安市城镇化过程中生态保护补偿政策现状为例，提出针对重要领域、重点区域进行个案立法[59]。彭丽娟指出湖南省流域生态保护补偿正外部性补偿、市场补偿立法缺失，并有针对性的从完善流域生态保护补偿概念、定位生态补偿目的、协调权利冲突和定义补偿功能四个方面提出立法矫正措施[60]。施海智提出制定《宁夏生态补偿条例》，并对条例内容进行了科学设计[61]。唐士梅指出目前中央统一立法难以实现，因此针对陕西省生态保护补偿立法提出具体对策[62]。

关于不同领域生态保护补偿立法，以流域生态保护补偿立法为例，我国地方流域立法不均衡，监管体制不完善，法律实施效果不明显，针对流域立法现状，龙海燕、王彬等提出应当通过完善流域生态保护补偿的补偿方式、补偿标准和立法评估制度，改善地方流域生态保护补偿立法的现状[63—64]。胡朝飞、温华以农业生态保护补偿立法为例，指出农业生态保护补偿立法要因地制宜，结合地方政策、立法等现状健全农业生态保护补偿法律法规、优化补偿标准、拓宽补偿资金来源等[65—66]。市场补偿是我国多元化生态保护补偿的方式之一，然而目前市场补偿立法并不完善，市场主体的法律地位并未明确，因此孔雪、刘晓莉针对市场化生态保护补偿立法问题，提出应当厘清政府和市场的关系，运用法律形式制定市场准入规则、市场竞争规则和市场交易规则，从而解决市场化过程中的生态保护补偿纠纷[67—68]。

当然，还有学者并不是依据单一的划分标准对生态保护补偿立法进行理论研究。有学者同时结合地域和领域条件对生态保护补偿进行研究，进而指出生态保护补偿法律制度应当如何构建。邓琳君以贵州省湿地生态保护补偿为例，指出湿地生态保护补偿立法应当坚持法制统一原则，将地方立法与习惯法相结合，并完善补偿主体、补偿对象、补偿标准和补偿方式等具体内容[69]。空气质量生态保护补偿在我国并未全面展开实践，冷雪飞通过借鉴山东、湖北两省空气质量立法实践经验，针对辽宁省空气质量生态保护补偿从完善补偿标准、补偿资金渠道、空气质量检测方面提出建议[70]。

从上述学者的观点中可以发现，大部分学者认为生态保护补偿的立法越具体，可操作性越强，越有利于推动生态保护补偿实践，但某些情况下立法规定的越具体，产生的法律漏洞也可能更多。我国目前生态保护补偿专门立法缺位，有关法律规定零星散见在环境保护法和部分单行法中，时至今日，生态保护补偿条例尚未正式出台，极大地阻碍了生态保护补偿实践的顺利进行。就目前生态保护补偿的实践要求来看，由于生态保护补偿涉及的利益关系十分复杂，单一的由国家层面制定生态保护补偿原则性立法或者由各地方政府出台地方具体立法都难以对生态保护补偿进行详尽的规定，反而还可能出现立法冲突或重复、可操作性弱等问题，因此，《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》明确提出“加快制定生态保护补偿条例，鼓励和指导地方结合本地实际出台生态保护补偿相关法规规章或规范性文件”的建议，《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》依据多元化的生态保护补偿类型确立了分类分级的立法思路，分别指出中央纵向补偿和地方政府横向补偿的职责所在，充分衔接了各类别、各层级之间补偿立法。可见，现阶段我国关于生态保护补偿立法仍然倾向于尽快出台生态保护补偿条例，同时指导地方结合本地现状进行立法。然而，生态保护补偿条例本身的法律地位和法律约束力在实践中究竟能否完全指导各领域和各地区的生态保护补偿实践仍然有待商榷。因此，结合当前立法和实践现状，为了健全生态保护补偿法律体系，应当按照分级分类的立法思路尽快出台《生态保护补偿条例》，并在此基础上开展《生态保护补偿法》的立法工作。