经济管理年视阙下公立医院政府采购内控管理研究

杨媛 薛辉 邓力 武汉大学中南医院

2020年6月29日，国家卫生健康委发布《关于开展“公立医疗机构经济管理年”活动的通知》（以下简称《通知》），将在全国各级各类公立医院及基层医疗卫生机构中，统一部署并开展“经济管理年”活动。《通知》明确，各级各类公立医疗机构对经济管理年活动承担主体责任，多部门共同参与，聚焦目前经济管理工作中存在的问题和未来发展面临的问题，通过落实问题整改，完善管理制度，着重通过各类业务活动中经济行为的内控和监管，达到强化运营效益和精细化管理水平的工作目的。《通知》提到的五项重点任务中，其中提出了“加强采购管理”的重要要求。

有专家指出：开展经济管理年活动的核心在于对“一个目标，两个转变”的恰当把握，即一个高质量发展的目标和公立医院规模扩张型发展模式由向质量效益型模式的转变以及粗放式管理模式向精细化管理模式的调控。同时要求做到“九个严格”，即严格依法采购、严格政府采购预算管理、严格招标文件制定、严格专家论证、严格执行集中采购规定、严格政府采购信息公开、严格加强内控管理、严格监督检查、严格责任追究。面对新冠肺炎疫情带来严峻的外部环境以及DRGs付费改革的双重压力，医院开展精细化管理改革势在必行，公立医院在全面执行政府采购的过程中，构建科学高效的采购交易机制，建立积极应对各类风险点的政府采购内控管理措施也应齐驱并进。

截至2020年2月底，我国医院数量达3.4万个，其中公立医院数量达1.2万个，占比35.2%。公立医院应该在做好政府采购工作的过程中，及时以制约工作开展的症结点为突破，加强内控建设，降低经营风险，充分发挥医疗服务行业的主体作用，对促进医疗服务行业的有序健康发展有着重要意义。

内部控制强调全员参与，人人有责，强化各级管理层和全体员工都应梳理现代管理理念，强化风险意识，涵盖每个层级，实现多重控制目标的一种企业经营方法和战略工具。其构成要素包含目标、控制过程和实施者。其中“目标”包含合法合规且高效可靠；“控制过程”包含控制活动、信息与沟通、内部监督、控制环境、风险评估五个因素；“实施者”主要是指管理层级及其他人员。

一、公立医院执行政府采购的现状及问题

《中华人民共和国政府采购法》明确：政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。就现状而言，公立医院政府采购普遍分为集中采购、分散采购和零星采购三大采购模式。[1]其中涉及的主体部门包括公立医院的业务归口部门、承办部门以及招标代理机构。同时，由于政府采购既是提供公立医院物资支撑的重要纽带，也是党政廉洁风险频出的高发地带，监管部门也是现今公立医院政府采购中必不可少的重要一环。目前随着公立医院政府采购业务面的逐步覆盖，一些问题也开始呈现。

（一）医院政府采购内控制度建设不完善

医院在政府采购的过程中难免会出现各种各样的风险点，建立切实可行的风险防御内控制度，对于规范医院政府采购行为，明确指引有着必不可少的作用。在政府采购的过程中，有关采购项目预算和计划的管理以及政府采购预算是否按照医院实际需求编制，是否严格按照预算安排政府采购计划，是否有闭环内部审核流程是政府采购执行前期必须纳入的环节。自《政府采购法》实施以来，政府采购在公立医院中尚属于新生事物，对该工作认识尚不够深刻，不同医院对政府采购的执行程度以及对内控机制的建设问题理解不一，所以在政府采购内控制度建设方面普遍存在尚未建立和有待完善阶段。

（二）社会代理机构的业务素质参差不齐

代理机构对政府采购等相关法律法规的掌握程度、能否提供专业咨询服务、在涉及采购文件的编制及资料备案、采购内容和流程标准的应用、对供应商资质的监督管理以及是否严格按计划完成代理任务等方面业务素质参差不齐。财政部2020年10月10日发布了22则政府采购信息公告，对22家在采购活动中存在违法违规行为的政府采购代理机构进行了处罚。其中主要包括如下原因：评审标准中的分值设置不当、未对评审数据进行校对核对、资格审查或评审阶段审查的因素前置到采购文件购买阶段进行审查、评审现场管理不规范、采购文件不完整或未妥善保存留痕等问题。

（三）采购流程电子化程度不够

随着医院政府采购规模的不断增长，2018年11月，中央确定《深化政府采购制度改革方案》，提倡通过“互联网+政府采购”模式，将互联网融入政府采购，充分利用电子商务、云计算和大数据等前沿技术模式。财政部在2019年也发布《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号），强调落实“互联网+政府采购”模式，旨在通过一系列互联网现有和待开发功能的实现，包括电子化政府采购平台和电子卖场，采购项目电子化实施和电子化政府采购平台的网上交易功能，方便供应商参与政府采购活动，目前公立医院的政府采购流程电子化程度尚在起步阶段。

（四）采购前期的论证不够

《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）对采购项目前期论证工作也提出了新的要求。在公立医院采购大型医疗设备为例，大型医疗设备的购买需要具备充足的三个条件，即医院具有充足大量的资金投入，购买大型医疗设备时的资金周转回收周期较长，以及医院需要抗住较大的运行成本压力。医院若想提供优质的医疗技术和服务，前提就是要保证先进医疗设备的投入使用[2]。公立医院医疗设备购置可行性论证的中可能会遇到很多因素，比如技术带来的因素、社会层次的因素、环境方面的因素或者经济因素[3]。以上因素是如何高效管理好医疗设备采购的关键，由于对前期论证工作的重视程度不够以及政策的初步发布，前期论证工作尚不充分。

二、加强公立医院政府采购内控管理的建议

（一）指导和督促公立医院建立并完善政府采购内控约束机制

公立医院政府采购的内控机制与财务、审计、纪检以及设备处、后保部、信息中心等相关业务承办部门联系紧密，采购环节的有效衔接与采购规范的参照与遵守需要一个切实有效的集合性内控机制。医院内部应该合理设岗、加强权责对等的同时建立岗位间制衡体系，从采购需求的制定、采购文件的审核、采购活动的执行、合同履行与付款、验收管理、防范廉政风险、投诉质疑等各环节明确各职能部门分工，归口管理、专人专岗、权责对等，形成闭环。院内应及时建立本年度政府采购计划，做好前瞻性规划。公立医院应依据对应的国家、省或市的相关政策和集中采购目录，在管理层面和执行层面做到有政策可依的同时，建立院内内控有效约束机制，建立不同风险等级的制度规范以应对采购过程中可能出现的风险点。

（二）从源头上贯彻政府采购预算管理工作

采购预算编制的不规范导致采购预算与部门预算存在脱节现象，政府采购工作需加强预算管理工作，严格遵照《预算法》和《政府采购法实施条例》进行。公立医院应建立独立政府采购部门，和财务部门、资产管理部门以及相关业务部门建立采购预算编制协调联动机制，充分完善政府采购预算执行体制。同时，构建采购预算管理的全过程监督机制，建章立制，维护公立医院采购合法权益，促进廉政建设，从源头上贯彻政府采购政策，推进依法采购的同时，完善政府采购内控管理工作。

（三）压实公立医院采购人的主体责任，提升专业性

压实采购单位在采购计划编报、采购需求明晰、采购文件编制、采购过程管理、采购结果确认、采购合同签订、项目履约验收、采购信息公开、采购档案管理等政府采购全过程中绩效监控的主体责任[4]，公立医院应确定政府采购业务归口部门的前提下，加强采购人专业性的培养，通过政策宣讲和业务培训，提升采购人理论知识与实际业务相结合，以学促进，加强采购人专业能力提升。另外，医院可通过对院内医疗评委专家开展定期培训，通过培养业务精通并廉洁自律的采购人，助推政府采购工作的高效性。

（四）加强对政府采购代理机构的监督和管理

医院应对政府采购代理机构进行监督检查，定期对代理机构法律法规的掌握和熟悉程度、组织沟通能力、项目进度保证、项目前期需求调查情况、程序规范、服务意识、廉洁自律、处理投诉的能力、资料汇编完整度以及项目资料的送达性等方面进行考核，建立惩罚和竞争筛选机制，使医院对政府采购代理机构持有评价体系，倒逼代理机构规范执业和提升服务意识、提升政府采购工作效率和质量，提高医院采购资金的使用效益。

（五）充分利用互联网和大数据搭建政府采购平台

公立医院可上线电子招投标管理系统，实现采购过程线上线下同时管理，方便数据统计和档案管理，以达到“促公开、提效率”的工作目的。同时，通过流程可视化，将不同采购方式的院内及院外周转详细流程展示出来，便于提升院内工作人员办事效率。通过互联网+模式，实现采购、财务、资产管理以及信息整合的全方位管理模式，通过采购数据的可视化，动态了解采购执行进度以及全年采购预算执行情况，发现风险点并及时做到合理导向。同时，在加强电子化推进的过程中，也要注重加强书面材料的档案管理工作，全面反映记录采购全过程的合规与合法。

（六）全面深入落实项目需求管理工作

财政部2016年发布的《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》强调“科学合理确定采购需求是加强政府采购源头管理的重要内容，是执行政府采购预算、发挥采购政策功能、落实公平竞争交易规则的重要抓手，在采购活动整体流程中具有承上启下的重要作用”。随后，财政部2021年发布《关于印发政府采购需求管理办法的通知》，强调“采购人对采购需求管理负有主体责任，按照本办法的规定开展采购需求管理各项工作，对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责”。公立医院应在详尽掌握相关政策要求，同时进行充分的市场调研，结合自身业务工作实际，科学合理进行编制，从源头上加强内部控制。

（七）充分发挥监督管理机制，增强内部管控

公立医院建议成立有纪检监察办公室、财务处、审计处组成采购监督工作小组配合招标管理部门对政府采购项目进行定期或不定期的流程标准、受理答疑和代理机构进行监督检查，建立黑名单管理制度，旨在加强管理，减少围标、串标、伪造标书、提供劣质产品或服务等不良行为记录，保证采购全过程有章可循和规范运作。政府采购监督小组人员应不断深入政府采购相关法律法规的学习，提升监督管理水平。

三、结论

随着政府采购改革的不断深入和国家经济管理年的深入开展，公立医院对政府采购工作有了更高、更新的要求。为实现公立医院政府采购工作的规范健康发展，要以内控管理为抓手，严格遵从“九个严格”，优化业务流程，规范管理，通过制度的优化、人才的培养、代理机构的专业化管理以及信息化平台的搭建，促进公立医院在新时代下得到良性健康发展。公立医院应从顶层设计的角度不断适应新的时代要求和政策环境，引导建立与医院发展并驾齐驱的战略新谋划[5]，通过制度建设、学科拔高、部门联合、监督测评、人才培养和技术创新的“人”“财”“物”各个环节的有机整合，注意系统性和协调性，确保建立公立医院医疗技术水平相适应的政府采购内控制度并使之落到实处。公立医院执行政府采购需要各上级主管部门、各级各地公共资源交易平台、招标代理公司、招投标管理部门协同合作，提高执行力。最后，公立医院执行政府采购需要在实践的基础上持续完善，通过内部控制优化我国财政资金的使用效益。