行政事业单位预算绩效管理体系的构建

董岳 辽宁省朝阳市朝阳县财政局

行政事业单位的预算绩效管理主要是监督评价财政资金利用效率及效益，是预算管理实施中不可或缺的重要管理内容。行政事业单位的预算绩效管理实施要遵循目标一致性、全员参与性以及全过程渗透性三方面原则。然而当前行政事业单位预算绩效管理出现了缺乏健全的预算绩效管理体系、预算绩效管理信息化建设滞后、预算绩效管理评价意识缺失、预算绩效管理评价目标精确性不足、预算绩效指标评价标准不够合理、预算绩效管理评价结果未能科学运用几方面问题，因而要通过预算绩效管理体系的科学构建保障行政事业单位预算管理工作的全面开展。

一、行政事业单位预算绩效管理面临的问题

（一）缺乏健全的预算绩效管理体系

目前许多行政事业单位并未建立起完善的预算绩效管理制度，一些部门甚至未建立起系统全面的岗位责任制度，未能细化岗位职责，未清晰界定各自的管理权限，因而预算绩效管理中存在职能交叉现象。此外，行政事业单位未建立起完善的协同机制及健全的绩效评价体系，这些问题存在均会对行政事业单位的预算绩效管理质量带来不利影响。

（二）预算绩效管理信息化建设滞后

信息时代背景下，虽然预算绩效管理信息系统不断完善，但系统应用成效不够显著，导致这一问题出现的主要原因是各个部门之间未能协同合作，不同单位所申报的预算指标存在合理性不高的问题，因而预算绩效管理信息系统的指标库中数据质量难以达到标准，同时一些行政事业单位的预算绩效管理系统未实现与预算信息系统的完全对接，业务信息系统方面难以有效联动，各个系统独立运行，难以发挥出预算绩效管理的全过程控制功能。

（三）预算绩效管理评价意识缺失

目前，虽然一些行政事业单位的预算绩效管理评价体系逐步建设并取得了良好的实施成效，然而体系建设及应用中仍然存在一系列问题。如部分行政事业单位对政策法规了解不足；未构建完善的评价制度体系。尽管我国财政部门从顶层出发完成了预算绩效管理的全面设计，然而一些事业单位仍未根据自身情况及工作需求完善配套制度，甚至预算绩效管理人员未接受系统培训便参与预算绩效评价工作，会因政策把握力不足、业务娴熟度不够从而导致预算绩效评价难以深入与有效开展，会导致评价结果出现偏差。一些单位甚至存在预算绩效评价会制约预算资金利用的错误思想，未正确认识预算绩效评价的重要价值，因而预算绩效管理工作存在形式化开展的现象。

（四）预算绩效管理评价目标精确性不足

预算绩效管理工作开展中，合理设置绩效目标，是制约预算绩效评价工作开展有效性的关键。然而一些行政事业单位由于未能预留出充足的预算编制时间，常会在较短期限内进行三至五年绩效目标的编制，会因时间不足而导致绩效目标编制不够全面与精准。所制定的绩效管理评价目标并不能为财政资金的落实提供清晰的导向，无法如实反映预算执行效果，也难以充分展现资金节约的内涵。此外，由于绩效目标制定不够精准，从而无法进一步细化分解预算执行的总体目标，无法实现绩效目标在各个部门及岗位上的逐一落实，因而预算执行出现问题时，会因职责划定不清晰而出现责任推诿现象，这会对预算执行的最终效果带来不利影响。

（五）预算绩效指标评价标准不够合理

由于一些行政事业单位的财务部门对业务要求的把握不足，绩效指标设定时常会出现指标选取不合理现象。在传统管理模式影响下，作为预算绩效评价指标设置主体的财务部门与其他部门之间配合度不足，财务工作者缺乏对业务内容的全面了解，会因设置的绩效指标不具操作性而影响绩效评价结果的客观性。同时，一些行政事业单位的业务人员在参与绩效评价指标设置时所选取的指标过于保守，存在评价指标数量不足或难度过低的现象，因而绩效考核科学性缺失。此外，行政事业单位普遍采用自评方式进行绩效评价，不仅评价指标可比性不强，评价结果也不具权威性。

（六）预算绩效管理评价结果未能科学运用

行政事业单位需要通过绩效评价结果实施绩效管理，然而若是预算绩效评价体系成熟度不足，将会导致得出的绩效评价结果缺乏精准性，这必将会影响到绩效管理的实施成效。一方面，行政事业单位没有充足的政策支持绩效评价结果的科学应用，针对性的制度也未建立完全，评价结果应用机制、奖励机制的运行不够合理，资源配置以及预算管理未能有效衔接，未能有效展现出绩效管理的约束与监督效用。另一方面，一些行政事业单位未能及时公开预算绩效评价结果，结果应用时存在公信力不足的问题。此外，一些单位过于注重于绩效评价工作开展，忽视了绩效评价结果的分析，未能针对评价发现的问题进行合理整改与优化，因而难以取得理想的预算绩效管理成效。

二、行政事业单位预算绩效管理体系构建的可行性策略

（一）构建协同及参与机制、实现多方共治路径优化

1.建立纵向及横向互联互通协同机制

行政事业单位在全面预算绩效管理实施的过程中应注重于纵向、横向多方共治的实现，应从横、纵两个方面上构建互联互通的协同机制，为多方共治的实现提供路径。行政事业单位应对上级部门在预算绩效管理中的监督管理作用进行明确，立足自身发展规划、结合预算指标，综合考量地区情况设置科学系统的预算绩效管理目标，做到预算绩效目标的科学编制，通过定期化的上级审查及评估接受保证预算绩效目标快速实现。同时，应在同级别部门之间构建通畅的沟通交流机制，对审计、纪检监察等各个部门的职责进行明确，保证各部门分工协作的同时实现各部门的有效钳制。

2.建立内部协同及外部参与机制

行政事业单位应制定规范化内部协同机制，组建专门的预算绩效管理部门，构建权力及责任相统一、具备多个实施主体的预算绩效管理组织体系，并对各个主体的具体职责进行明确，尽可能防止出现职责交叉。同时，行政事业单位还要细化分解预算绩效总目标，明确各个部门的绩效目标，根据部门绩效情况进行资金划拨，并于预算审批完成后展开严格的绩效评价监控，引入全过程预算绩效监控方法。此外，还应建立外部主体参与机制，基于现有途径进行外部主体参与方式的创新，可依托互联网或多媒体平台及时对外发布绩效目标及绩效评价结果，确保民众享有知情权，并充分发挥其对行政事业单位预算绩效管理的监督权利。

（二）建立与完善预算绩效管控机制

1.打造全面化预算绩效管理格局

行政事业单位应构建多级绩效管理模式，将预算收支纳入绩效管理范畴，以自身公共职责为依据，结合发展规划，以预算资金管理为工作核心，实现资金的合理分配并组织规划多元化业务活动，要考评管理效率、分析社会效益，考核运行成本，还要将服务满意度作为考评内容，从而提升行政事业单位的公共服务能力。

2.构建全过程绩效管理链条

应以预算管理流程为依据，建立涵盖预算决策、预算执行、预算评价、预算调整整个过程的绩效管理链条，优化绩效评价机制，严格管控与实时监控绩效目标设置及绩效运行，利用绩效评价结果调整预算资源配置结构，进而逐步强化自身的预算绩效管理能力。

3.建立高覆盖度预算绩效管理体系

预算绩效考核时，除要对收支绩效进行考核以外，还要针对与财政资金相关联的政府采购、债务项目等各项内容展开绩效考核，并利用单位会计核算系统严格考核管理国有资本经营预算，运用基金会计将社会保险基金及政府预算作为主体展开绩效管理，以对其财务执行情况展开科学评价。

（三）推进预算绩效管理信息系统建设进程

1.构建信息化预算绩效管理平台

行政事业单位应投入充足资金用于建设信息化预算绩效管理平台，应在地区预算信息系统建设过程中做到预算绩效管理信息系统的有效纳入，同时要增强绩效管理及预算流程之间的统一性，有机结合预算绩效管理信息系统及预算执行监控系统，打造一个覆盖广泛且深入的预算绩效监控系统，以便于实时动态进行预算绩效管理整个过程的跟踪监管。

2.引入先进信息化技术

信息时代背景下还要重视大数据技术、云计算等先进技术的应用，依托科技手段构建智能化预算绩效信息系统，赋予系统有效的绩效评价功能及报告自动化生成功能，使系统能够以所收集的财务及业务信息为依据自动化评价预算资金利用情况，并实现预算绩效管理报告的自动化生成与展示。

（四）建立正确的预算绩效管理评价理念

1.加强组织领导

为构建完善的预算绩效管理体系，行政事业单位应注重于组织领导的强化，应深入分析预算绩效管理的价值意义，形成正确的绩效评价理念，进而为各部门的预算绩效评价工作开展给予全方位的指导。

2.加大内部宣传

行政事业单位应从内部宣传力度加强入手，构建良性工作氛围，引导所有员工共同参与并配合预算绩效管理，确保所有员工了解自身的预算绩效评价职责，且可在本职工作开展中给予预算绩效评价工作充足的关注与支持。预算绩效评价的过程中，要确保所有部门可协同配合财务部门的工作，形成多个部门联动管理的工作格局，保障绩效评价工作顺畅推进。

3.强化绩效评价人员素质能力

应加强预算绩效评价人员的素质能力，聘请专家针对性讲解绩效评价相关政策，传授专业性业务知识，强化其业务技能，使其能够正确看待预算绩效评价与预算编制、执行、监控各项工作之间的关联性，进而构建完善、系统、规范的预算绩效评价制度体系，如此方可确保预算绩效评价工作的顺畅与高效开展。

（五）科学设定预算绩效管理评价目标

绩效管理目标指的是绩效评价者在规定时间内取得相应工作成效，从而确保绩效目标高度设定的合理可行，为绩效评价工作的快速推进提供支持。对于行政事业单位而言，预算绩效目标设立的过程中要秉持持续发展的眼光，要立足长远、兼顾当下，对行政事业单位的行政职能给予充分分析，设定战略意义深远的绩效管理目标，同时还要注重于预算管理可行性、效益性的提升。此外，绩效管理目标设定之后，要进行针对性的科学论证，结合相关部门意见调整与优化此目标，进而保障行政事业单位可制定出与本单位实际情况相契合且符合未来发展需求的绩效管理目标。

（六）合理构建预算绩效管理评价指标体系

行政事业单位绩效评价指标设置时，应结合定性及定量两种分析方法，并应以工作情况为依据适度调整与优化预算评价指标体系。一要确保预算绩效评价指标量级的科学选择，避免出现指标数量过多难以明确评价重点的现象，也要规避指标数量过少无法完全展示绩效情况的现象。二要设置难度适宜的绩效指标，难度过高会限制绩效考核价值的发挥，而难度过低则会出现考核过于轻松现象，难以将绩效评价的意义充分展现出来。三要运用通俗易懂的语言进行绩效指标的描述，若是描述语言过于专业，会导致非专业人员出现指标理解偏差，从而不利于绩效评价信息的公开。四要细化指标设置职责，应于指标设置过程中对各个目标及环节所对应的责任主体进行明确，在保障绩效评价项目顺畅开展的基础上确保能够追溯到具体的责任人。

（七）有效应用预算绩效管理评价结果

为化解预算绩效管理评价结果应用不足的问题，行政事业单位应制定相对规范的预算绩效管理办法，以制度化的方式进行绩效评价结果的应用展现，通过制度实施引导相关人员逐步提升预算管理评价结果的应用意识，并强化其责任意识，通过绩效评价结果应用价值发挥深化预算绩效管理工作。同时，预算绩效评价工作完成之后，要详细分析与梳理绩效评价结果，进而明确预算绩效管理中的问题，通过源头追溯、责任判定，限定责任部门及人员及时整改，可制定与实施问题整改责任制度，或对管理制度进行优化与完善。此外，还应建立预算绩效评价信息公开机制，确保公开范围覆盖所有工作环节，并应面向社会同步公开预算绩效评价结果及年度决算结果，接受社会监督，从而增强行政事业单位资金利用的透明性。

三、结语

为保障财政资金的高效利用，行政事业单位需要对预算绩效管理评价体系的科学化与完善化构建给予高度关注与支持，应明确预算绩效责任，在预算管理整个过程中融合正确的绩效管理理念、选用适合的预算管理方式，并应定期进行预算绩效管理经验的分析，排查绩效管理中的缺陷问题，明确工作重点，弥补工作不足，通过构建协同及参与机制、实现多方共治路径优化、建立与完善预算绩效管控机制、推进预算绩效管理信息系统建设进程、建立正确的预算绩效管理评价理念、科学设定预算绩效管理评价目标、合理构建预算绩效管理评价指标体系、有效应用预算绩效管理评价结果确保预算绩效评价体系的科学构建，从而规范化与常态化实施预算绩效管理工作。