基础教育领域腐败问题治理优化路径之探索

■ 华中师范大学法学院 刘 鑫

科教兴国战略的实施使中小学教育事业得到快速发展,人们的思想道德素质和科学文化素质得到普遍提高。但近些年公办教育系统的腐败现象呈多发高发态势,影响着教育质量的提高和社会和谐稳定。随着监察体制改革的不断深入,如何实现国家监察在基础教育系统的覆盖便是纪检监察机关面对新形势、新问题而需做出的新探索。

1 基础教育领域监察之困境

基础教育领域腐败问题处于监察领域的“神经末梢”,其中有蕴含着巨大的利益因素。即使是在惩治腐败高压态势的今天,依然有不少人顶风作案。而基础教育领域的监察模式在实践中也尚未形成定论,也造成了基础教育领域监察工作存在困境。具体而言,基础教育领域的监察活动却面临如下困境。

1.1 监察模式混乱

基础教育领域的监察模式呈现出学校内部纪检小组,教育局监察监察室以及地方监察委员会三者共治的局面。具体而言,学校内部纪检小组由负责纪律监督的校领导组成,主要负责校内党员纪律方面的检查与监督。教育局监察室主要负责协助上级纪检监察机关承办案件,师德师风建设以及负责治理教育乱收费等现象。地方监察委员会则依据《监察法》《监察法实施条例》的授权,对于学校管理人员的违纪违法乃至犯罪行为进行监督。三者在表面上看似相互分工,相互配合,但实际上却存在职能的交叉与重合,以至于一些领域出现监督缺位的现象。例如,校内纪检小组仅仅对学校党员的腐败行为做出纪律层面的监察,但腐败行为却不仅仅是违反纪律,更是越过了法律的红线。其法律问题该如何得到解决?监察委员会是否有权对仅具备党员身份但不具备国家公职人员身份的上述人员进行法律层面的处置?在监察体制改革后教育局监察室哪些事项该协助监察委员会,哪些事项又需要自己处理?此类问题均未得到相关规范性文件的进一步回答。

1.2 纪检监察机关担当责任意识不强

纪检监察机关在基础教育领域的监督上存在担当勇气不足,不敢或不愿监督的问题。一方面,由于基础教育领域的相关管理人员大多是自己熟人孩子乃至自己孩子所在学校的校领导,受熟人社会的影响,往往不会也不愿意对上述人群进行监督；另一方面,纪检监察机关在观念上仍然认为基础教育领域的腐败问题由校内自行解决或者交给教育局监察室进行处理,没有意识到自身的监督责任。

1.3 监督方式单一,执行力度不足

习近平总书记在党的十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话时强调:“要把党委(党组)全面监督、纪委监委专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督等结合起来、融为一体。”但在实践中,不管是地方纪检监察干部还是校内的纪检小组都难以找到有效抓手,大部分还是采用专项检查、文件备案等传统的监督方式,在监督执纪手段上,还是以传统的谈话核实、查阅资料等方式为主。另外,相关部门在监督职能的发挥上较为薄弱,日常监督有待进一步做实做细。

2 基础教育领域腐败问题治理路径之基础

基础教育领域存在的腐败现状及监督模式存在的困境表明,确有必要对基础教育领域的腐败治理模式进行优化。针对这一问题,监察机关、教育局监察室以及学校纪检小组可以合并办公,并结合《监察法》所规定的派驻监察机关制度,地方监察委员会可以向基础教育系统派驻监察机构,将原本的三股监察力量集中到一处,从而实现在基础教育领域“集中统一,权威高效”的监督模式。

2.1 制度基础

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进全面从严治党,深入开展党风廉政建设和反腐败斗争,严肃党内政治生活,强化党内监督。《宪法》第五次修改后,国家监察委员会正式成立,将原本分散的监督力量进行整合,逐渐形成了“集中统一,权威高效”的监察模式。在这一大背景下,面对基础教育领域的腐败问题时同样也应当以“零容忍”的态度将腐败问题连根拔起。所以,向基础教育系统派驻监察机构,是在新形势下治理基础教育领域腐败问题的一大创新,是全面深化监察体制改革的一大重要组成部分。

2.2 法律基础

《监察法》赋予监察机关可以管理公共事务的组织和单位派驻监察机构的权力在法律层面上肯定了向基础教育系统派驻监察机构的正当性。基础教育系统涉及国家教育资源,其中的公职人员更是直接管理着国家教育事业。所以,向基础教育系统派驻监察机构,既是实现“实现国家监察全面覆盖,深入开展反腐败工作”这一目标的具体措施,更是在法律授权下依法进行深入打击腐败问题的重要举措。

2.3 现实基础

教育在促进社会文化、经济发展方面具有不可替代的作用。文化、科学知识的传播、整理、保存和创造；满足社会各方面建设和发展需要的人才的培养；全体国民思想、文化、道德水平的整体提高等,都必须通过教育来实现。教育腐败不仅使得教育本身背离其初衷,让教育沦为金钱的工具,更是会直接作用于“三观”尚未定型的学生,这样一来无疑会使整个社会停滞不前,乃至倒退。如果对于教育腐败问题不从根源上进行解决,其危害的不仅仅是社会公平,更在于整个国家前途与希望。因此,解决基础教育领域的腐败问题刻不容缓,其责任需要有人来承担。

3 基础教育领域监督模式优化之具体构想

向基层教育系统派驻监察机构在理论上已具备可行性,在进行具体实施过程中,则应当把握好监察机构与教育局监察室、学校党内纪检小组在何种程度上进行合并,其职能究竟该如何分配,以及机构内部的转化机制等方面的问题。

3.1 整合基础教育领域反腐败力量

面对基础教育领域的腐败问题,首先应当将基础教育领域的监督力量进行整合,从而形成“集中统一,权威高效”的基础教育监察体系。具体而言,地方监察机关可以向基础教育系统派驻的监察机构,并与教育局监察室进行合并办公,形成以监察机构为主,教育局监察室为辅的监督模式。需要说明的是,在组织上二者互不交叉,仍然隶属于原单位；在治理腐败问题的过程中,则严格按照《监察法》所规定的及相关规范性文件的规定,以监察机构为主,教育局监察室为辅、校内纪检小组进行调查。这样一来,原本分散于不同战线的三处治理基础教育领域腐败问题的机关便形成一股合力,能够有效地针对腐败问题进行对症下药。

3.2 协调各部分的职能范围

整合后所面临的最大问题在于如何处理好各部分的职能问题。在此之前,由于各部门均有一部分针对基础教育领域的监督问题,若不将其职能进行明确的划分,则很容易形成相互推诿的情况。对此,在相关部门进行整合时应设立专门的线索处置部门。面对举报线索,线索处置部门应当进行初步核查,并根据线索中所涉及人员的身份进行划分:若涉及国家公职人员,则交由监察机构进行立案调查,校内纪检小组应当在调查的过程中予以配合。由于我国公职人员百分之九十以上均为党员,并未违纪行为与违法行为本身存在一定程度的竞合,因此校内纪检小组完全有权力对相关事宜进行调查；若当事人仅仅具有教师身份而不具备国家公职人员的身份,则交由教育局监察室,对其实施业内纪律处罚。

3.3 构建对外公开机制

教育是最长远的民生,监察机构所收到的举报线索都是人民最迫切的,最根本的问题反映。因此,将收到线索的处理结果进行公布是对人民关切问题的回应,是在切实保障人民当家作主的地位。对于无辜地被举报者来说处置结果的公开同样也是证明其清白的有力渠道。若无对外公布其处置结果,那么他们身份的廉洁性便无法证实。这不仅无辜者的正当权利遭到侵害,更让监察制度本身失去了意义。最后,构建对外公开机制是让监督者得到监督的有力途径。阳光是最好的防腐剂,任何一个权力都需要公开运行才能保障其运行的规范,构建对外公开机制保障了公众的知情权,让反腐败的工作同样也能够得到监督,从而真正达到反腐倡廉工作的初衷而非让其沦为滋生腐败的又一温床。

4 结语

在全面推进反腐败工作的进程中,我们看到了腐败问题得到明显且有效的治理。但是,基础教育领域滋生腐败问题的成因相当复杂,而相关法规亦没有明确的规定,这就导致其治理的主体和治理思路十分混乱。而监察委员会及相关部门具有纪检监察权力的组织处于基础教育领域腐败问题的主体地位,通过对其机构的整合和职权的划分,意在从顶层设计层面来解决相关的腐败问题。当然,教育腐败问题绝不仅仅是制度问题,亦是思想层面的问题。因此,只有一手抓制度构建,一手抓思想道德建设,才能真正解决好基础教育领域的腐败问题,让教育回归其本质与初衷。