推进义务教育学校课后服务高质量均衡发展

■段海英，张鹏程

2017年，教育部办公厅印发《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》，对各地开展中小学生课后服务作出明确规定。2021年7月，中央发布“双减”政策，从“保证课后服务时间”“提高课后服务质量”“拓展课后服务渠道”“做强做优免费线上学习服务”四个方面对提升学校课后服务水平提出更高要求。教育部发布教基厅函〔2021〕23号文，对部分地方义务教育课后服务的创新举措和典型经验进行推广。在一系列政策的推动下，开展中小学生课后服务主要任务由过去解决家长“接送难”变为既要增强教育服务能力、有效减轻家长负担，又要提高教育质量、强化学校教育主阵地地位。课后服务领域“有为政府”和“有效市场”应如何结合？课后服务究竟如何实施才能落实“双减”？如何提高课后服务质量和师生满意度？这些问题引起社会各界关注。

一、延时服务社会需求大，参与率稳步提高

目前，全国已实现城区义务教育学校全覆盖、有需求的学生全覆盖。以入选教育部“义务教育课后服务典型案例单位名单”中的数据为例，示范地区2020年秋季或2021年春季学期实现了课后服务全覆盖，延时服务参与率（实际参与延时服务的学生人数占同类型学生人数的比例）总体高于50%，但存在地区差异[1]。进入2021年后，学生课后服务的参与率有显著增长。以早在2017年9月就开始提供免费课后服务的浙江省台州市椒江区为例，该区小学阶段学生课后服务参与率在2019年3月为43.2%，2020年提升至77.31%，2021年春季学期达到83.86%[2]。从这个案例可看出，尽管学校免费提供延时服务，但家长们对课后服务有一个从低到高的逐渐接受过程。

在教育部2021年12月21日举办的新闻发布会上，教育部基础教育司司长吕玉刚提供数据表明：截至2021年秋季学期，有91.7%的教师参与提供了课后服务，有20余万名符合条件的社会专业人士参与学校课后服务，自愿参加课后服务的学生比例由2021年春季学期的49.1%提高到2021年秋季学期的91.9%[3]。学生参与率的显著提高，与“双减”政策的实施、家长观念的转变、延时服务质量的提升等因素有关。2021年末，学而思、新东方、巨人教育等多家知名校外教育培训机构先后退出义务教育阶段培训市场，家长在课后将孩子留在学校完成作业、参加社团活动的需求更加强烈。

从已有试点地区的经验来看，通过社会各界对学校课后服务中师资、收费、安全、监管等具体环节进行视导是提升课后服务的重要保障。学校将课后服务项目、服务对象、服务时间、服务内容、收费标准和支出情况等全部信息向社会公开，接受家长和社会监督，能够有效提升课后服务品质，增强家长满意度。

二、课后服务呈现差异化需求

延时服务的内容是决定学生参与度的关键因素，从全国各地的典型案例可梳理出多种模式，多模式延时服务较好地满足了家长的差异化需求。

从各地推广的经验来看，课后服务主流模式是“1+X”模式，也可理解为“普惠托管”与“个性化课程”相结合模式。学校一般在第一个时段留给学生自主作业，老师答疑。在第二个时段开展多种形式的非作业辅导类服务，涉及体育锻炼、劳动服务、素养提升等，分为科技艺术类、体育活动类、劳动实践类、心理辅导类等四类课程。安徽省合肥市的“普惠托管”由学校教职工参与，提供安全看护、作业辅导、课外阅读、手工操作、体育艺术、团队活动等服务内容，有条件学校引进符合条件的第三方机构进校为学生提供艺术、科普活动等“个性化课程”。浙江省绍兴市上虞区课后服务内容包括学科拓展类、素质拓展类和社会实践类课程，特别是将体育锻炼和阅读作为学生课后服务必选项目。北京市东城区各校坚持以内部供给为主，购买服务为补充，开发出60余种、近2000门课后服务课程。

内容丰富的课后服务课程，反映了家长希望老师除了在课后提供作业辅导、安全看护等基本需求外，还能通过素质拓展帮助学有余力的学生拓展学习空间，通过丰富多彩的文体活动以及社团活动提升学生素质的诉求。这些诉求对教师在延长工作时间、提升服务能力等方面提出了一些挑战。

三、课后服务资金供给多元化

按照教育部的规定，申请课后服务需要由家长自愿提出，课后服务坚持公益导向和成本补偿原则，不得营利。目前全国的经费是根据中小学生课后服务的性质和地方财力，通过财政补贴、服务性收费或代收费等方式筹措。通过对教育部教基厅函〔2021〕23号文的文本梳理可知，第一种资金保障模式是有条件的地方由财政全额保障，政府免费提供；第二种模式针对财力有困难的地方，将收费作为补充和辅助；第三种模式是家长承担式。

在第一种模式中，比较典型的有浙江省台州市椒江区、河北省、广东省深圳市、河南郑州市等地的服务模式。浙江省台州市椒江区自2017年9月就采取“政府买单、校内托管”的形式，在浙江率先试点放学后免费托管服务。河北省课后服务不向学生家长收取费用，所需经费全部由同级财政负担，按照不高于当地绩效工资指导线的1.1倍核定绩效工资总量，增加部分用于开展课后服务学校教职工的补助。广东省深圳市课后服务经费由政府保障，市财政统筹解决，实行项目管理、专款专用，按每生每年1000元标准资助并建立动态调整机制。郑州市实施课后延时服务免费托管，不向学生和家长收取任何费用。

目前全国各地区课后服务的资金筹集模式主要为第二种模式，这与课后服务在我国目前是非基本公共服务的性质相一致。上海市静安区设立年度常规专项经费，对课后服务工作成效显著的学校，在绩效统筹部分予以奖励。安徽省合肥市建立合理成本分担机制，市级财政部门单独安排课后服务专项补助资金，补助额度与课后服务工作考评结果挂钩。对于学校教师开展的“普惠托管服务”，所需经费由各县区依据实际参与学生数，按照不低于每生每学期150元标准予以保障，并对参与课后服务教职工给予适当补助；对于引进第三方机构提供的“个性化课程”，合理核算成本，由家长自愿参加并按照每生每学期不超过600元的标准承担相关费用。山东省日照市区县财政按每生每年120元的标准提供经费，市级财政给予20%奖补；浙江省台州市椒江区小学按照每生每学期600元收取课后服务费，收费不足部分由区政府兜底补助；浙江省绍兴市上虞区财政补助标准为家长缴费的30%，对大规模学校按比例补助，对小规模学校按课后服务成本保障，对低收入家庭实施免费。总体而言，各地的资金保障存在一些细节差异，各有特色。

第三种模式，主要是针对一些引进第三方机构提供的“个性化课程”，在合理核算成本的基础上，由家长自愿参加并承担相关费用。

尽管有一些试点地区政府承担了所有的延时服务费用，但课后服务目前在性质上是一种普惠性非基本公共服务，家长和政府共同负担成本是目前的主流资金保障方式。在“十四五”期间，随着社会经济发展和政府财力的增强，政府对义务教育兜底的范围可适当延伸，将此项服务纳入地方财政基本公共服务领域。作业指导、社团活动、课后托管等类型的延时服务费用由政府承担支出责任，通过政府扩大基本公共服务内容，减轻家长的经济负担，可显著提升城乡义务教育服务品质和群众满意度。

四、保障教师权益，才能有效提升课后服务质量

与其他行业相比，教师的工作包含很多隐性工作内容，除了上课、备课、批改作业、接受培训外，还要花费大量时间用于家校沟通等。课后服务对大部分教师而言，确实会出现工作时间延长、工作量增多的情况。为提升老师课后服务的参与度，保障课后服务的质量，学校需要采取多种措施保障教师的休息时间、获取相应的工资报酬等方面的合法权益，提升教师的工作幸福感。

首先是保障参与课后服务的教师的酬金。课后服务是一种公益性服务，需要遵循成本补偿原则，服务提供者的劳务费用是成本核算中最主要的费用，地方政府应参照市场价格以及加班工资计算标准进行价格指导。对于学校管理者而言，应公平地安排教师的课后服务任务，据实做好工作记录，对实际提供者的酬金保证按时足额发放。

其次，适当增加课后服务提供者的数量。目前，多数学校的课后服务结束时间是在不早于当地机关、企事业单位下班时间的前提下，实行弹性离校制度。学校可充分调动已有的教师资源，增加课后服务供给者的数量。在严格审核的前提下，邀请符合条件的社会专业人士参与学校课后服务。在条件允许的情况下，可设置少量课后服务岗位，该岗位不承担教学工作任务，可轮换到各班级提供课后服务以及暑期托管等工作。这样在一定程度上减轻专任教师的工作压力，有助于落实弹性工作制，帮助教师实现专业发展，集中精力提升教育教学质量。

再次，采取多种方式增加教师的休息时间。在浙江省金华市，无理由休息日是很多学校的“标配”。金华市武义县武川小学给每名教师发放“时间银行储蓄卡”，将晚托服务时间折算成时间积分，存入该储蓄卡中，用储蓄的时间积分兑换零星小假。河南省郑州市金水区通过发放“弹性时间券”、建立机动下班措施等方式缓解教师压力。在统一提供2课时课后服务之后，通过党员先锋岗、值班教师、家长志愿者等进行“接力”，满足个别家长延迟接送孩子的特殊需求。北京市通过错休制等方式积极探索弹性上下班制度，保障教师权益。这些个性化、弹性化的休息制度能够在一定程度上增加教师的休息时间，减轻工作压力，值得其他学校学习借鉴。

五、统筹推进农村地区义务教育学校课后服务优质均衡发展

尽管乡镇农村中小学学生对于课后服务需求相对不强烈，但据四川大学“双减政策背景下课后服务高质量发展研究”课题组反馈的数据，受益于对建档立卡、低保等特殊困难群体学生减免课后服务费用，四川省多地的农村中小学学生课后服务参与率并不显著低于同一县域的城市学校。但一些小规模农村学校配备的教师数量有限，老师难以实现为学生提供形式多样的课后服务。在这样的地区，可借鉴天津市河西区各中小学校做法，由一些教学质量较好的学校精选优秀的课后服务课程案例录制成微课，形成“课后服务课程群”，面向全区学校实现资源共享，有助于拥有网校教学资源的农村学校通过共享一些课后服务课程解决师资力量薄弱的问题。此外，对于没有足够师资提供课后服务的乡镇农村中小学，还可以在课后服务期间组织学生上一些素养提升类的公益网课。目前，中国国家数字图书馆有新东方多媒体学习库等免费网课资源，其中新概念英语、思维数学等板块的网课可促进学生兴趣培养和综合素质提升，这在一定程度上可以弥补农村地区师资力量薄弱的缺陷，实现在课后服务中的城乡教育公平。

在农村地区提供课后服务的教师经费保障上，全国有一些值得推广的做法。浙江绍兴上虞区对大规模学校按比例补助，对小规模学校按托管成本保障。一所学校即使只有一名学生要求托管，也必须实施，不足经费由财政全额保障解决，让农村的学生也享受到福利。四川省井研县实行“总校+分校”的模式，教育局直属单位井研县青少年校外文体活动中心为总校，开展学生课后服务工作的各学校为分校。全县课后服务总收入的10%用于城乡均衡，每学期总校计算出全县课后服务总收入的校际平均值，低于平均值的学校给予相应补贴，补足平均值。通过总校的统筹管理，实现较大规模学校与边远、薄弱、小规模学校之间的统筹。从实践结果来看，政府的兜底保障或是“总校+分校”的校际经费调剂模式，都是适合农村小规模学校课后服务经费保障的有效方式，使城乡每一位老师的付出得到相对公平的回报。

总体而言，“双减政策”实施后，义务教育学校课后服务出现了需求稳中有升，供给形式多样，资金来源多元，社会督导有力的良好局面。对于课后服务资源存在的城乡不均衡，可通过多形式的在线课程资源共享和基于托管成本核算形成的政府兜底式的经费保障来缩减差距，实现城乡课后服务优质均衡发展。随着社会经济发展和政府财力的增强，课后服务可逐渐纳入地方基本公共服务领域。与此同时，学校应给予教师更多关爱，建立制度化的激励机制和弹性休息机制，保障教师权益。