论双碳目标下我国促进新能源利用的法律制度保障

曾文革 任婷玉

一、引 言

长期以来，我国电力供给主要依靠煤炭等传统能源的火力发电，供电不足的矛盾导致拉闸限电现象频发。限电是国际通用做法，尤其是在全球能源价格大幅度上涨的时候，有序的限电措施能够综合降低能源成本。2021年，我国秋冬季限电停产的直接原因是煤炭供应不足，煤价居高不下导致发电厂出力下降。从2021年的数据来看，我国的发电总量达8.11万亿千瓦时，火力发电仍是我国目前最主要的发电类型，占比超过70%。(1)2022年1月，国家统计局发布《2021年12月份能源生产情况》。该文件指出，2021年我国发电81122亿千瓦时，比2020年增长8.1%，比2019年增长11.0%，两年平均增长5.4%。我国在双碳目标下需要逐步减少传统能源的利用并大力发展新能源产业。清华大学的报告指出，电力系统低碳化转型将加大新能源和可再生能源电力对传统煤电等化石能源电力的替代，在2℃的温控目标下，到2050年我国非化石能源电力约占总发电量的90.4%。(2)项目综合报告编写组：《〈中国长期低碳发展战略与转型路径研究〉综合报告》，《中国人口·资源与环境》，2020年第11期。要解决当前限电(缺电)停产与中长期电力转型之间的矛盾，重点是处理好短期经济平稳增长与中长期绿色转型之间的关系。无论煤炭价格倒挂，还是“能耗双控”目标倒逼，我国都将继续大力发展风电、光伏等新能源，持续推进能源结构转型。经过多年建设，我国的新能源立法已经取得一定进展，但就目前来说，我国的法律供给仍无法有效满足新能源开发利用各阶段的需求，关于新能源的有效政策措施供给和法律制度保障亟待加强，如此，才能解决新能源利用效率不高的问题，推动中长期能源结构转型。

二、新时期加强中国新能源利用法律制度保障的必要性

在国际社会中，我国的新能源产业是后起之秀。新能源既是近期我国实现能源平衡的补充和完成能源转型的关键，也是实现双碳目标的重要抓手之一。在凝聚碳中和共识的基础上，以新能源利用为主要内容的法律制度保障有助于提升我国新能源利用效率，推动相关产业发展，为我国新能源的全面发展提供必要的标准、指引和方向。

(一)实现双碳目标与利用新能源需要法律制度保障

2021年10月24日，国务院发布的《2030年前碳达峰行动方案》明确指出，以保障国家能源安全和经济发展为底线，争取时间实现新能源的逐渐替代，推动能源低碳转型平稳过渡。(3)详见《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》(国发〔2021〕23号)第一条第(二)款。同时下达了大力发展新能源的重点任务，包括全面推进风电、太阳能发电大规模开发和高质量发展，创新“光伏+”的模式，探索深化海洋新能源开发利用等重要内容。我国是能源消费偏重煤炭、能源效率较低、可再生能源设备制造能力较强的发展中大国，双碳目标将会倒逼中国的能源结构调整与绿色产业发展，构建以新能源为主体的新型电力系统。双碳目标会带来思想观念的创新。从经济结构和能源结构来看，碳减排的途径主要有两条：一是从能源供给侧出发，要转变之前粗放的以煤炭等化石能源为主的供给模式，在满足新增需求时应优先非化石能源供给。重新认识中国的能源禀赋，在传统观念中，人们一直认为中国是煤炭大国，忽略了中国丰富的可再生能源，尤其是风能和太阳能，再加上生物质能、地热能等资源，新能源在未来将成为中国的主导能源。(4)王永中：《碳达峰、碳中和目标与中国的新能源革命》，《人民论坛·学术前沿》，2021年第14期。二是从能源需求侧来看，要逐渐降低钢铁、水泥等高耗能高排放产业的规模占比，利用高科技手段，推进相关领域的节能工作，提高能源使用效率。新能源利用效率的提高关系国计民生和国家安全，相关路径的变迁需要有力的法律制度保障，以防范能源领域的“黑天鹅”事件。

(二)能源低碳转型与新能源技术创新需要法律制度支撑

化石能源在能源安全、能源获得以及环境的可持续性等方面长期存在巨大的争议，能源低碳转型已是能源治理的大势所趋。以风能、太阳能、生物质能等为代表的新能源成为能源转型的重点领域。能源结构转型是我国能源安全稳定供给的重要屏障。(5)曾诗鸿、李根、翁智雄等：《面向碳达峰与碳中和目标的中国能源转型路径研究》，《环境保护》，2021年第16期。但是，中国的能源转型比其他国家更艰难。作为全球能源消费大国，中美印决定了世界能源市场的发展趋势。美国在2019年就已经实现了能源独立，并且可再生能源消费已超越煤炭。美国、日本和欧盟的碳排放总量现在已经处于下降阶段，这些国家和地区却提出直到2050年才实现碳中和。(6)刘晓龙、崔磊磊、李彬等：《碳中和目标下中国能源高质量发展路径研究》，《北京理工大学学报(社会科学版)》，2021年第5期。作为全球第一大发展中国家，中国在碳排放总量位居世界前列的艰难情势下，提出2060年前实现碳中和目标，仅比发达国家晚了十年。对于中国新能源产业技术的创新与发展而言，这意味着更大的挑战。目前，中国光伏全产业链的产品在全球市场占有率较高，其中多晶硅占比超55%，电池和组件占比均超过70%，硅锭硅片占比更是高达90%，中国成为全球最大的光伏市场。在能源结构转型的大背景下，新能源的发展趋势是降本增效，高新技术是内核动力，中国必须更进一步地抢占技术制高点。新技术的发展需要能源法律制度提供支撑，深化能源战略统筹，协同推进规划实施。

(三)中国要提升全球新能源治理领域的法律制度性话语权

在全球气候治理中，中国一直以积极、负责任大国的形象出现。在全球新能源领域，中国由“大国”转变为“强国”，有助于新秩序的塑造和话语权的提升。在国际能源治理领域，法律制度性话语权可以理解为能够引领一系列国际法律制度、规则、标准等的制定与建构。中国在可再生能源领域起步较晚，但是仅用十年时间就赶超德国和美国成为世界领先国家。在世界新能源发展中，中国要拥有法律制度性话语权，就要具备更专业、系统的法律制度体系，在此基础上开展国际合作，进而主导构建国际合作平台和国际规则。

中国的清洁能源外交开启后，与西方国家的外交关系进入提升阶段，合作不断加强，清洁外交同传统外交并行发展，成为中国参与多维度全球治理的重要组成部分。(7)李昕蕾：《“一带一路”框架下中国的清洁能源外交——契机、挑战与战略性能力建设》，《国际展望》，2017年第3期。同时，现有的伙伴合作关系也成为国际交流的重点，在“一带一路”倡议的框架下，中国与东盟共同实施了“中国-东盟清洁能源能力建设计划”，东南亚是我国能源和电力企业“走出去”的重要地区。双方在新能源领域开展了大量的项目合作，2030年前，可再生能源有望成为东南亚最大的能源消费品种，装机比重有望在2030年达到50%，大部分地区的光伏发电和风力发电在2030年前将实现平价化。(8)第二届“一带一路”能源部长会议发布的《中国-东南亚能源合作报告》指出，可再生能源在2030年前有望成为东南亚最大的能源消费品种。

三、我国促进新能源利用的法律制度现状

《中华人民共和国可再生能源法》(以下简称《可再生能源法》)实施以来，我国已制定了包括产业指导、发展规划、价格管理、费用补偿、激励与监督等在内的一系列支持促进新能源利用的政策措施，新能源产业由高速发展阶段逐渐进入高质量、高效能发展阶段。我国的新能源利用政策经历了立法扶持阶段(2014年以前)、积极促进消纳阶段(2015—2016年)和引导快速发展阶段(2016年至今)。新能源的高效利用和相关行业的快速发展需要全面系统的法律规范，目前我国已初步形成了以《可再生能源法》为核心、以中央政策文件为主要内容、以地方政策文件为补充的法规体系。

(一)中央层面促进新能源利用的法律制度

从中央层面来看，目前，我国的新能源政策由单一部门制定和多部门联合发布并存，国家发展改革委、国家能源局是联合颁布政策最多的部门。(9)兰梓睿：《中国可再生能源政策效力、效果与协同度评估——基于1995—2018年政策文本的量化分析》，《大连理工大学学报(社会科学版)》，2021年第5期。与新能源相关的规章、法律、制度及工作方案等主要是以《可再生能源法》为主要依据制定的。从具体内容来看，与新能源有关的行政法规和部门规章主要由国家发展改革委、国家能源局制定，若涉及其他领域，则由相关部门共同制定，如《海上风电开发建设管理办法》是由国家能源局和国家海洋局共同制定的，《关于引导加大金融支持力度促进风电和光伏发电等行业健康有序发展的通知》则是由国家发展改革委与财政部、中国人民银行等部门联合制定的。这些规范和文件虽然尚未构成科学系统的促进新能源利用的法律制度体系，但是已然为新能源的发展提供了一定的法律制度支持。同时，中央各部门为新能源提供制度支持，如财政部发布了《清洁能源发展专项资金管理暂行办法》，以规范并加强对清洁能源发展专项资金的管理，提高资金使用效益。

2021年，在中央层面，国家发展改革委、国家能源局等部门密集发布了一系列与促进新能源利用有关的配套措施，对资源调查与发展规划、产业指导与技术支持、价格管理和费用补偿、经济激励与监督等方面均有所规定。(10)如2021年7月29日，国家发展改革委、国家能源局发布《关于鼓励可再生能源发电企业自建或购买调峰能力增加并网规模的通知》；2021年8月11日，国家发展改革委、财政部、国家能源局发布《2021年生物质发电项目建设工作方案》；2021年9月10日，国家发展改革委、国家能源局、财政部等联合发布《关于促进地热能开发利用的若干意见》；2021年9月24日，国家能源局印发《新型储能项目管理规范(暂行)》；2021年10月15日，国家能源局综合司发布《关于积极推动新能源发电项目能并尽并、多发满发有关工作的通知》。但是这些大多属于部门的工作文件，政策力度较小，落地周期较短，与我国双碳战略目标的衔接性不足。从外在形式来看，在中央层面发布的各类法律政策文件中，为促进新能源的利用，立法的依据主要是《可再生能源法》，但是《可再生能源法》是部门的单行法，所以目前尚缺少像《能源法》一样的统领性法律。综上所述，我国促进新能源利用的制度主要依据国家发展改革委与国家能源局的部门规章进行调整，缺乏完善的法律体系予以规制。政策文件涉及的行业部门较多，产业空间重叠，机构冗余，管理机构在职能等方面也容易发生冲突。

(二)地方层面促进新能源利用的法律制度

为了贯彻实施中央层面的各项规定，各地制定了适用于本行政区域的地方性法规或政府规章。以内蒙古自治区为例，在“十四五”规划和2035年远景目标中提出，要积极构建多元化能源供应方式，(11)参见《内蒙古自治区人民政府关于印发自治区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要的通知》。在各领域大力支持新能源产业，如数字经济领域，要着重对包括新能源在内的产业提供支持。(12)参见《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区“十四五”数字经济发展规划的通知》。从具体内容来看，一部分政策文件是转发中央层面的政策文件，对其进行解读并提出具体的实施方案，包括申报资料、条件证明及项目落实等方面；(13)参见内蒙古自治区能源局《〈关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知〉解读》。另一部分政策文件则是根据本行政区域的实际情况发布的行政规章。我国电力市场存在严重的省际壁垒现象，区域性电力市场无法持续推进，背后的深层原因不仅仅是技术问题，而且还有中央与地方、地方与地方的利益博弈，中央与地方政府之间存在财权、事权等矛盾，地方政府之间缺失信任机制。2022年1月，国家发展改革委和国家能源局联合发布的《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》指出，跨省跨区交易市场壁垒等问题严重，要积极推动跨省跨区市场与省内市场在交易细则、权责分配等方面的动态有效衔接。这就要求地方性政策和制度在本地实际情况和现阶段问题的基础上，对中央政策文件进行细化和优化，如国家能源局华北能源监管局发布了《京津唐电网电力中长期交易结算规则(试行)》等。在区域发展方面，为营造良好的电力营商环境，推动新能源的高效发展，华北地区优化了新能源电源接网服务。(14)参见国家能源局华北监管局联合北京市发展改革委、天津市发展改革委、河北省发展改革委和内蒙古自治区能源局共同印发的《关于优化华北区域新能源电源接网服务实施意见》。这些地方性政策法规在促进新能源利用方面发挥了重要作用，不断优化新能源利用的政策环境。还有很多地方积极主动地出台与新能源利用有关的法规，并将其纳入立法体系当中。

四、我国新能源利用法律制度面临的主要问题

2021年，国家发展改革委发布《关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》，开启了新能源平价上网的新时代。但是，我国尚未建立真正的电力市场，行政力量的深度参与导致一定程度的市场垄断，新能源在既有的电力系统及电网系统中受到制约，同时，现有的科学技术水平不足以大幅提高新能源的利用效率。尽管我国已经制定了多种与新能源相关的法律规范，对新能源产业的发展起到了极大的促进作用，但是系统考察之后发现，现行的法律制度在保障新能源的高效利用方面仍存在一定的问题。

(一)现行新能源法律制度与具体实践存在错位

之前，我国与新能源相关的能源宏观规划比较落后，尤其是在“十一五”规划和“十二五”规划期间，能源发展规划滞后在一定程度上影响了我国的发展。从新能源相关法律制度的协同性来看，各项能源单行法之间的协同性较弱，过于碎片化，缺乏整体性考量。《节约能源法》第二条界定了能源的范围，能源包括煤炭、石油、天然气、生物质能和电力、热力等。根据字面意思，无论传统化石能源还是新能源，抑或可再生能源，都属于节约的对象，但是对节约的理解容易出现偏差，因为节约不仅包括减少能源消耗总量，而且包括提高能源利用效率。就目前我国实行的能源消耗总量和强度的双控行动而言，国家发展改革委印发了《完善能源消费强度和总量双控法律制度方案》，该方案指出，到2035年，我国能源资源优化配置、全面节约的法律制度将更加成熟。《节约能源法》的规制对象更倾向于传统化石能源，依据《可再生能源法》第四条，鉴于国家对新能源发展的鼓励和支持态度，不应当限制其消耗总量。(15)《可再生能源法》第四条指出，“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施，推动可再生能源市场的建立和发展。国家鼓励各种所有制经济主体参与可再生能源的开发利用，依法保护可再生能源开发利用者的合法权益。”而在《完善能源消费强度和总量双控法律制度方案》中，能源消费总量控制范围包括可再生能源及其转化而成的电力，导致两者抵牾。(16)能源消耗总量是指一定地域(国家或地区)内国民经济各行业和居民家庭在一定时期消费的各种能源的总和。国家统计局能源统计司：《中国能源统计年鉴2015》，中国统计出版社，2015年，第355-356页。

一系列政策文件颁布后，实施效果不如预期，原因可能是政策文件的操作性较差，在实践中难以贯彻落实，如新能源的补贴欠账无法兑现。(17)姚金楠：《可再生能源补贴欠账兑现有多难？》，《中国能源报》，2021年8月16日。新能源政策与实践错位。在电力系统中，新能源不能对化石能源进行单纯的替代，因为风电、光伏发电具有间歇性、波动性等特征，与气象条件、气候变化有较强的关联性。但是，随着新能源发电比重的逐步上升，电力系统亟须提高灵活性以应对气候变化所导致的发电不稳定风险，尤其要预防类似东北地区“电荒”现象的再次发生。我国目前的电力系统和市场主要是以传统化石能源为基础的，主要采取计划性的定价方式和管理手段，交易机制和价格机制的灵活性不足。在电网系统中，全额保障性收购新能源提供的电力难以落到实处，财政补贴资金难以到位，尚无较好的办法解决补贴拖欠问题，金融市场对新能源的信心不足。此外，电力交易的省际壁垒问题严重，本地不愿意使用“外来电”，缺乏区域工作协调机制，企业与政府在电力规划、投资、管理及市场运作等一系列工作中协调性不足。要解决这些问题，亟须强化科学性。

(二)现行技术与管理规则难以支持大规模利用新能源的发展需求

新能源的消纳和存储问题掣肘新能源发展，这是必须要解决的难题。我国幅员辽阔，能源分布广泛但不均衡，西部地区的资源比东部地区丰富，东部地区的消费能力比西部地区强，新能源供给地与消费地呈逆向分布。在许多新能源富集区域，电力大都难以就地消纳，因为与传统电网送出项目的规划、核准等不配套，跨区域输送电力存在壁垒，导致“弃风”“弃光”现象频繁发生，如河北张家口市新能源发电的总装机为1547.5万千瓦，本地的总用电负荷仅200万千瓦。尽管国家能源局已经印发了《电力并网运行管理规定》《电力辅助服务管理办法》等文件以保障新能源消纳，但保障性收购措施的实施难度依旧较大。(18)国家各部门已经制定了一系列的保障性收购制度措施，例如：2016年3月，国家发展改革委编制了《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》；2016年5月，国家发展改革委、国家能源局发布《关于做好风电、光伏发电全额保障性收购管理工作的通知》；2017年11月，国家发展改革委、国家能源局印发《解决弃水弃风弃光问题实施方案》；2018年10月，国家发展改革委、国家能源局印发《清洁能源消纳行动计划(2018—2020年)》；2019年5月，国家发展改革委、国家能源局联合印发《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》等。

我国民间公益组织提起“弃风弃光”环境公益诉讼，在准气候诉讼领域开展探索。2017 年，民间环保非政府组织北京市朝阳区自然之友环境研究所(以下简称“自然之友”)向甘肃省兰州市中级人民法院(以下简称“兰州中院”)提起环境公益诉讼。(19)自然之友认为，国家电网甘肃省分公司没有按照《可再生能源法》的规定对风电和光伏发电进行全额收购，其诉求之一为要求国家电网甘肃省分公司停止对环境的侵害，全额收购其电网覆盖范围内风电和光伏并网发电项目的上网电量。2018年，该案件被兰州中院裁定驳回起诉，之后，自然之友向甘肃省高院提起上诉。2019年甘肃省高院的民事裁定撤销了兰州中院的裁定，指定甘肃矿区人民法院审理此案，“甘肃弃风案”正式进入实体审理阶段。其争议焦点是气候变化因素、气候变化问题的科学不确定性难以落到实际的环境损害评估认定中。(20)陈微：《气候变化诉讼比较研究——基于两起“弃风弃光”环境公益诉讼案展开的分析》，《法律适用》，2020年第8期。《可再生能源法》第十四条规定，国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度，还使用企业“应当”“有义务”等词汇，(21)《可再生能源法》第十四条规定：“国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度。国务院能源主管部门会同国家电力监管机构和国务院财政部门，按照全国可再生能源开发利用规划，确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重，制定电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电的具体办法，并由国务院能源主管部门会同国家电力监管机构在年度中督促落实。电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。发电企业有义务配合电网企业保障电网安全。电网企业应当加强电网建设，扩大可再生能源电力配置范围，发展和应用智能电网、储能等技术，完善电网运行管理，提高吸纳可再生能源电力的能力，为可再生能源发电提供上网服务。”而后一系列规范文件也有相应的描述。但是，对可再生能源进行保障性收购时，又强调“全额”，那么，电网企业究竟是采取保障性收购还是按“全额”收购有待进一步探究。

(三)推动新能源利用的政府有效性不足

政府有效性高能够推动我国新能源的积极发展，有效政府既能制定合理的政策，又能够有效地执行政策。在新能源利用中，政府有效性可体现在三方面：一是政府的政策制定契合社会发展需求；二是政府的活动能够降低制度运行的成本，提高效率及产出；三是优化政府与社会、经济及市场的关系。当前，我国新能源产业技术快速发展，新建的风电、光伏等新能源项目的成本不断下降，新能源电力已具备平价上网的基础条件。《2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》指出，新建的新能源项目可通过自愿参与市场化交易形成上网电价。国家层面的工商业电价连降导致大众形成“降价成为电力改革的标尺”的误解，对能源转型只看重成本。新能源利用不仅是单一的发电方面的问题，电力平价上网涉及全系统的各个环节。实现新能源平价上网，不能仅注重降低技术成本，非技术成本(如项目建设的前期费用、融资成本、运营成本等)也不可忽视。不断降低的电价导致合理反映电力的商品属性出现一定的偏差，不利于完善相应的辅助配套市场机制。对此，电网企业对新能源的收购有一定的正当性困惑，虽然目前新能源发电成本已经下降，但价格受政府管制导致利润较低，企业不愿意收购新能源电力。环保组织希望通过“弃风弃光”等案件利用民事诉讼的渠道寻求救济，但是，目前企业的拒绝行为能否被认定为“环境损害”，尚无可靠的理论依据。探寻其原因，政府作为新能源收购的三方主体之一，目前更多承担事后监管责任，责令企业改正行为。尤其是电力平价入网后进行市场化交易时，若政府有效性不足，将导致新能源的规划(一些规划涉及专业性较强的具体内容)不合理，无法保障后续收购的正常进行。(22)丰月：《可再生能源强制收购义务的公法属性及其实现》，《南京工业大学学报(社会科学版)》，2020年第2期。

(四)中国促进新能源利用的国际合作面临挑战

全球能源过度消费导致了气候变化、环境污染等问题，新能源已成为全球发展的主力能源，但是，我国以“一带一路”倡议为平台大力开展新能源建设时仍面临各种挑战。首先，国际合作需要进行风险识别。风电、光伏、抽水蓄能等项目是我国对外合作的优先领域，但是“一带一路”沿线国家的环境脆弱性较高，社会风险较大，局势复杂，各类安全问题突出，我国开展对外能源投资时要注意识别各类风险。其次，我国在促进新能源利用的过程中，亟须重视环保评估等领域。在我国跨界水资源开发中，环境评估问题被蓄意歪曲为“中国水威胁论”，严重影响了中国的国际形象。一些域外大国对我国开展新能源对外投资的部分地区进行干涉，也影响了我国的新能源国际合作。最后，国际合作需要解决标准和管理体系的冲突。在新能源利用项目中，我国与其他国家在行业标准、管理体系等方面存在一定的差异，尤其是在新能源技术的开发利用中，各种工业领域能源标准的不一致可能导致标准和管理体系冲突。

五、我国完善新能源利用法律制度的路径

大力开发以风电、光伏发电等为主体的新能源是实现双碳目标的重要举措。双碳目标任务艰巨，我国要尽量规避风险，走符合国情、以新能源为主体的新型能源结构转型之路。党的十九届五中全会公报及《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出要加快推动绿色低碳发展，绿色能源和能源经济绿色现代化建设已然成为今后一段时间内的主旋律，新能源是能源发展领域的关键组成部分，我国应更加积极地调整优化相关法律制度。(23)方时姣、朱云峰：《“碳达峰”“碳中和”视域下能源经济发展论析》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》，2022年第3期。

(一)完善支持新能源电力的法律制度体系

加强新能源供给、构建新型电力系统需要创新型法律制度设计，使我国能源治理有法可依。我国要积极推动《能源法》出台，妥善修订《可再生能源法》和《电力法》，建立有关保底供电、电力交易等的基本法律制度，规范市场运营秩序。《能源法》应当与《可再生能源法》充分对接，从具体国情出发，提出详细、具体且明确的发展目标与要求。《能源法》是行业的基本法，在制定过程中应充分考虑与各专项法的关系。从当下的实际情况来看，政府部门应积极出台文件，鼓励投放煤炭产能，防止过度囤煤，积极扭转极端供需错配的局面。同时，加快出台金融、财税等经济配套政策，积极促进新能源行业的有序发展；完善新能源电力入网的相关标准，将电网与发电企业的标准等衔接起来。还要注重政策法律制度的灵活性、合理性，更好地兼顾传统能源与新能源的供给平衡。另外，我国应尽快建立和完善应对气候变化的法律体系，李玉梅教授提出，加速形成“伞状法律体系”，制定应对气候变化“伞冠法”，以统领协调应对气候变化的行动。(24)李玉梅：《我国气候变化法立法刍议》，《政法论坛》，2015年第1期。应对气候变化的法律将与《能源法》并行，《煤炭法》《电力法》《可再生能源法》等单行法配合保障应对气候变化的法律。此外，要积极修订相关法律中与应对气候变化相抵触的内容，为涉及气候变化的新型案件提供一定的法律依据。

(二)在法律制度上探索煤炭与光伏、风能等新能源联动的发展新模式

《可再生能源法》将新能源列为能源供给的优先发展领域，但是法律条款的规定比较原则化，配套的司法解释尚未出台。以风电、光伏为代表的新能源发展迅速，但是风能、太阳能等受气候变化的影响，无法持续性供电，大容量储能技术尚未成熟。现阶段，不能忽视煤炭的支撑保障作用，作为“压舱石”，煤电与以新能源为主体的新型电力系统并不冲突，要重视煤电和新能源电力的互补性，进行优化组合。(25)苏健、梁英波、丁麟等：《碳中和目标下我国能源发展战略探讨》，《中国科学院院刊》，2021年第9期。风电、光伏发电等新能源的开发利用受地理环境的影响较大，地方政府应充分考虑当地的实际情况，制定符合当地新能源产业发展实际、促进煤电与新能源联动发展的相关法规。煤电企业要从实际出发积极创新，与国家战略保持一致，用包容的态度探索与新能源共同发展的新模式。地方政府切忌实施“一刀切”政策。《节约能源法》鼓励地方政府将节能技术作为政府科技开发的重点领域，在此基础上探索将煤电节能与新能源供给的法律制度深度融合，充分发挥各方优势，增强法律制度与相关标准的灵活性，补齐新能源供给的短板。一方面，从煤电入手，依靠制度提高煤电供给的灵活性。推动煤电更好地适应电网智能化发展，使燃煤机组具备系统性调峰和新能源消纳能力。目前，改造成本较大和市场机制不完善是影响煤电灵活性的重要原因，可以考虑建立补偿机制，将煤炭价格、灵活性改造成本、调整性利用成本等都纳入补偿的范围，利用新能源平价入网的资金空间，推动实施煤电灵活性补偿机制。另一方面，积极完善新能源平价上网价格指导机制，使价格有效反映市场信息，引导投资，鼓励工商业用户积极进入市场，利用市场形成的价格进行动态调整。

(三)制定技术、标准等基础规范保障新能源入网

《煤电节能减排升级与改造行动计划(2014—2020年)》指出，要优化电力运行配置，源网荷储一体化是构建以新能源为主的新型电力系统的重要内容。从系统化的角度来看，技术保障不仅包括传统能源的绿色利用技术与新能源的技术创新，也包括管理体制、标准体系等多方面的内容。首先，完善风电、光伏等新能源的发电并网技术标准体系，制定国家层面的并网技术指导规范，提高运行效率。其次，建立并完善精确性较高的发电预测系统，以此为基础建立入网认证体系。最后，完善电网运行的管理方式。灵活性是与电源配置、电网调度等有关的法律、制度与规则的重要考量因素，要完善电网备用容量管理办法，增强新能源发电与煤电的短时互补能力。电力系统要扩大认知，不能局限于技术层面，还要注重决策层的管理问题，鼓励需求侧积极参与调控。在《关于推进简政放权放管结合优化服务的实施意见》《创新能源监督管理机制的指导意见》等文件的指导下，相关部门要积极推进与总量控制目标、技术政策、准入标准等相关的政策法律制度的制定，积极建立协同监管机制以保障能源管理效率。

(四)制定智能电网的法律规范，优化新能源的运营配置

智能电网是以传统电网为基础，运用新技术形成的新一代电力系统。根据《关于促进智能电网发展的指导意见》，对新能源进行统一优化配置，尤其是将大规模分布式电源与集中式发电结合起来，可以激发出更大的活力。微电网是“互联网+”在能源领域的创新设计，针对微电网，国家能源局印发了《关于推进新能源微电网示范项目建设的指导意见》，要求积极转化示范项目的成果，细化和丰富相关规则，鼓励各地结合本地的实施情况制定相应的新能源微电网建设标准、运行管理措施等。围绕《国家标准化发展纲要》，电网应积极推动新模式新业态的快速健康发展，积极构建跨省区输电的长效机制，新增的跨省区输电通道应以输送新能源电力为主。积极构建完善且具体的人工智能技术实施细则，提升电力调度能力，降低新能源的不确定性和难预测性对电网运营的不利影响。此外，电力系统应当借助更多资源，利用知识图谱进行调度优化决策，发挥群体智能的协同作用，积极推进电网的智能化运营。

(五)强化新能源利用方面的政府责任和激励机制

提高新能源利用效率需要政府的支持。我国目前仍处于保障性收购和市场化消纳并存的阶段，随着平价上网时代的到来，我国电力市场化改革、绿电交易等都处于稳步推进的过程中，政府的激励作用不可忽视。要有效发挥市场化机制的作用，需要不同政策工具进行优势互补，以构建一个以新能源为主体的新型、长效、统一的电力市场体制。首先，税收政策是最直接的激励措施，政府要积极推进全方位统一的新能源税收支持政策。新能源发电的产业链较长，支持政策不能仅聚焦于发电阶段，而要打通产业链上下游，使税收政策覆盖全产业链各环节，对上游的项目投资、下游的电力输送和终端的消费者均应给予税收激励。尤其是对我国拥有自主知识产权的新能源技术项目，可以加大税收优惠力度。同时，要灵活运用多项税收措施，提高激励效果。其次，完善我国新能源利用的多元化投融资机制。《可再生能源法》第六章强调了多元化投融资机制的重要性，鼓励各类投资主体积极推进新能源的发展。但是，囿于新能源产业项目风险大、资金回收周期长等特点，需要政府对投融资机制进行优化，先行引入政策性资本，扶持中小型企业以活跃市场。最后，绿色电力证书交易是激励市场主体的有效途径。要进一步向市场主体明确，购买绿证不仅可以展现企业社会责任，还可以获得实际的经济收益。交易效率是绿证市场的关键因素。一方面，要扩大绿证的核发范围，发展绿证的强制交易，促进绿证的有效性认定；另一方面，要积极推动非补贴绿证项目，促进绿电消费。

(六)构建新能源领域标准化合作和多边标准互认的法律机制

能源合作是我国“一带一路”建设的重要领域，现阶段，“一带一路”建设已经进入“工笔画”时代，中国与29个国家共同发起成立“一带一路”能源合作伙伴关系。新能源是能源合作的重要领域，我国与沿线国家应通过签订协议和条约等方式，构建标准互认的法律机制。首先，开展“一带一路”沿线国家的水电、太阳能、风电等可再生能源领域标准化现状的调研分析，结合我国可再生能源工程项目“走出去”的标准需求，开展中国与“一带一路”沿线国家标准互认机制研究，提出可再生能源领域关键标准互认建议清单和相关政策建议。其次，制定新能源领域重点标准“走出去”目录，开展技术标准的合作与交流。再次，研究建立统一规范的对外投资绿色风险管理工具包，为项目提供全周期的风险管理方案。最后，建设新能源技术标准化信息交流平台，加强宣传交流，提升中国与“一带一路”沿线国家在新能源标准领域的合作水平，推动相关技术、装备、工程“走出去”，促进新能源国际产能合作。

六、结 语

促进新能源利用的高效发展是我国实现双碳目标和可持续发展的必然要求。新能源产业的健康发展需要科学合理的相关配套政策和法律制度。从外部与内部两方面来看，新能源的相关政策和法律制度都存在碎片化的问题，不利于推动我国新能源的进一步发展。我国已经由粗放式的发展阶段转向高质量发展的新阶段，因此新能源法律制度建设要遵循整体化的原则，将新能源保障性收购、储能技术保障作为新能源供给的刚性政策需求，尽快打破电力市场的省际壁垒，在区域性电力市场的基础上形成全国统一的电力市场。改善新能源法律、制度与管理的现状，需要政府有效发挥功能，从单一的监管转变为引导、激励相结合，实现中央与地方政府机构协同管理，配套法律法规提供保障。进一步消除制约新能源利用的各种制度性障碍因素，是我国早日实现双碳目标的重要保障。