我国市场化营商环境建设的现状、问题及对策

刘 涛

（郑州市社会科学院，河南 郑州 540002）

我国高度重视市场化营商环境的建设，通过深入推动“放管服”改革，建立现代市场制度、信用体系，加大简政放权力度，建立开放市场体系，市场主体的活力得到进一步激活，市场的资源配置能力不断提升。但是在公平性、开放性和制度化上相对薄弱，在关键环节上还存在堵点，需要健全市场政策体系，完善要素流动机制，强化市场主体保护，简化审批制度，推动打造高质量的市场化营商环境。

一、建设市场化营商环境的背景及特征

（一）建设市场化营商环境的时代背景

在我国从计划调控阶段向市场化阶段转变过程中，中国特色社会主义市场经济体制日益完善，市场在资源配置中的基础性作用日益凸显，党的十四大提出“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础作用”以来，我国市场化改革进程加速。此后，我国在各领域、各环节都推动市场化体制机制的建设，市场活力被空前激活，经济加速发展，国家总体竞争力不断增强。在市场化体系日益成熟的基础上，党的十八届三中全会提出，要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，加快完善现代市场体系”。从“基础性作用”到“决定性作用”的转变，标志着我国已经从传统的经济控制型发展模式，转换到以市场为主体的竞争模式中。因此，立足国家发展战略和经济发展格局，推动市场化营商环境建设，营造公平竞争的市场环境，具有较大的现实意义和时代价值。

（二）市场化营商环境的基本特征

市场化营商环境是市场经济建设的重要组成部分，是在遵循市场经济发展规律的基础上，通过体制机制的改革创新，转变政府职能、优化发展环境、降低交易成本，构建起市场资源配置的决定性体系的过程[1]。营商环境的市场化，需要建立公开透明的市场环境[2]，关键在于激活市场主体的创造力，增强发展的活力，形成具有基础性作用的促进机制[3]。其主要有以下特征：

1.良好的法治环境。法治是确保公平正义的重要力量，是维系市场秩序与规范的重要保障，也是市场有序运转的基础。营商环境的法治化，就是确立法律的权威，形成立法、执法、守法的环境，为市场主体公平竞争提供良好环境。因此，在立法中要关注市场主体的需求，要突出科学性、合理性和有效性，并在实践中不断完善和健全法治内容。在执法中要遵守法律，严格执法、公正司法，平等对待不同市场主体。司法要程序严格、结果公正，维护法治的权威和政府的威信。从而引导和带动全民守法，让各类市场主体自觉遵守法律，维护法律权威，降低各种违法事件发生，并维系市场的基本秩序。

2.健全的信用体系。良好的信用是维护市场主体权益，激发市场活力的重要前提。遵守基本的信用规范，才能够降低交易的成本，提高交易的效率，确保资源、要素的合理配置。在市场经济构架中，信用体系的形成，需要以契约、协议、准则和规范为依据，通过完善的防控机制、惩戒制度、法律规范及信息服务网络的约制，更好地规避风险。在复杂且多元的现代市场体系中，要重视信用的功能，推动建立覆盖全社会的征信机制，完善个体、单位、机构等失信惩戒机制，形成容错、包容、规劝和监管一体化信用体系。

3.要素的合理流动配置。优质的市场空间中，要素配置和流动由市场决定，资源效用得到最大化的发挥。建设市场化营商环境，要以要素的合理流动为目标，突破限制性和制约性的制度屏障，营造公平的市场环境。要建立要素价值的市场决定机制，构建市场主体的决策权，提高市场主体参与层级。在营商环境全球化对标的背景下，要加快突破壁垒、障碍，消除利益团体垄断和机制阻断问题，从政府的管理思维向服务思维转变，确立市场的要素配置决定地位，减少行政审批事项，减少政府的参与环节和领域。

4.平等的市场主体。市场化的营商环境，就是要确保市场主体之间平等竞争，通过平等的规则、公平的机会和权利的平等，让不同市场主体都可以得到法律保护，公平争取资源和优惠政策，平等使用资源要素，获得市场经济体系中的位置和归属，从而能够自觉践行市场规则，遵守法律和规范，维护市场公平，并激励政府及职能部门的改革创新，消除制度差异性政策和不平等的身份待遇，促进不同类型经济主体的协同发展。

二、市场化营商环境建设的实践及成效

（一）构建市场化营商环境的制度体系

我国高度重视营商的制度化和规范化建设，从整体布局、行业发展到具体项目都以制度为先导，这为市场化营商环境的构建提供了支撑。一是市场化改革制度逐步健全。党的十九大以来，国家先后出台了《新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》《进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》《构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等多项具体的实施意见，推动社会主体市场经济体制建设，建立要素的市场化配置机制，逐步形成高层次、高标准的市场体系。二是完善法规制度。2020年1月，国务院出台了《优化营商环境条例》，明确以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。条例的出台标志着我国开始以法规形式建设营商环境，这也为营商环境的建设提供了法律遵循，明确了营商环境建设的主体、责任和方向。同时，国内各省区市也相继制定出台了营商环境条例，指导本地营商环境建设。三是推动完善产权制度。为激活市场主体创新创业活力，我国相继出台了《关于强化知识产权保护的意见》《中华人民共和国民法典》《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》等法律、文件，强化产权制度保护，维护市场主体合法权益。

（二）推动建立现代市场体系

市场化营商环境以现代市场体系为载体，以要素的市场化配置为目标。建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，是国家经济发展的目标，也能够为经济高质量发展提供动能[4]。一是确立政府权责边界。为推动营商环境的市场化建设，我国出台了《关于深入推进和完善地方各级政府工作部门权责清单制度的指导意见》，明确要求各级政府要清晰行政职能、权力边界，要建立权责清单制度和标准化的管理监督制度，并向社会公布，规范政府行政权力、严格执法、公正司法。二是强化反垄断制度建设和行为规范。我国2019年出台的《优化营商环境条例》明确提出：“政府有关部门应当加大反垄断和反不正当竞争执法力度，有效预防和制止市场经济活动中的垄断行为、不正当竞争行为，排除滥用行政权力、限制竞争的行为，营造公平竞争的市场环境。”三是提升要素市场化配置水平。我国积极推动要素市场化配置的平台建设和技术革新，搭建起信息化配置平台和技术共享平台，加大技术创新的激励和引导制度建设。同时，完善价格市场形成机制，加强市场交易的监督管理，防范和化解交易风险，促进了要素资源的快速和有效流动。

（三）持续完善市场信用体系

市场经济以信用为基础，信用是市场主体遵循的基本规则，也是降低市场运行成本、推动市场有序运行的内生机制。我国高度重视信用体系建设，完善信用法律法规，健全信用监管体系，不断提升市场的信用品质。一是健全信用法律法规。2013年国务院出台了《征信业管理条例》，明确了信用管理的基本原则、思路和要求，随后各行业、各省区市相继出台了信用管理工作推进办法，2014年商务部印发了《关于加快推进商务诚信建设工作的实施意见》，重点开展商务领域的诚信建设，并确立了上海、广东、浙江等省市的部分地区为诚信试点单位。同时，环保诚信、卫生诚信、知识产权诚信及司法、教育、医疗等诚信体系日益完善，为市场主体的发展提供了良好的信用保障。二是失信惩戒体系不断完善。党的十八大以来，国家高度重视失信惩戒机制制度的建设，建立了失信名单、惩戒备忘录、分类监管机制等，在各领域、各行业中发挥了积极作用。在市场主体惩戒的实践中，通过对审批、贷款、采购、招投标等各环节的监督，建立失信企业和法人黑名单，形成“一点失信，多处受限”的信用监督体系。同时，对建筑、服务行业的拖欠工资及社保不健全等问题，纳入失信惩戒范畴，强化行政监督管理和惩戒能力。

（四）加速行政审批事项改革

我国通过精简行政审批环节，减少行政审批事项，不断提高政府的办事效率和服务效能，缩短企业的办事时间，降低了企业的运营成本，使其赢得更为充分的市场发展空间。一是精简企业开发和运营的审批事项。为破解“准入不准营”的问题，2017年国务院出台了《“多证合一”改革的指导意见》，推动企业登记、备案等事项及各类证照与营业执照整合，实现了“多证合一、一照一码”。2018年国务院又出台了《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》，全面改革审批方式，减少审批发证，为企业进入市场提供了便利，营造起公平、稳定和可预期的市场环境，进一步释放了市场主体活力。二是开展“减证便民”行动。这一行动旨在完善相关法律法规，持续规范群众办事材料，逐步减少审核、备案、告知等不必要的流程，清理各类无谓的证明，推动部门之间、央地之间的信息共享，让群众办事更加方便高效。三是积极推动行政审批的标准化建设。2015年我国行政审批标准化工作组成立，以标准化推动行政审批的规范化建设，实现了审批清单标准化、工作细则标准化、审批服务标准化，评估考核标准化等目标，为企业办事提供了精确标准、精准服务，构建起了符合企业需求的标准化体系。

三、市场化营商环境建设面临的问题

（一）市场化的关键领域仍待优化

市场化营商环境建设在关键领域和局部环节还存在一些问题，具体表现在：一是负面清单制度有待优化。负面清单的内容和规则虽然不断完善，但是在机制运行上透明度还不够，规则制定的程序、数据获取的方式及事件处理机制等方面透明度不高，信息不对称，市场信任度有待提升。二是不同类型市场主体公平性存在差异。由于市场主体类型、竞争力及贡献度差异，政府部门对待不同主体的公平性仍存在区别。三是反垄断监管仍然存在差异。与传统产业相比较，新兴产业的动态性和多边性特征突出，使得以网络化运行为特点，以及数据平台、大数据等新技术为载体的数字化平台监管难度较大，在垄断协议、市场支配地位认定等方面存在难度。同时，反垄断法对于国有企业、行业管理企业及私营企业的垄断政策存在差异，导致一些企业会利用政策空间设置市场准入壁垒，形成行业内部的资源和要素垄断。

（二）市场的资源配置作用发挥不充分

建立现代市场经济体系，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，这是市场经济的本质，也是建立社会主义市场经济体制的核心。随着我国经济社会进入转型升级阶段，经济发展从规模增长向高质量增长转变，市场的要素配置作用更加重要。但是，由于目前体制机制改革滞后，市场的配置作用发挥还不充分。一是资源市场发展的失衡。目前我国资源市场发展不均衡，要素配置存在差异。从区域来看，城乡之间、东西部之间存在资源配置的失衡。从行业市场来看，传统行业发展滞后，人才外流明显，技术更新迭代缓慢，转型难度较大。科技型产业则存在地区差异，南方企业的技术密集度较高，科技创新能力较强。中西部仍然处于科技创新的低端，创新能力不足，创新政策支撑不强。二是要素流动能力不足。由于市场的行政化管理，导致要素的流动存在行政性的壁垒和地区阻断问题，要素资源不能有效流动和配置，也难以满足市场主体的需求。

（三）市场化的制度建设需要加强

目前营商环境市场化的制度建设相对滞后，还难以满足市场经济发展及市场主体的需要。一是现代市场经济制度建设滞后。建设一流营商环境需要依靠高水平市场经济体制，目前政企关系、政府与市场关系不明确，市场中的体制机制、分配制度、运营制度、管理制度等存在诸多问题，导致产权不清晰、管理不精细、运行不顺畅等问题，抑制了市场作用的发挥[5]。二是产权制度建设跟进不足。知识产权保护制度不完善，侵害知识产权导致产权纠纷时有发生，抑制了企业创新创造活力，增加了技术创新和成果转化成本。三是信用制度存在薄弱环节。整体来看社会信用体系不断完善，但是在局部领域和环节还存在薄弱点。在营商环境的市场化改革中，还存在政府失信、部门监管失衡等问题，给市场主体的发展带来困难，破坏市场正常运营的环境，给企业带来损失。

（四）“放管服”改革有待持续深化

随着我国改革加速推进，“放管服”改革也进入了攻坚期，面临更多问题和矛盾，改革难度不断加大，出现了一些新问题。一是对改革的认识不足。一些地方政府和管理部门认识不足、重视不够，把“放管服”改革停留在制度建设层面，执行落实力度不够，权责清单流于形式，不愿放权、不愿“割肉”，导致精简放权的效果不理想。二是推动改革的能力不足。当前一些管理者理念滞后，还存在不愿学、不想管、不会管的问题，等待观望踌躇不前，简政放权处于“挤牙膏”状态，导致经济发展跟不上时代步伐。三是统筹谋划有待加强。“放管服”改革是一项系统工程，涉及的环节和领域较多，涉及的利益主体多元，深入推进需要系统谋划、统筹设计。目前，改革的顶层设计相对缺少，很多措施仍然是尝试性的，一些部门和地方仍然是单兵突进，对于问题也是“头痛医头脚痛医脚”，改革的成果无法固化，改革的效果大打折扣，市场主体的获得感不强。

四、推动市场化营商环境建设的对策

（一）创新政策设置，营造公平竞争环境

政策是优化营商环境的基础，是建立市场化营商环境的重要保障。要结合市场主体的需求及市场经济运行的机制，不断推动政策的创新，构建更公平、平等和具有激励性质的政策体系。一是借鉴世界营商环境的成熟政策。世界营商环境的市场化政策体系，主要突出市场主体性、主体间的公平竞争及促进要素自由流动，具有较强的竞争中立特点，能够解决行政干预过度、市场异化及资源配置扭曲等问题，有效发挥市场资源配置的决定作用及市场主体的积极性。二是要推动制度的公平运行。应注重推动行业间、地区间的公平的政策建设，注重城乡、东西部、行业等之间的协同发展，化解政策失衡及发展不平衡的问题。要强化对政策公平实施的监管制度建设，有效监管不同行业、主体的公平竞争，及时查找存在的问题和短板，建立规范性的政策，优化行业发展的标准，严格审查督导的程序，促进市场的健康发展。三是强化反垄断的力度。针对新兴产业、数字经济等，完善反垄断的法律法规，健全反垄断的方式方法，规制不正当竞争[6]。积极推动国有企业改革，创新国有企业管理方式，破解国有企业的行业垄断、效率低下等问题，建立多元主体公平竞争的政策支撑体系。

（二）优化促进体系，推动资源要素的市场化配置

推动资源要素的市场化配置，是提高要素配置效率、增强市场主体发展活力的重要方式。一是健全要素市场。要不断扩大要素市场配置范围，着力发展高质量的要素市场。应积极增强土地要素配置能力，建立灵活的土地要素管理和利用方式，切合经济发展的实际需要。推动劳动力要素的优化配置，不断改革人才流动制度，拓宽流动渠道，实现劳动力的有效流动。推动资本、技术等要素的合理配置，建立多层次的资本市场、高层次的技术创新转化市场。二是完善要素市场的推进机制。应推动建立国家、省区市不同层级的工作推进机制，制定可行且符合地区实际的工作方案，确保要素市场的规划、制度和政策有效落地。三是破除要素流动的制度性障碍。促进有效的要素市场供需，就要打通内部的堵点，补齐市场交易的体制机制短板，降低制度交易成本，促进要素的市场化配置，引导生产要素从低端低效向高端优质转变。

（三）完善市场化制度，激发市场主体动能

要坚持把制度建设放在重要位置，持续推动产权制度、信用制度建设，维护市场主体权益，稳定市场运行秩序，构建具有中国特色的现代市场体系。一是对接国际标准，建立现代产权保护制度。要结合市场运行机制、经济发展宏观环境及主体诉求，推动做好制度建设的顶层设计，形成产权保护的制度构架和建设思路，完善现代产权保护的法律法规，为市场化制度建设提供导向。应加大侵害产权的惩处力度，健全对产品、技术、发明等侵权行为的惩处制度，保护企业合法权益，释放企业创新创业动力。二是推动社会信用体系建设。把信用作为现代市场文化培育的基础，作为市场规范构建的支撑。推动形成整体的市场信用体系，在政府监督支持下，引导市场主体、社会组织、个人等参与信用体系建设，形成多方规制、相互督导的格局。加大社会信用的宣传引导，通过各种形式宣传社会信用的价值、作用，在全社会形成守信、诚信的环境。

（四）推动关键领域改革，增强服务效能

关键领域和关键环节往往成为市场化影响环境的制约因素，因此要找准问题、精准施策，破解营商环境市场化推进的阻断和堵点。一是要深入推进“放管服”改革。对照世行标准，全面减少审批环节改革，推动“证照分离”“多证合一”，减少和压缩企业开办时间。理清政企边界，健全责任清单，给市场主体充分的自主决定权。推动协同放权制度改革，实行权力一揽子下放，减少部门多、环节多带来的衔接难题，最大限度向社会、市场放权，通过政府“瘦身”为市场“松绑”。二是推动行政审批改革创新。积极推动行政审批环节的合并，优化生产方式，简化审核评价事项，缩短行政审批时间。大力推进网上审批，建立行政服务信息化系统，通过网上预约、申报、审核和办证等方式，让数据流动起来，让群众少跑腿。尽快整合孤立、分散的政务系统，推动服务、信息和数据跨部门、跨地域联通，实现政务服务的“一网通办”和“一次办成”。