基于质效驱动的日本国际学生政策发展研究*

张德强，周 倩

(1.鲁东大学国际教育学院，山东 烟台 264025；2.鲁东大学国际学生办公室，山东 烟台 264025)

国际学生是促进各国沟通交流、加深相互理解的粘合剂与助推器。随着国际学生教育功能不断丰富，全球国际学生教育市场争夺生源日趋激烈，各国纷纷采取积极政策措施吸引优质国际学生到本国交流、学习、就业，扩大本国的国际影响力。与此同时，如何在国际学生规模稳步扩大的同时保障其质量效益均衡发展，是世界各国面临的共同课题。

作为亚洲高等教育强国，日本的国际学生教育事业发展过程并非一帆风顺，国际学生规模数量呈现一定程度的涨停交替与波折起伏，国际学生教育质量与规模数量的不均衡发展也曾带来较长时期的政策摇摆，体现了日本国际学生政策为实现规模与质量的均衡发展经历的艰难探索。研究日本国际学生政策的变迁历程，把握政策变迁的时代特点，透析其政策的发展经验和问题，能够为我国国际学生政策发展提供理论借鉴和有益参考。

一、日本国际学生教育事业发展现状

日本1983年和2008年相继出台了《国际学生10万人计划》《国际学生30万人计划》，分别制定了到2000年、2020年接收国际学生10万人、30万人的目标。日本政府各相关部门制定各种政策措施，社会各界积极参与，日本国际学生数量虽然涨停交替，但总体呈现增长趋势。10万人计划目标于2003年完成，比预计的2000年晚了3年。30万人计划目标于2019年达成，提前1年完成。由于受新型肺炎疫情影响，截止到2020年5月1日，日本国际学生总数为279 597人，比2019年的312 214人减少32 617人[1]。其中，非学历课程在籍人数受疫情影响呈明显下降趋势；高等教育机构在籍人数呈下降趋势，但研究生院在籍国际学生数呈现平稳增长态势。整体情况如图1所示。

2.2011年起，日本国际学生数除高校在校生外还包含语言学校在校生数。

二、规模驱动发展：1983—2002年

20世纪80年代，日本成为仅次于美国的世界第二经济大国，其接收国际学生的总数为10 428人，与美(31万人)、法(12万人)、英(6万人)[2]等西方国家相比差距明显。此时，谋求与经济大国相称的政治大国地位被提上日程，其战略着力点之一便是扩大在日国际学生的规模。1983年，《关于面向21世纪的国际学生政策的建议》(以下简称《建议》)指出：面向21世纪，日本需要和各国保持融洽的关系，国际学生归国可以成为国家友好关系的桥梁，促进国家之间的相互理解和合作，故当前国际学生政策的当务之急就是扩大国际学生的招收规模。

(一)规模快速扩张

1984年6月，在《建议》的基础上，文部省依据《关于面向21世纪国际学生政策的开展》的咨询报告制定《国际学生10万人计划》，该计划分两步：第一步，1983年到1992年为前期，日本18岁人口持续增加，工作重点放在完善接收体制及充实基础设施，1992年达到4万人；第二步，1993年到2000年，18岁人口呈减少趋势，工作重点为大幅增加国际学生数量，2000年达到10万人。1986年，临时教育审议会《关于教育改革的第二次报告》提出，应飞跃性地扩大国际学生招生，从草根的民众层面发起活动，大学、政府相关部门、地方公共团体、民间法人、民间团体等应加强合作、勠力同心，创建有益于国际学生招生的官民一致氛围。

《国际学生10万人计划》采取的重点实施项目：(1)国家奖学金生事业，增加国家奖学金生数；为发展中国家政府公派学生提供援助；对成绩优秀、生活困难的自费国际学生减免学费；针对外国政府公派学生指派教员实施预科教育。(2)构建国际学生的海外招生宣传网络，开展留学日本说明会，强化留学日本宣传，在外使领馆提供留学咨询。(3)改善国际学生的入学、生活环境，促进以国际学生为对象的民间住房租赁；针对国际学生健康保险中自己负担部分提供一定比例的医疗费补贴；大学开设英语授课；针对教育年数不足12年的国际学生开设指定的预科教育；大学的国际学生中心增设负责招生部门及设置专职人员；实施春季(4月)和秋季(9月)入学制度。(4)扩大普及日语，在国内外实施日语能力考试、“日本留学考试(EJU)”。(5)构建高效的行政支援体制，对已回国的国际学生继续给予关怀，帮助他们继续学习和研究；设置外国人雇佣服务中心，为国际学生提供就业支持；为自费国际学生提供贷学金。

通过一系列政策的刺激，截至1992年5月，日本国际学生总数达到48 561人，超额完成第一步预定的目标。1992年7月文部省的报告《关于综合推进展望21世纪的国际学生交流》中评价了第一阶段的国际学生政策，并提出后期国际学生政策的开展方向及做法，要重点完善接收体制。

(二)多措并举加快扩大规模步伐

自90年代初期开始，在日国际学生规模快速扩张导致非法滞留、失踪人数逐年增加，1995年日本“就学”签证审查再次收紧(交付率57%)，阪神大地震、地铁沙林毒气事件、泡沫经济、亚洲金融危机等导致留学日本魅力降低，国际学生数一直持续在5万人左右。日本政府为达成10万人目标，采取各种措施。1994年，“关于国际文化交流的恳谈会”提出构建短期留学制度，1995年文部省制定详细的实施计划，通过改革课程设置，提供灵活的选课方式，吸引更多OECD国家的学生，并在颁布的《教育白皮书》中，强调进一步扩大国际学生的接收规模。1996年文部省设置了“国际学生政策恳谈会”，并在1997年的报告中指出国际学生数低迷的主要原因有[3]：(1)非法滞留和非法就业的增加导致入境管理政策的收紧；(2)泡沫经济导致留学日本魅力降低；(3)日本生活费高及对外国人接收意识低；(4)国外可接收的日本高等教育机构信息少。此后，为了完成目标，日本政府相继放宽申请条件、缓和规制，如1996年废除身份担保书、1997年允许专科生赴日本大学留学或就职、1998年缓和了对国际学生打工的规定、1999年延长了滞留时间等。

1999年的《以促进知识性国际贡献和构建新的国际学生政策为目标——2000年后的国际学生政策》提出今后国际学生政策的三大支柱[4]：第一，确立了21世纪日本国际学生政策是以知识的国际贡献为出发点，肯定了接收培养国际学生的重要意义。第二，在严峻的国际形势变化中，日本国际学生政策以亚太诸国为中心促进与世界各国的交流，继续推行国际学生10万人计划。第三，在与欧美诸国大学的竞争中，推进大学质量改革，构筑世界开放的国际学生制度，进一步强化官民协作的国际学生援助体系。但由于受当时亚洲金融危机等因素影响，至2000年时并未完成10万人目标，国际学生总数仅为64 011人。于是，2001年又出台了《年轻领导人计划(YLP)》，招收亚洲、中欧国家政企界的年轻人才进入日本研究生院学习1年，授予硕士学位[5]，该计划旨在培养亚洲和中欧国家未来的亲日派领导人。同年“日本留学考试”开始实施，赴日前可以进行“留学”许可的办理，加速了各大学从海外直接招募国际学生的行动[6]。2000年以后，国际学生数量再次出现激增，1999年仅55 755人，到2003年增加到109 508人，终于完成10万人的目标。

三、质量驱动发展：2003—2007年

随着在日国际学生规模的不断增加，非法就业、失踪、非法滞留、参与犯罪等事件频发，影响恶劣。同一时期，在研究生院就读的国际学生质量问题引起关注，从国际学生取得硕士、博士的比例可以看出，1993年度为90.5%，2001年度为69.6%，2002年度为68.9%[7]，呈现降低趋势。从2003年11月开始，国际学生入境审查再次收紧。

在2003年12月的中央教育审议会答辩上，强调国际学生接收不仅要重视规模的扩大，国家层面要强化质量意识引导，各大学应该完善接收体制，谨慎考察学生的留学目的，确保国际学生的材料真实准确，加强对国际学生的日常教学管理，对于国际学生非法就业、非法滞留问题国家要采取严格措施进行管控。同年12月，《关于新的国际学生政策的开展》分析了2000年后赴日留学人数剧增的原因，同时反思了政策在执行过程中出现的问题，对今后5年(2004—2008年)的国际学生工作提出了新的要求：为了强化日本大学的国际化与国际竞争力，对“知识型国际社会”作出贡献，提出国际学生的接收要从注重“量”转向注重“质”。具体措施[8]：(1)扩大以大学为主导的双向学生交流；(2)强化大学接收国际学生的主体意识，积极接收优秀国际学生；(3)政府及各相关省厅上下联动，企业、地方团体、各民间团体多维参与，共同构筑开放亲和的国际学生接收环境；(4)提升大学国际竞争力，完善大学培养体制。可以看出，日本国际学生政策开始由注重规模向质量提升转变。从10万人计划达成以后，质量保障和提升成为国际学生教育政策的核心主题。

然而，由于从重“量”向重“质”的转变过程中，入境政策紧缩导致了大量国际学生被拒签。2004年以来，日本国际学生数量的增长非常缓慢(如图1所示)，同一时期以澳大利亚为代表的欧美、亚洲各国正积极投身于国际学生战略性争夺的进程中。

为摆脱困境，日本开始通过提升大学国际化水平吸引优秀国际学生。2005年由文部科学省提出且由日本学术振兴会具体实施的《大学国际战略本部强化项目》，旨在构建具有国际竞争力的研究环境，吸引国内外优秀的研究者和国际学生。项目选定了20所大学，在2005年至2009年的5年中每年对各大学拨款1 000万～4 000万日元，支持其针对本校的特色制定大学国际化战略。项目的重点[9]：(1)贯穿全校的组织与管理改革；(2)提升大学教职员的企划与实施能力；(3)获取国际合作机构(JICA)等的外部资金；(4)加盟教育研究方面的国际组织；(5)构建针对外国研究者和国际学生的综合支援体制；(6)更有效地利用大学的海外办事处。通过该项目各大学开发了大学国际化模型，为其他未入选的大学提供了借鉴。

2007年日本颁布实施了多项国际化政策与计划。4月，经济产业省和文部科学省共同推出了《亚洲人才资金构想》计划，目的是招收亚洲各国优秀国际学生，培养其成为沟通亚洲各国与日本的桥梁，并促使其毕业后在日本就职。为此，日本产业界和大学共同募集选拔优秀国际学生，并为其提供专业教育、日语及日本商务教育、就职活动支援，建立从招收选拔到毕业就职的全套人才培养机制，构建国际学生、企业、大学win-win-win的三赢关系[10]。这是经济产业省自1950年制定“战败赔偿”的国际学生政策后，首次制定新的国际学生政策。5月，安倍晋三内阁的“亚洲门户战略”会议提出“招收培养国际性人才战略——将日本构建成亚洲高级人才网络中枢”[11]的构想。6月，“教育再生会议”[12]提交第二次报告，呼吁进一步发展大学国际化，吸引更多优秀国际学生。这些政策计划将国际学生教育事业定位于更高层次的横跨外交、产业、入境管理等的国家战略层面，成为促进高等教育国际化的政治推力。因此，加快发展高等教育国际化成为日本推进国际学生教育事业发展的重要维度，也是提升质量扩大规模，吸引优质国际学生的重要战略。

四、质效驱动均衡发展：2008年至今

截至2008年，日本国际学生规模的年均增长率不到3%，国际学生规模数量处于停滞状态。以质量提升为核心的政策调整对于日本国际学生的接收并没有达到政府所期望的质与量的并进。而此时的欧洲，随着“博洛尼亚进程”的开展，国际学生流动得到了空前的发展。亚洲各国的高等教育国际化竞争也越演越烈，中韩两国在吸引国际学生方面的优势持续凸显。英国“泰晤士高等教育世界大学排名”的公布也给日本带来了巨大压力。此外，日本为应对急速发展的少子高龄化问题，也亟需通过吸引优秀国际学生赴日留学并留日就业以填补本土人才短缺。

在此背景之下，扩大国际学生接收规模再次引发讨论。2008年7月由文部科学省、外务省、法务省、厚生劳动省、经济产业省、国土交通省、观光厅共同制定的《国际学生30万人计划》出台，到2020年接收国际学生30万人。该计划涵盖了留学前、留学中、留学后的各个阶段，包括从留学宣传、留学手续、在日生活保障、大学教育质量和国际化建设、毕业后在日就业居住五个方面的具体措施。

为顺利达成30万人目标，日本不断提升高等教育国际化水平，相继推出《国际学生交流支援制度(短期接收)》(2009年)、《国际化据点整备事业(全球30)》(2009年)、《大学的世界展开力强化事业》(2011年)、《为促进大学国际化网络形成推进事业》(2011年)、《全球人才培养推进事业》(2012年)、《促进世界成长的国际学生接收战略》(2012年)、《顶级全球性大学计划》《超级全球大学创建支援事业》(2014年)等助推政策，促进国际学生教育事业高质量发展。

《国际学生30万人计划》及助推政策的重点实施项目[13](1)扩大招生宣传，确立留学日本品牌战略，运营留学日本信息网站https：//www.studyinjapan.go.jp/ja/；推进海外日语教育普及，扩充日语教育据点，派遣日语专家，编制教材，提供网上课程；邀请以亚洲为中心的海外日语教育者赴日研修；提供留学日本咨询服务，2014年度在缅甸、赞比亚、印度、巴西，2018年度在东南亚、南亚西亚、中东、非洲、俄罗斯及CIS诸国、南美设置办事处。(2)改善考试、入学、入境通道，加大日本留学考试信息的宣传力度，简化考试程序，增设海外考点；优化赴日前的入学许可办理；简化入境审查手续，缩短审查时间。(3)推进大学国际化建设，选定30所国际化试点大学，战略性开展大学间交流、学生交流；扩大全英文授课课程，招聘专业学科的外籍教师，提高教育研究水平；通过交换留学、学分互认、双学位等制度推进与海外大学的国际合作；与重要国家地区的大学开展战略性高质量学生交流项目，扩大学生交流规模。(4)营造良好的接收环境，扩宽大学、民间、公共机构等多渠道为国际学生提供宿舍；完善和活用政府奖学金制度；通过地区和企业论坛推进国际学生的区域交流；为国际学生及其家人提供咨询服务；设置多样奖学金计划，如：无偿借贷、有偿借贷、技术资金资助等资助发展中国家的国际学生。(5)完善毕业后的社会接收体制，创办《国际学生就职促进教育项目认证制度》；推进产学官合作的就业、创业、实习支援等项目；结合企业的实践经验制作《面向国际学生录用、入职活动手册》，并进行推广宣传；搭建“高层次国际人才活动促进平台”，为企业和国际人才提供信息及支援；延长国际学生求职期间的在留资格，最长1年；加强对回母国后的国际学生的跟踪服务，实施ASCOJA活动。

值得注意的是，2011年的东日本大地震、福岛核电站泄漏问题给国际学生教育事业带来较大影响。据经济新闻2011年5月4日报道，由于地震导致两万名国际学生回国，日本国际学生教育事业一度进入瓶颈期。

此后，日本通过打造开放、包容、多元共生的国家文化形象和国际化氛围，积极构建“留学日本”品牌增强对国际学生的吸引力，如《新成长战略》(2010年)、《日本复兴战略》(2013年)、《日本复兴战略修订2014》《日本再兴战略2016》。另外，2018年的《面向2040高等教育总体规划报告》提出了进一步推进国际学生交流、学位国际通用性、高等教育机构国际化等政策方向。2019年6月11日文部省协同出入境在籍管理厅发布了《关于贯彻国际学生在籍管理的新的对应方针》，旨在规范大学接收优秀国际学生、强化在籍管理。同年6月28日公布实施“推进日语教育相关法律”，明确规定增加对国际学生的日语教育机会，开发实施提高日语教育人才资质、能力的研修项目，组织语言学校、大学的日语教师为入学后的国际学生持续提供日语教育，构建国际学生都道府县日语教育综合体制。

五、结语

日本国际学生教育事业发展经历了一个较为曲折的过程，阪神地震、地铁沙林毒气事件、东日本大地震、福岛核电站泄漏事件等公共突发事件给日本国际学生教育事业带来了诸多不利影响。日本围绕国际学生教育事业的高质量可持续发展进行了长期艰难的探索与实践，走出了一条独特的道路，逐步形成了政府关联部门横向协作、政府-大学-社会机构与民间团体-企业纵向联动的全方位多维度的较为完善的政策体系。2019年，日本30万人计划目标的达成，初步实现了国际学生教育事业规模数量与质量效益的均衡发展。后疫情时代，中国与日本的国际学生教育既面临相同的国际社会环境和发展趋势，又有不同的发展阶段和各自国情，日本国际学生教育政策发展经验，能够为我国国际学生政策发展提供理论借鉴和有益的经验参考。