城市轨道交通PPP项目风险管理研究

文/韩明睿,赵周华

（内蒙古科技大学，内蒙古包头 014000）

为了更有效吸引项目投资方，拓展筹资渠道，提高城市轨道交通建设效率以及轨道运行质量，我国学者开始研究不仅能够缓解国家政府财政资金紧张局面、降低资金风险，还能够为社会各界创造商机、提高市场竞争力的模式。在这些模式中，PPP模式开始受到人们的关注，其能够广泛应用于城市各项基础设施建设项目中。PPP模式是全新的企业融资体系，它强有力地吸纳着地方社会资本积极参与投资当地城市基础建设项目中，极大地缓解了中央政府以及地方政府的压力。[1]

然而，在项目实际运行过程中，地方政府缺乏大型公共设施基础建设与管理经验。传统的风险管理模式缺乏科学性，许多政府管理人员和社会投资者都不认同这种模式。从本质上看，PPP合作模式运行风险高、周期长，前期投资的数额巨大。只有制定科学的发展策略，才能减少操作过程中的风险和项目运作造成的风险。[2]

1.PPP模式的基础性概念

PPP模式的全称为“公私合作伙伴关系”(Public Private Partnership)，它通常被译为公私合营合作制。通常来说，PPP模式是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目或为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此形成一种合作伙伴关系。这种合作伙伴关系一般需要经过正规的合作协议来确定。在合作伙伴关系中，政府与私人组织需要充分利用自己的优点来提供各项城市公共服务，双方共同承担项目风险，共享项目收益。合作伙伴关系模式极为灵活，它包括合资公司模式、合同承包模式等。在各类模式中，私人组织的参与程度以及风险分担程度都不相同。在PPP模式下，一些政府承担的工作需要被转移到私人组织，但是政府从始至终承担着提供公共物品和服务的责任[3]。

2.城市轨道交通PPP项目风险管理研究

2.1 城市轨道交通PPP项目存在的风险

2.1.1 政府对城市轨道交通PPP项目缺乏重视

在应用和推广城市轨道交通PPP模式时，一些地方政府为了提高政绩，向社会资本承诺过多的经济效益，但在建设结束或者开始运营时却不能兑现承诺。在项目初期，考虑到政府信用问题，社会资本方会更加谨慎，从而导致彼此不信任。这种情况与官本位思想、政府领导换届以及债务压力过大等因素有关，但主要原因是政府对城市轨道交通PPP项目缺乏重视，没有充分认识到PPP模式对提高城市轨道交通管理和公共服务质量的重要性。

2.1.2 市场监管体制不健全

城市轨道交通PPP项目是一项较为复杂的系统工程，整个项目的运行周期非常长，涉及的环节以及参与方、利益方非常多。从当前我国城市轨道交通PPP项目的整体发展情况来看，市场监管体制还不健全。一些地方政府往往按照以往的相关规定来落实PPP项目监管责任。然而，这些规定难以适应社会发展的需要。另外，在PPP项目创建过程中，许多地方政府没有有效落实监管职责，导致PPP项目质量得不到保障，进而导致贪污受贿等问题屡有发生。

2.1.3 项目风险分担机制不健全

当前，中国城市轨道交通PPP项目缺乏完善的风险分担机制，在PPP项目一开始，政府往往会将风险转移到社会资本方身上。PPP项目后期容易出现烂尾现象，从而增加了地方政府的财政压力。这和城市轨道交通PPP项目建设的初衷不相符，极大地损害了社会公共利益。从客观角度来看，中国的城市轨道交通PPP模式起步较晚，项目风险分担机制不健全，相关部门缺乏处理项目风险的实践经验。从主观角度来看，地方政府与社会资本方、其他参与方缺乏沟通与交流。[4]

2.2 城市轨道交通PPP项目风险管理策略

2.2.1 提高政府角色转变速度

城市轨道交通项目是我国各大城市基础设施建设的关键部分。在城市轨道交通PPP项目中，相关部门需要在具有自然垄断特征的公共事业范围内建立竞争体制。实现这一目标的关键在于政府职能的科学定位以及高效运转。目前，政府往往采用资金拨款或者发行项目债券等模式来投资与融资，并且将项目交由国有企业来建设、运行以及管理。这种政府大包大揽的模式，使政府成为城市基础设施建设项目的投资主体、决策主体以及运营主体，极易导致决策的随意性，从而无法确保城市基础设施建设的安全性和质量。在PPP模式中，政府与私人组织之间的关系是以特许权协议为基础形成的一种合作伙伴关系。因此，政府需要及时转变在城市轨道交通PPP项目投资建设中的角色——政府应该从主导者转变为引导者。在转变过程中，政府需要健全城市轨道交通PPP项目融资机制，创新城市轨道交通PPP项目管理体系，充分发挥职能作用。

2.2.2 提供政策支持

政策支持是PPP项目顺利进行的重要条件，它会提高投资方的投资信心，并且有效降低项目的成本与风险。政府需要在PPP模式的应用范围、应用程序、应用特许权，以及PPP项目的风险承担、监管、争议解决方法等方面提供政策支持。政府应及时优化城市轨道交通PPP项目的实施程序，减少社会投资方在城市轨道交通建设上的成本投入。政府应与PPP项目企业建立合作关系，从而为城市轨道交通建设、运行、管理打下良好基础。

2.2.3 健全资本市场，拓展融资渠道

政府需要适当放松对银行贷款的限制。资本市场的发展往往会受到一些政策的限制。一些私人组织在参与PPP项目时，很难获得优惠的贷款。因此，政府需要突破政策瓶颈，健全资本市场，拓展融资渠道，建立完善的贷款政策以及管理模式。

2.2.4 建立科学的风险承担机制

风险承担的合理性是PPP项目顺利进行的关键因素。PPP模式适合城市轨道交通项目的原因是，在PPP项目中，政府与私人组织共同承担项目风险。因此，相关部门必须建立科学的风险承担机制。政府可以借鉴西方发达国家的城市轨道交通PPP项目经验来科学预测和合理分担项目风险。政府与私企都必须明确各自的责任，不能相互推诿责任。双方应承担各自的项目风险，并且积极消除项目风险，从而保证城市轨道交通PPP项目的顺利完成。[5]

2.2.5 建立高效监管体系

只有建立高效的监管体系，才能保证城市轨道交通PPP项目的顺利进行。政府需要加强PPP项目监管，建立承诺机制，保证私人企业的资产安全。另外，政府还需要鼓励私人企业投资，减少私人企业的融资成本，从而保证私人企业能够获得稳定的现金流，同时又不损害公众利益。鉴于我国城市轨道交通PPP项目建设时间较长，为了能够收回前期投入成本，政府必须建立一个有效的、适用于城市轨道交通PPP项目的运营程序。另外，政府还必须建立相应的监管体系，从而保证合作双方的经济利益。

2.2.6 加强人才培养

政府需要提前制订城市轨道交通PPP项目的融资方案。规则制度对PPP项目建设起着导向作用。PPP模式需要依靠复杂的法律以及金融等知识来运作。政府需要用制度来规范PPP项目运作程序，并且为PPP项目的运作提供相应的政策支持、技术支持。因此，政府应采用专业知识培训等方式来培育国家所需要的PPP项目人才。另外，政府需要增强私人企业或者外商的投资决心和信心，保证PPP项目的立项以及实施等都可以高质量完成，以实现城市轨道交通PPP项目的目标。

3.结语

综上所述，在新时代背景下，采用PPP模式，有利于发挥政府和私人组织的积极性。PPP模式已经成为政府实现城市轨道交通项目目标的重要途径。在项目实际运行与管理的过程中，政府需要制定合理的战略目标，根据风险评估的原则，制定更加严格的国家标准。另外，政府还需要加强内部控制，建立完善的组织制度，并且根据当前的外部风险和内部风险来完善风险管理架构。