城市基层社区治理模式的实践探索与推进路径

李皓昀

（韩国全州大学 经营学院，韩国 全州 55069）

改革开放以来，我国的基层社会发生了转变，城市的基层社区发展尤为重要。在传统的“单位制”中，国家承担着大部分社会福利，企事业单位包办公民所需的大多数资源，公民从属于企事业单位，资源由国家统一调配。但是，随着市场经济不断深入发展，原先的局面逐渐被打破，国家之外产生的大量社会组织可以为社会公共福利提供资源，使得社会由“单位制”向“社区制”转变。随着国家治理体制的转型发展，推动社区治理成为基层社区的重点。总体来看，社区发展主要经历四个阶段：1987 年国家提出了“社区服务”的概念。1993 年国务院下发了《关于加快社区服务业发展的意见》，对社区目前的发展状况起到了指导性作用。2000 年《国务院关于加强和推进社区服务工作的意见》的发布，对社区服务的发展提出了一些基本要求。[1]党的十八届三中全会提出了“促进居民在社区治理中实现自我服务、自我教育、自我监督、自我管理”，对于构建社会主义和谐社会的重要意义与作用进行了充分论述，极大地推动了我国社区服务的发展。虽然社区治理经历了30 多年的发展，但是仍然存在着许多问题，比如社区的行政化结构阻碍着社会组织的服务，基层社会组织的定位模糊，社区行政机构领导的职责不清等问题，要求创新社区治理模式，使得基层社会组织和民间组织更多的参与到社区管理中。

“社区”这一概念最早是由德国社会学家滕尼斯提出的，他认为“社区”是一种具有共同价值追求、具有相同利益的一群人为了追求相同目标而组成的社会团体[2]。可见，社区至少包括以下特征：存在于相同的地理区域、有一定数量的人口、居民有共同的利益和追求，并且有着密切的往来。社区治理强调政府只是治理的主体之一，允许其他非政府组织参与，行政强制手段不应该是社区治理的唯一力量。可以说，协同治理是一个政府与其他社会组织进行共同管理的过程，是来自公共和私人机构的多方行动人一起制定、执行和管理规则，为解决当前主要问题而制定相关方案的过程[3]。从本质上来说，协同治理需要公共权力由政府权力机关向其他治理主体过渡，必须透过基层社会治理来实现。具体来说，社区居委会作为基层社会的自治组织则会承担起这个重担。当然，社区协同治理强调社区治理主体结构多元化，基层自治组织、社会组织、专业社会工作者和社区居民等也属于治理的主体，它们基于各自的利益共同参与社区的治理，但因同一个目标而整合各自的资源和力量，共同参与公共政策的制定，共同提供公共服务。总之，城市基层社区治理模式是随着社区治理的实践总结出的、符合当地情况的一套治理规则。

1 当前我国城市基层社区治理的实践历程

1.1 我国城市基层社区治理的发展过程

1949 年后，我国逐渐建立起了“单位制”的管理体制。国家对社会保障、社会福利、社会救助等进行全面的控制，单位负责社会民众的大多数福利，例如分配住房、劳保服务、充分就业等。为了更好调动全国的力量和物资，稳固新中国的局面,单位制的形成则是必然。1958 年后街道开始迅速发展，但街居制也表现出许多困境，街居所拥有的权力无法满足社区治理的实现。而且，街居的权责范围与政府其他部门发生重叠。于是，基层社会迫切需要一种组织形态来解决问题，这样社区制就出现了，社区制的发展维护了我国基层社会的和谐和稳定，推动了我国社会的发展。

1.1.1 单位制阶段。单位制是新中国社会发展的产物，具有行政性、封闭性、单一性的特点。单位制是在高度集中的计划经济体制下，集中社会资源来达到社会的发展。在政治上，单位制由国家统一领导，国家通过各级政府对社会实现全面控制，社会公民及其家属由单位负责。在经济上，“单位制”实行国家对社会财富的集中控制，对社会福利采取集中供给，社会公民的医疗、住房、就业等方面都依靠国家来提供。公民紧紧依靠政府来提供相关社会保障。但是单位制逐渐暴露出许多问题，需要另一种制度来加以解决。

1.1.2 街居制阶段。我国基层社会逐渐发展成以街道和居委会为主的街居制，其目的是为了弥补单位制管理的不足，但是在后来的发展中出现了职能超载、职权有限等问题，街居制的职能范围已经不能满足我国基层社会管理的需要。街居的权力十分有限，无法涵盖基层所有事物，从而促进了社区的出现。

1.1.3 社区制阶段。“社区”一词在20 世纪30 年代被引进，在我国改革开放后基层社区在我国城市开始大量发展，社区制度在管理理念上从管理转变为服务，加强对居民精神上的关怀，重点处理居民之间的人际关系，从而促进了社会的和谐稳定。同时，社区制更多强调居民的社区参与，让居民有更多的归属感。近年来，国家倡导建设一支专业的社工队伍，促进多元主体发展，推进社区治理的步伐。

1.2 我国城市基层社区治理的主要模式

在我国，城市社区建设经历了由试点到逐步推广，如今社区制已经成为我国城市基层建设中不可或缺的部分，形成了许多发展模式，主要包括三种[4]。

1.2.1 政府主导型模式——以上海为代表。上海社区管理模式中政府发挥主导作用，社区作为平台，注重居民参与。其最大的特点是将社区定位于街道，即所谓的街道社区。在实际的社区管理中，街道和居委会形成互动，一起为社区内的各项事务做出贡献。该模式还把社区治理与“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相结合，加强了街道办事处的重要性。该模式优点是便于对社区的管理，但也存在对政府管理严重依赖等缺陷。

1.2.2 社会自治型模式——以天津为代表。天津社区管理模式中基层政府起到间接领导作用，更多的是社区居民自治，通过建立社区议事会、社区监督委员会等组织，实现对社区日常工作进行管理和监督。该模式是以居民自治为基础，政府对社区整体起领导作用。近年来天津市河西区居委会的数量逐步减少，社区规模更趋合理，社区治理更加有效。社区议事委员会每季度召开一次会议，凡涉及社区居民利益的重大事项都由社区居民做主，实行民主决策。可见，社区自治是调动居民参与社区治理积极性的重要途径。

1.2.3 多元合作型模式——以江汉为代表。江汉社区管理模式结合了上海模式和天津模式的一些特点，该模式明确了街道和居委会的关系，街道办事处负责政务管理，而居委会负责社区自治。社区建立议事会和监督体系，培育社区自治能力，强调社区居民的参与，街道和社区不再是上下级的关系。主要包括以下方面：明确政府要下放权力，提升社区自治功能，建立政府行政调控机制与社区自治机制相结合的新型城市基层管理体制，建立相关的监督机制。江汉模式主动转变政府职能，是对全国社区治理模式的重大创新。

1.3 城市基层社区治理的实践探索

基于各地经济社会发展不平衡，不同城市基层社区的治理方式也不尽相同。山西省长治市作为中部地区的中小型城市，对于探讨城市基层社区治理的共性问题具有较强的代表性。据统计，长治市城区下设共10 个街道，其中英雄南路就覆盖了解放东、演武、解放西、下南、梅辉坡和西南城社区，其治理实践在中小城市的基层社区治理中具有典型性。在英南街道的社区治理中，街道办事处作为政府在基层社会的延伸，对社区管理占有资源和渠道的绝对优势，社区居民日常生活中对居委会比较依赖。长治市街道办事处下设的是传统的社区，社区大多是居民自治模式，社区居委会承担着为居民排忧的职责。随着社区服务的专业化和多样化需求不断增多，创新社区治理模式和多元治理成为必然。通过调查发现，街道下设的梅辉坡社区，以人口老龄化为标志，辖区内各类弱势群体较多：60 周岁以上老人约占常住人口的28%，企业退休人员占常住人口的25%，另有持有效《失业证》的185 人、持残疾人证的235人。社区内设立党委，在党支部领导下，街道积极组织志愿者团队，推动社区治理模式的探索。

城市基层社区治理模式的结构会影响治理的效果，治理模式的功能会影响居民的幸福感。通过对长治英南街道的实践考察发现，社区治理结构和功能在社区治理中发挥重要作用。从结构角度来看，在街道社区发展过程中，社区治理主体包括基层政府、社区居民、社会组织、社区志愿者，他们都希望通过社区服务来实现自己的利益，从不同角度来维护自身利益。首先，社区党组织在社区治理发挥表率作用。从历史发展的角度看，基层党组织早在2005 年就将社区党建延伸到楼道，建立楼道党支部，党组织在社区治理初期承担着治理主体的作用。随着我国进入新时代，要求社区党组织通过协调各方利益，主动与其他社区治理主体进行协商，做出最有利于民众的决策。其次，社区自治组织提升自治能力。居委会为社区居民解决问题。一方面宣传法律法规和有关政策规定，推进社区志愿者服务；另一方面，做好居民走访联系工作，反映居民的需求意见，办理社区事务和公益事业。以英南街道为例，其下属的6 个社区内都有社区居务监督委员会，对社区重大事项民主决策的落实情况进行监督，对社区居民委员会居务管理实施情况的监督。再次，社区居民作为社区服务的接受者，他们对服务的反馈直接影响基层社区治理主体对于社区政策的制定。社区居民接受的服务程度可以反映出居民的社区生活质量。随着社区治理模式的创新，长治市街道社区居民可以通过多种方式反映自己的诉求，并且通过多种途径来监督治理主体提供服务的过程，而且有更多的居民愿意扮演志愿者来参与社区事务。从功能角度来说，英南街道6 个社区的社区居委会在新的换届选举工作中按照“居民推举、楼道初审、社区走访、街道审核”四个环节[5]。经过民主选举，街道 3 个社区居委会中的原住民比例达 87%，非劳动年龄段居民成员比例达65%，党员比例达75%。社区治理日益得到充分实践，社区工作者和社区志愿者出现在了基层自治中，充分了解社区居民的需求，积极配合居委会来解决社区内的问题。同时，为了引导社会组织规范发展，吸引它们参与到社区治理，一方面，邀请知名社会组织代表就社会组织内部规范化建设、创新社会服务进行培训；另一方面，对社会组织进行调查，了解目前运营情况，为组织提供战略规划、问题诊断与咨询服务。社区居民可以在社区内解决问题，社会组织成为居民实现社会化的重要一环。

2 城市基层社区治理模式创新的困境分析

2.1 社区“去行政化”力度不够

一方面，权力下放不彻底。基层政府作为基层自治的主体之一，往往扮演着重要的角色。目前的城市基层社区一般都设有党委，围绕党组织开展工作。在社区治理中，基层政府拥有很大的权力，居民的主动性和参与事务的意愿不强，不关注社区内的事务。根本上看，这些主要是基于基层政府下放不彻底，社会组织和其他主体没有相应的权力以及在社区的参与感不足导致的。另一方面，政府职能转变不到位。在城市基层社区治理创新的探索中，政府职能转变尚不到位。具体到社区治理层面上，主要体现在两个方面：第一，政府尚未完全摆脱过去的管制思维，虽然认识到政府不是公共领域唯一的参与主体，但在思想上未实现从“管制”到“服务”的转变。[6]第二，社区行政化现象依然存在。政府作为社区治理中最强势的权力主体，在社区治理中一直有行政干预倾向严重的，政府往往大包独揽，而且政府缺乏相应的监督。

2.2 基层社会组织培育不足

一方面，“本土”社会组织发展类型单一。街道社区内的社会组织目前已经基本实现了考试招聘，很多大学毕业生已经充实到社区工作人员中，显著改善了城市基层社区的治理水平。但是由于薪资、社保、工作压力等原因，社区工作人员中高层次人才的流失较为严重，一些欠发达地区的基层社区部分人员依旧存在年龄较大、专业水平较低、组织能力较弱等现象。目前的基层社会组织仍然以组织社区居民进行文娱活动为主，在做好疫情防控等应急处置过程中发挥了重要的作用，但是在维护居民的权利方面还有待提高。总体上，基层社区在组织和服务效率上有待提高，本土社会组织发展缺乏创新性，主要依靠社区居委会工作人员的引导，而且无法配合居委会来提供服务。另一方面，社会组织与社区之间联动不足。我国长期基层社区治理由政府主导，社会组织的发育空间较小，而且参与社区事务较少，社会组织与社区之间的联动必须依靠社区工作人员的引导才可以完成[7]。再者，社会组织提供的服务与社区居民的需求不匹配，难以形成专业的社区工作者队伍，在法律咨询、心理疏导等方面难以提供专业的服务。所以，社会组织机构的不完善和人员的欠缺，往往使得社区居民的满意度不高。

2.3 基层社会自治能力欠缺

一方面，当地居民委会成员的能力还有待提升。尽管街道社区工作人员已经实现了卓有成效的队伍建设，但是限于各种客观因素，很多基层社区人员的专业化水平仍然不高，普遍没有接受过系统的专业服务训练，领导干部的流动性较大，容易造成居民委员会成员的结构不合理，在决策过程中难以形成科学合理的方案。另一方面，社区居委会与公共组织的配合不到位。社会公共组织发展的单一导致了对于居委会的要求无法匹配。社会组织的发育不足制约了服务提供的质量和效率。还有一些非本地的社会组织更是在提供服务过程出现较大的问题，使得与社区居委会的政策方案无法配合到位。

3 城市基层社区治理模式创新的完善路径

3.1 发挥社区党组织的领导作用

社区党组织发挥其表率作用，可以调动社区民众的积极性，让社区居民有足够的参与感。在社会的转型期，基层党组织要在思想上领导社区的各类组织，发挥多元主体的优势，推动社区各类组织之间的良性互动和平衡发展[8]。城市基层社区可以通过多形式深入传播新时代、新思想，充分凝聚干部共识，以社区党组织建设带动社区组织、自治组织、志愿组织、群团组织建设，同时，通过建立社区党员包片联户、积分评定、双向反馈等制度，可以使党员起到先锋模范作用。总体来看，以基层党建为引领，打造社区多媒体工作室，创新微直播、微电影、快闪等形式深入传播党的新时代思想，以社区党组织建设民间社会组织的建设，构建起驻地单位、居民区、商圈、社会组织四个领域党组织体系，可以有效促进基层社区职能的回归。在此基础上，发挥党员的先锋模范作用，动员和组织驻地党员到居住楼组党小组报到，在社区治理中发挥党员的先锋模范作用，可以有效提升基层社区的治理能力和水平。

3.2 规范壮大社区内各类社会组织

社会组织在促进社区治理、推进居民参与社区事务等方面发挥着重要作用。政府在向社会力量购买服务时，往往倾向于各类专业社会组织，由这些社会组织提供专业的服务。依据共治共享理念，尽可能利用社区内资源来打造社区治理的新格局。通过驻地单位参与的社区共治理事会，整合志愿者队伍，可以积极组织开展社区春晚、公益路演等以自治共治为主题活动，鼓励引导驻区企事业单位认领公益项目[9]。实践证明，城市基层社区通过大力培育社会组织、自治组织，发掘居民楼栋党小组长、自治组长，可以凝聚更多的核心志愿者，建立自治共治共商的治理格局。在此基础上，探索建立共治单位公益负责量化评价制度，引导社区组织参与公益事业，不断鼓励居民关心社区事务，有利于提升社区治理主体的积极性和获得感。

3.3 构建“四社联动”的新局面

一般来说，传统意义上的“三社联动”主要是社区、社工团队、居委会之间有效互动，促进了社区多元主体发展，增强居民的社区归属感[10]。在社区治理新的发展阶段，“四社联动”中更加强调社区志愿者的作用，加强社区的自治功能，同时突出社会组织在解决问题的作用。[11]通过多方联动，实现居民、居委会、社会组织，社区志愿者的良性互动。以开展“三社联动”社区治理模式为例，主要包括根据居民需求设计服务、由社会组织承接服务、社工团队提供服务，第三方评估服务成效，确保“三社”有序衔接、互联互动、高效运转，建立分工负责制度。在此基础上，针对社区居民不同职业、不同年龄、不同文化层次，设计不同的服务项目，采取不同的服务方式。按照政府购买服务的流程发展，整个过程按照项目流程管理，使社区治理更加合理、科学。建立相应的项目制度，整合社区内的资源，带动社区工作团队执行服务项目，为社区提供直接服务。[12]结合志愿组织的特点，推出包括法律、心理等专业的志愿服务项目，由社区居民进行选择，然后由志愿者团队负责为居民提供服务，可以有效缓解和解决基层社区治理人员的专业化较低的问题。

3.4 加强居民参与治理的能力

社区居民既是社区服务的接受者，也是社区治理的重要主体。加强居民的参与意愿，关注居民的日常生活，可以提高居民的归属感，对推进社区治理有重要意义。居民参与社区治理，是居民运用权利的重要体现，也是居民增加幸福感的重要途径，同时有助于激发居民群众参与社区治理的积极性。基层社区治理模式的创新需要社区居民提升自我意识，配合其他治理主体达到社区治理的新高度。提升居民参与治理的能力，关键在于推进居委会职能重塑[13]。居委会主要服务于居民，没有过多的行政负担，主要履行宣传政策法规、开展睦邻活动等，推进居民自我服务[14]。以搭建参与平台为重点，发掘培育楼栋楼长，发掘社区自治的榜样，引导居民积极参与社区治理。最重要的是社区引导居民开展学习和讨论，组织宣讲团进行集中演讲、利用当地媒体积极宣传、举办形式多样的学习研讨，让居民充分了解社区的情况，增加对社区的参与感，提高基层社区的治理水平。