易地扶贫搬迁移民的社会适应研究——基于云南省怒江州泸水市和谐社区的调查

虎 菲，王万平

(大理大学 马克思主义学院，云南 大理 671003)

所谓易地扶贫搬迁，即由地方政府进行动员和领导，基于尊重广大民众意愿，将那些居住环境恶劣、生活现状较为贫穷的“一方水土养不起一方人”地区的贫困人口从他们之前所住的地方搬走且进行妥善安置，最终让这些人能够不再贫困的一种扶贫方式。自我国改革开放以来，易地扶贫搬迁政策走过了初步探索、试点推进、全面推进以及攻坚巩固等四个重要阶段[1]。在我国进入社会主义新时代以后，易地扶贫搬迁逐渐成为进行精准扶贫的关键模式之一，最核心之处在于凭借某一区域的资源使用改革方法来大幅度完善这一贫困群体的增收以及将来的发展能力，最终达到让贫困家庭减贫脱贫的目的[2]。移民对易地搬迁政策满意度较高，移民平均政治信任程度较高，平均社会适应程度处于一般状况[3]。我国易地扶贫搬迁工作即将全面迈进“稳得住、过得好”的后搬迁时代。然而，社会多元参与易地扶贫搬迁的实践中缺乏制度化、具体化政策激励和引导，缺乏良好资源统筹协调机制，社会参与主体自身能力意识薄弱，缺乏准入与退出的多元监督考核机制[4]。

陶思吉研究发现：云南省怒江州兰坪县易地扶贫搬迁工作自开展以来，取得了显著成效，但移民生计问题依然是搬迁后工作的重中之重。研究移民的生计能力提升问题，对于移民脱贫致富和易地扶贫搬迁政策完善意义深远[5]。在我国“十三五”时期，就云南省怒江州泸水市而言，其易地扶贫搬迁建档立卡户的贫困人口达到了7 694户29 313人。此外，该市还兼顾了三县共计694户2 624人的建档立卡户安置任务，同步完成非建档立卡户群众搬迁安置346户1 051人，共建成17个集中安置点，完成1个分散安置项目。笔者调研的和谐社区，是怒江州目前在建的、规模属第一的易地扶贫搬迁安置社区(共计10 003人)，需要进行搬迁的大部分群众来自洛本卓乡、古登乡、秤杆乡、大兴地镇、上江镇的30个村庄。该安置点用地面积达到了114 667m2，共建房屋42栋，并配套了学习、娱乐等各种活动场所，建立了便民服务中心。随着安置房建设完成，群众搬迁入住，基础设施日趋完善，易地扶贫搬迁工作开始转入“后半篇文章”，聚集移民有事干、有活做、有收入、坚持产业发展和务工就业两手发力，增强移民适应新环境的内生动力。本文以云南省怒江州泸水市一个移民搬迁社区为例，重点探讨少数民族移民的社会适应问题，对后扶贫时代搬迁群众“稳得住”工作提出一些建议。

一、泸水市和谐社区搬迁移民的适应状况

马明等人的研究表明：易地扶贫搬迁改变了移民家庭生计策略，大幅减少了以农业生产为主的低收入家庭，而且非农程度化越高，家庭收入增加越明显，易地扶贫搬迁在少数民族地区的反贫困效应越明显[6]。

(一)基础设施的适应状况

搬迁前，扶贫搬迁移民的房子基本是“千脚楼”，户均面积在60-100m2。“千脚楼”是指在山上及半山斜坡面盖的三层木制小楼，房屋构造简陋，在该楼的最下面一层养殖牲畜，楼的中部可以居住，顶部能够放置和储备一些米、面、油。这些搬迁移民之前很少居住在镇里，即使存在个别从镇里搬迁下来的情况，但他们绝大多数住的是出租房，属于无房户。搬迁后，移民居住在砖混结构的楼房。楼房有6种户型，7人及以上考虑户型组合安装，要求60m2户型与80m2户型组合布置。2人户及以上，人均面积不超过20m2，每人每户最大面积为25m2，在户型方面，最大面积小于120m2。安置地人居环境干净卫生，绿化面积不小于35%，相对于之前恶劣的环境有了很大改善。政府资助搬迁户对住宅进行简单装修，为每套住宅添置沙发、床、衣柜等家具，如此形成了从传统手工木制家具向现代化家具的“转型升级”。

移民的迁出地地势崎岖、两岸环山，保障他们日常生活的基础设施相对较差。从子竹村搬迁出来的移民说：“我们村位于江东边，最大的隐患就是缺水。”2000年以前，村民用水基本靠上山背或去集体供水池取水，2017年家家户户才通水。搬迁后，安置点水电均有良好保障。电力方面，除线路更换维护等特殊情况外，平时可正常供电。用水方面，每户家中均通自来水，源头处建有水质监测处理厂，社区内部有小型蓄水装置。交通方面，安置点位于上江镇大练地村委会城墙坝自然村，距离上江镇政府10.7km，其间线路为“美丽公路”项目路段，路况较好，安置点至市区可乘坐公交车和短途营运车辆，行路难问题得到了较好解决。

(二)公共服务的适应状况

搬迁前，多数村庄附近有1所小学，大多小学只开设一年级至三年级的课程，学校硬件设施落后，升到小学高年级的学生要去乡镇学校就读，路途较远。洛本卓乡的移民说：“去乡里读小学，路程在4个小时左右。”搬迁后，安置点新建了1所幼儿园和1所小学，实现了学龄前教育和小学教育的全覆盖。学校按照“够用、实用、好用”的原则，规划校园布局，完善配套设施，目前开设有多媒体教室、实验室、图书室、阅览室、美术室、舞蹈室以及音乐厅，为学生的德智体美劳综合发展提供了良好场所。学校现有本科学历教师57位，音乐、体育、美术、信息技术等专职教师10位，师资力量较为雄厚。安置点学生读初中，可就近选择位于上江镇的新时代中学或就读其他市内中学。

在医疗卫生方面，安置点建有1所卫生服务站，位于和谐社区党群服务中心三楼。搬迁前，村卫生室最多配有1名乡村医生，且只能医治感冒、咳嗽等简单疾病，开一些常规药物。搬迁后，社区卫生服务站配有医务人员17名，设有8个科室、4个检查治疗室，配有住院观察病床9张，医疗保障已大幅增强。

(三)生计方式的适应状况

调查发现，移民家庭过去的收入来源以种植和养殖收入为主，主要种植玉米、小麦、青菜、白菜、南瓜等农作物和草果、漆树等经济作物。不固定收入是雨季时上山采摘蘑菇、鸡枞等菌类售卖所得，以及国家财政性补贴。由于农作物受干旱、水涝、强风等天气影响，部分青年会选择外出务工。搬迁后，工资性收入成为农民收入的主体。目前，和谐社区实有劳动力5 571人，实现就业人数5 073人，就业率达到91.06%。其中，依托劳动力转移小分队动员省外务工1 056人(在广东省珠海市香洲、万山两区企业务工的人员居多)，省内州外务工260人(在云南省以内，尤其是在大理、保山、昆明务工的人员居多)，州内市外务工227人(在怒江以内，尤其是在福贡县、贡山县、兰坪县务工的人员居多)，市内务工3 530人(含公益岗521人、社区工作岗71人、扶贫车间就业128人)。但部分搬迁群众外出务工意愿不强烈，外出稳定务工时间不足6个月，主要原因有：一是群众文化水平偏低，许多群众外出务工积极性不高；二是泸水市无规模性企业和重大项目建设，当地就业岗位稀缺，外出务工大多前往东南沿海地区，因存在赡养老人、抚养小孩等现实需求，加之务工距离家乡较远、工作时间不自由，劳动力外出务工收入占比低；三是部分搬迁劳动力就业不稳定，靠打零工、打短工或在公益性岗位干活等方式实现就业；四是部分搬迁群众收入可持续性不足，年收入中政府转移性收入占比过大(超过50%)。

(四)社会网络的适应状况

和谐社区安置点是一个包含5个乡镇2 556户家庭在内的大型安置点，移民搬迁后不仅要面临着同迁出地旧人际圈的维持、交往，更要面临着与迁入地新邻居的交往。调查发现，移民不排斥安置点内非同乡的陌生人但也不会主动接触，偶尔串串门，借助社交工具聊聊天，而当碰到困难需要帮忙时，移民通常会找同乡、亲戚和移民朋友。对此，社区组建了“起奔”、摆时、舞蹈和合唱4支社区文艺队，依托百姓大舞台，结合“文化惠民”工程不定期举办大型文化汇演，同时发掘社区文艺能人，每晚自发组织居民在新时代文明实践广场跳广场舞、唱摆时等，为移民之间提供相互了解、增进情感的机会，在保持以往社会网络的同时，也帮助移民扩大人际交往范围。可见，移民的社会网络因地理空间的改变发生着变化，但由于居民常年在外工作、搬迁入住时间短等原因，造成与安置点其他乡镇的移民仅限于泛泛之交，情感交流少，不同乡镇之间移民进一步相处可能还需要一些时间和相应的举措。

二、泸水市和谐社区移民社会适应的困境

李志颖认为：迁后移民在安置地可能面临就业转型、社会交往、生活方式和心理认同等社会融入问题[7]。肖锐和徐润研究发现：来自各地的搬迁民众还有着易地文化不容易调和、无法适应新居家环境的变化、安全感不够、心理犹豫不决、乡土情结深重等问题，这些问题对搬迁群众的行为选择产生了较为严重的影响[8]。而且，由于时间战线的拉长，许多的易地扶贫搬迁户都会进行回迁[9]。在调查中发现，泸水市和谐社区也存在着以上问题，主要表现在：

(一)拆旧复垦还未完成

拆旧复垦的目的是有效阻隔搬迁户“两头跑”念想，达到真搬实住。持续推进拆除工作就能确保移民真正走进社区生活，适应社区生活。调查发现，搬迁群众住宅基地拆旧复垦还未完成。一是迁出地旧房还未完全拆除。由于搬迁户自身因素和拆旧复垦工作推进较急过渡期太快等原因，影响了旧房拆除工作的进展。搬迁户意愿反复，顾虑太多，个别人有故土情结。二是旧房拆除后未及时复垦。因宣传动员力度不到位，未用好用活相关政策等原因，部分旧房拆除后未及时复垦复绿，具备条件的未优先复垦为耕地；对确实不宜复垦为耕地的，未采取还林还草措施。三是拆旧复垦土地未通过验收。部分房屋拆除不干净，未达到复垦标准，验收未通过。

(二)迁出地土地流转难度大

搬迁后，仍有移民返回迁出地从事传统农业生产活动，为了消除“安土重迁”意识，引导农民向第二产业和第三产业转移就业，政府应在农村土地流转中发挥主导作用。调查发现，迁出地土地流转难度较大，一是整村搬迁的地方大多属于“一方水土养不起一方人”的区域，搬迁后主要采取退耕还林措施，发挥生态效益；二是迁出地的耕地大部分零星分散、农业基础设施薄弱、交通不便，不能形成规模化集中流转，引进企业实施组织化发展难度大；三是土地流转收益与农户期望值差距较大，农户转让土地意愿不高。

(三)社区基础设施完善空间大

基础设施的完善与否对于移民社区生活适应的满意度、舒适度具有重要影响。和谐社区搬迁入住近两年，目前仍存在尚未能解决的问题。一是部分居民住房不足，移民现有房屋面积按搬迁报名时家庭实际人口计算分配，搬迁前到实际入住后受人口自然增加的影响，家庭住宅面积小于人均建筑面积总和，切实影响实际生产生活，存在一定的不稳定因素。虽然已通过剩余房屋出租的方式解决了部分家庭，但人房矛盾问题没有得到根本性解决。据政府工作人员介绍，下一步将通过新建公租房的方式解决住房不足问题，租金按1-3元/m2收取。二是部分配套设施在实际运营后出现部分影响运营的问题，如绿化用水设计量不足以饱满供应社区绿化灌溉，一大片的绿化地，只有一股很细的水流在浇灌；如排污系统清掏频率过高。社区目前已与相关行业部门对接，但还未能落实。

(四)后续就业帮扶存在的问题

调查发现，后续就业帮扶落实有力，有劳动力的“零就业”家庭数为0，易地扶贫搬迁安置点群众外出稳定就业已取得一定成效，但仍有欠缺的地方。一是就业技能培训存在问题。通过泸水市人社局牵头由职业学校进行培训，截至目前，和谐社区组织家政服务、家常菜制作、生态护林员、棒球加工、引导性培训、保安、挖机、电焊等就业培训共31期1 866人次，大部分技能培训达到了预期效果，但部分培训实用性不足，培训技能与实际运用难以很好结合。据政府工作人员介绍，下一步将与泸水市人社局反馈协商调整培训项目，确保技能培训能有效助力就业。二是扶贫车间存在问题。扶贫车间可以吸纳那些因特殊原因无法对外输出就业的搬迁群众，但存在宣传引导、组织动员力度不到位，搬迁群众培训参与度不够高，车间务工意愿不强的情况。搬迁后，泸水市残联专为残疾人举办服装厂培训，整个社区约500位残疾人，排除条件不允许的也大概有200人符合报名条件，最终却是在报名时间延期一周后也只有7个人报名。加之培训时间短，劳动技能不熟练，致使扶贫车间开工不足，经营效益不理想，销量、订单、收益都很少。三是企业扶持存在问题。一方面，安置点周边劳动密集型企业少，现存岗位不足以实现虽有劳动力但不能外出务工的搬迁户就近就业；同时，千人以上安置点周边土地资源有限，租地生产成本高，搬迁群众无力承担地租。另一方面，全市龙头企业、农民专业合作社等新型经营主体普遍存在“散、小、弱”的特点，组织化、产业化程度低，产业链短，抗风险能力不强，辐射带动能力弱，当地就业岗位稀缺。

三、泸水市和谐社区移民社会适应的对策建议

许汉泽提出：要重视易地搬迁贫困户后续生计的维持，做好扶贫政策和其他政策之间的衔接，以及尊重当地文化传统与再造社会团结等，以期能够进一步完善和优化未来的扶贫政策[10]。周丽、黎红梅等提出了完善后续服务、加大教育培训、有效利用土地资源、发展当地产业等差异化政策[11]。沐玲则提出：政府应从强化公共服务职能，主动协调各方利益，积极构建多元化社会支持体系，注重风险防范，整合多方资源，探索多元化就业路径等方面来缓解冲突，承担相应的政府责任[12]。

(一)抓土地利用，盘活搬迁区“三块地”

刘金龙和金萌萌指出：虽然易地扶贫搬迁在一定程度上为搬迁人群增添了财富总额，但是这种做法对贫困农户管理社区和自然资源产生了一定的阻碍作用。我们透过宅基地腾退、重新建设社区以及发展市场这几个方面可以看到，只是进行易地搬迁是很难贯彻扶贫政策的[13]。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地资源是我国的基本国策。将搬迁群众的宅基地、耕地、林地“三地”进行发展和改造，统筹利用搬迁户撂荒地促进产业规模化发展，逐年消除现有“两头跑”存量，帮助返回迁出地乱搭乱建、从事落后生产活动的搬迁对象从“农民”彻底变为“市民”，消除“老农民”意识。一是做好搬迁群众宅基地拆旧复垦。所有迁出区的当地政府部门必须仔细落实“一户一宅”政策以及搬新区拆旧区的办法，本着“搬出一家，拆除一家”的原则，有序组织旧房拆除工作。强化易地扶贫搬迁相关政策的宣传工作，对已拆除的旧房要及时复垦绿化，有条件的必须先复垦为耕地，对确实不适宜复垦为耕地的要左右有林有草。二是加快搬迁群众承包地流转。加大政策扶持力度，通过项目帮扶等措施，引导和鼓励搬迁户有序推进承包地经营权流转，可通过转包、出租、政府平台公司统一经营、承包地经营权入股各类农业新型经营主体等方式盘活，拓宽搬迁群众增收渠道。三是管好搬迁群众的林地，进一步压实各乡(镇)人民政府的主体责任，积极推进林业生态扶贫项目建设，集中建设一批种养殖基地，发展饲草、经济林果、中药材种植。

(二)抓基础设施，全面提升人居环境

易地扶贫搬迁安置点建设要严格遵循“保障安全、基本适宜”的原则，抓公共服务，强化民生需求有保障，严格按照《进一步做好易地扶贫搬迁工作的指导意见》精神，不断补齐配套设施短板，让搬迁群众的最低生活标准得到满足。此外，还需要显著改善迁出区的生态环境质量。一是逐步完善社区配套设施。部分配套设施在实际运营后出现问题，如绿化用水量太少、排污系统清掏频率过高等，政府应与相关职能部门对接并尽快确定处理方案。二是提升居民爱护卫生的意识。和谐社区目前以社区牵头，聘用社区居民的方式运营，人居环境及公共卫生得到了一定提升，但目前仍存在部分居民家庭卫生欠佳和爱护公共卫生意识不强等问题，下一步需要创新管理机制，强化志愿服务及文明教育，全面提升人居环境。采取大喇叭和入户走访的方式加大对居民的引导，在整改家庭卫生的同时也要爱护社区公共卫生；坚持上门入户示范带动，重点打造一批示范户，先组织居民参观学习，再逐家逐户上门进行规整、帮带；鼓励社区老党员自发组建卫生监督志愿服务队，每天不定时分布在社区各个区域，对随手乱扔垃圾和各种不文明行为的人群进行及时劝导、制止，纠正不文明行为；推进爱国卫生“七个专项行动”，利用每周一升旗仪式讲话、微信群、广播等方式积极开展宣传，使社区居民对提升家庭卫生和爱护社区卫生的意义有更高认识，同时组织社区公益性岗位护林员、保洁员定期对社区道路及周边环境进行清扫，对电梯、卫生间等公共场所进行喷洒消毒，并给公共厕所配备洗手液和消毒液等用品。

(三)抓志智双扶，激发群众内生动力

作为典型的民族“直过区”，过去移民思想僵化、因循守旧，内生动力弱。搬迁入住后，生活环境发生了翻天覆地的变化，但部分移民的自我适应能力较差，存在着融入困难现象。针对融入困难的搬迁对象，政府必须坚持扶志转勤、扶智提能，逐步提高内生动力。一是转观念、强技能，提高移民适应城市的生活能力。政府通过开展久久为功的宣传、教育和引导工作，讲解外出务工岗位政策，动员劳动力外出务工，帮助移民从思想上、行为上逐步融入城市生活轨道；利用微信群、入户走访等方式精准摸排未就业对象的年龄、身体、文化条件和就业创业意向，着力培养新型职业农民、产业工人，坚决落实政府工作报告和深入实施新时代农民职业技能提升计划，办好农民夜校等。二是开展移风易俗，提升思想素质。结合党史学习教育，依托“感恩宣讲会”“交通安全文明”“爱国卫生‘七个专项行动’”等在和谐社区新时代文明实践广场举行宣讲会和相关宣讲活动，进一步将思想引导和教育相结合，在听宣讲和办活动中不断提高居民思想素质；同时，利用管委会及社区工作人员和劳动力小分队人员，分包入户对居民开展思想引导和感恩教育，并对入户过程中发现的思想不稳定、不积极的家庭进行重点关注，提高入户思想教育的频率，帮助移民在思想观念上、精神世界上实现根本性转变，用自己的汗水和勤劳的双手创造更美好的生活。

(四)抓稳岗就业，做好后续帮扶工作

谢大伟认为：需要提高移民的社会资本，激发移民内源性动力，找到生计资本和内源性动力的改良办法。此外，还需要基于不同的安置方式来优化移民能力提升措施，从而做到有效增加就业[14]。常晓鸣则指出：想要将易地扶贫搬迁的后续扶持做到位，要以做强民族地区特色产业为支撑，以引导高质量就业和优化公共服务供给为路径，多渠道推动就业，加强社会管理，最终推动社会大融合，真正实现物质、精神“双脱贫”[15]。根据以上两位学者的观点和调研中发现的问题，泸水市政府应在就业方面做好以下工作：一是提升培训实用性。从企业发展需要出发，立足实际、多措并举，不断提高就业培训工作的针对性；采取以干代训、送校培训等方式，通过中长期的高标培训，实现培训一人就业一人。二是改进扶贫车间运营模式。加大扶贫车间帮扶力度，积极寻找扶贫车间合作企业，保障车间正常生产、销售流畅，带动易地扶贫搬迁群众就近就业；积极开展易地扶贫搬迁安置点扶贫车间技能培训，不断提高搬迁群众技能水平及车间生产效能，在帮助搬迁群众实现稳定就业和增加收入的同时稳步提升车间效益；积极争取扶贫车间物流补贴资金，对于原料、产品、设备等涉及州外运输的扶贫车间给予物流补贴，从而降低扶贫车间运营成本。三是大力发展安置点后续产业。结合《云南省易地扶贫搬迁“稳得住”工作方案》和怒江州委、怒江州政府关于后续产业发展的部署要求，指导乡(镇)加快制定安置点后续产业实施方案，确保后续产业项目尽快落实，采用“党支部+专业合作社+村集体经济+搬迁户”等带贫模式，培育壮大一批产、加、销一体化的新型经营主体，通过新型经营主体带动大力发展种养殖基地，通过股权量化、生产资料入股等方式让搬迁群众持续、稳定实现增收；督促指导各乡(镇)建立健全工作机制，加快落实易地搬迁点后续产业专业技术人员，着力解决工作重点不清晰和工作进展不掌握等问题，深化一体化协调，加强工作问责制，并对应实施有效措施，全力推进易地扶贫搬迁安置点后续产业发展。

四、结语

综上所述，易地扶贫搬迁工作在初期取得了一些成果，“搬得出”如期实现，但尚有返回迁出地从事传统落后生产活动的现象，帮助搬迁群众全面适应城市生活还存在尚未能解决的问题。全面梳理找准群众搬迁后，在生产生活、配套服务、就医就学、产业就业等方面面临的最基本问题，以“有问有答、有措施办法支撑”的方法，分类分时限提出解决办法，不断夯实基础、强化弱项、补齐短板，进一步细化产业就业扶持，完善基本公共服务，推进搬迁群众快适应、快融入。