政府绩效考核改革路径探究——以广西N市为例

陈奕思，何玲玲

（南宁师范大学，南宁 530299）

引言

政府绩效考核作为政府工作的“指挥棒”，定期考核与评估政府各部门、各岗位、各人员的实际工作成效，是政府绩效管理中必不可少的关键环节。[1]通过政府绩效考核改革，可以完善政府职能设置、健全绩效考核制度、提高政府工作成效，对建设服务型政府具有深远影响。通过十余年的探索，2011年，广西成为全国政府绩效管理试点之一，2018年成为全球政府绩效管理最佳实践典范之一，在绩效考核改革方面形成了不同于其他地区的发展模式。因此，本文立足广西N市绩效考核改革工作实践，阐述当下政府绩效改革现状及积累的有效实践经验，并针对其存在问题提出可行性路径，可在提高政府工作效率及为其他地方政府的绩效考核改革等方面提供有益参考。

一、N市政府绩效考核改革现状及有效经验

（一）绩效考核体系的完善

广西政府绩效考核改革主要经历了三个阶段。第一，探索阶段。广西政府从实际情况出发，根据现有绩效考核出现的问题，开始摸索适合于本区实际的绩效考核改革之路；第二，制度规范化管理阶段。广西政府不断出台绩效考核工作相关的法律条文和配套政策，使政府绩效考核工作逐步走向标准化、制度化；第三，完善与成熟阶段。广西政府通过加快云平台建设、提高公众满意度、考核范围全覆盖等一系列举措，使广西政府绩效考核取得不俗成绩。[2]其中，绩效考核体系不断完善，主要表现在以下方面。一是形成了“党委政府统一领导，领导小组具体负责，绩效办组织协调，业务部门考核，社会公众参与，全社会协调推进”的多级联动高效工作机制。二是重视人才队伍体系建设。广西政府不断扩大绩效工作专业队伍规模，目前专业供职人员已突破一千余人，为广西全区各市、县政府开展绩效治理提供了坚实的人才基础保障。同时，通过构建奖惩分明的结果运用体系来完善对各部门及工作人员的管理。坚持定性、定量分析相结合，依据年度绩效考评结果和创新贡献度等指标，对各部门及其工作人员提出相关工作意见、建议，对于“有功者”和“先进部门”进行相应的绩效激励，减少或避免部门及工作人员的失职、不作为现象。三是绩效考核指标体系“以人为本”的人性化管理。广西政府从职能指标、创新指标、共性指标、满意指标四个方面构建绩效指标体系，对各部门、各层级工作进行层层考核，逐步建立起多级联动、层层协作、高效合理的绩效考核体系，以不断推动绩效考核工作的高效化、合理化。其中，满意指标注重以“以人为本”为导向，建立起全民参与的外部评议监督体系，在政府绩效考核过程中一直重视公众对政府绩效工作的满意度调查，它坚持以人民满意为出发点，通过及时调整政府绩效考核指标，解决好民众最关心的实际问题，在满足人民实际需求的基础上合理开展绩效评估工作。

（二）绩效考核实施规范化、标准化管理

一是注重标准化绩效考核体系建设。通过明确各部门工作责任，制定各部门年度考核内容及相应的工作规范，各部门需依据相关工作程序和步骤使工作任务按期达标，促使绩效考核工作实现由“过得去、差不多”向“过得硬、精细化”转变，增强了政府内部绩效考核的公正性。二是注重绩效考核范围全员化和内容的规范化。以广西N市为例，通过《N市绩效考评工作标准化操作规程》等方案来切实实现绩效考核的全员覆盖，同时从思想品行、工作能力、工作态度、业绩、廉洁等多方面对全体工作人员进行全面考评。根据最终结果，将公务员个人综合绩效依次划分为不同等次。

（三）重视廉政建设

为了促使公务员在法律范围内严格履行自身工作职责，避免出现失范、失德行为，广西政府在绩效考核改革中特别注重廉政建设。一方面，将推进廉政风险防控管理工作情况纳入年度绩效考核内容，并将其作为公务员实际能力的主要考评依据。另一方面，完善责任追究制度，使公务员自觉严格自律，确保政府各部门工作任务高效开展、圆满完成。

（四）创新绩效考核方式

政府绩效考核方式的不断创新，是广西绩效考核改革工作在十余年里取得显著成果的重要原因之一，也是提高政府绩效考核管理工作成效的重要推动力。首先，实行领导评价“红黑榜”“日记录、月记实、季考核”等有效工作制度。通过问卷调查、电话访问、访谈等措施，鼓励社会公众对各部门机关及人员的整体工作情况进行评价，并对其意见进行核实、整改，进一步提高了各级机关及工作人员的公共服务意识，促进对一批制约改革发展稳定、群众反映较强烈的重大历史遗留问题的化解；通过实行“日记录、月记实、季考核”的工作考核方法，对工作班子工作动态及时、高效地掌握，极大提高了公务员的工作成效。其次，紧跟时代发展需求，探索实施“互联网+绩效”新模式，不断完善了绩效考核云平台的建设，推进了广西政府绩效考核工作的信息化管理。

二、N市政府绩效考核改革中存在的问题

(一)绩效考核方法需进一步改进

在针对全员考核过程中，尽管政府秉承合理、公正原则，并且采用了考勤、民主测评等方式，但目前，N市政府绩效考核管理方式仍缺乏客观性，亟待改进。日常考核的主要方法是考勤；年度考核主要有个人测评与民主测评两种方式。除考勤制度较客观外，其他方法往往难以摆脱主观判断的片面性，从而弱化了绩效考核的公正性和客观性，无法准确、具体地反映公务员的工作成效。例如，N市在实际工作中主要从德、能、勤、绩、廉五大指标来考核并评价各部门公务员的工作能力。由于各部门公务员的工作内容、工作职责有所区别，评价的每项指标无法准确量化，统一用五个指标进行考核难免会使考核结果显得有些笼统[3]。所以，应以公务员的岗位内容、职务为绩效考核依据，对不同部门和不同的工作岗位制定不同的考核指标，灵活确定绩效考核指标权重来真实、客观、准确地反映出每位公务员的工作实绩。

（二）绩效考核结果与预期效果存在一定偏差

绩效考核结果与预设效果存在一定程度的偏差是制约绩效管理工作的一大难题，也影响政府的绩效评估激励机制发挥出正面激励的作用，尤其是在一些机关的基层办事人员中，其工作内容比较繁琐，工作压力大，需要相应的物质、精神奖励支持。但在现实中，对于这些任务内容繁多的基层办事人员，工资待遇低不说，工作提升空间还很有限，有时还会遭遇来自人民群众方面的不了解、不配合，甚至遭遇不良投诉，因此也面临很大的职业压力，长此以往还会影响到其工作积极性。所以，当前的政府人员绩效考核间断了绩效同薪酬待遇之间的联系，在考核指标体系设定中忽视了产出投入比、责任与权力比，使得绩效考核结果与被考核人员的预期结果不符，严重削弱了被考核人员对绩效考核结果的满意度。而部分机关人员仅仅把考核看成获取奖励的手段，在工作中根据考核结果去主动改进工作态度、效率、方式方法的现象较为少见[4]。

（三）公众参与积极性有待提高

N市在绩效考核改革中始终重视对公众的满意度调查[5]，以提高N市绩效考核水平。然而，实际情况是公众对政府绩效考核工作的参与积极性有待提高。主要原因有二。一是较多公众对政府绩效考核工作认知不够。在一些公众看来，政府绩效考核工作与自身关系不大，做不到过多关注，导致其无法理解政府绩效考核工作的意义，对政府绩效考核工作的参与意识不强。二是政府的绩效考核工作欠公开、欠透明，导致公众对其绩效考核工作开展情况缺乏深层次的了解。若想更好地提升政府绩效考核综合效益，必须加快提高公众参与的热情与积极性，促进政府与公众间的良好信息交流，政府才能根据全面、真实的反馈，适时作出改变和调整，制定与实施更为合理的绩效考核，不断提高政府工作效率。

三、政府绩效考核改革的路径探索

（一）增加绩效考核的多元性与弹性

1.引入企业绩效管理中常用的有效考核方法

随着考核工作任务的复杂化，单一的绩效考核方法已不适应绩效考核工作的发展需求。N市政府可尝试引入企业管理中常用的绩效考核方法，如360度考核法、BSC、KPI考核法等[6]。N市政府可在基层公务员年度工作业绩能力考核上尝试运用KPI考核法。由各部门将重点任务层层分解，并按实际情况设置可控、可操作的绩效指标，然后根据各部门岗位分配的任务设置具体指标，使基层各部门明确自身工作责任，最大程度保证基层公务员工作目标明确、行为合理合法、按时完成岗位任务。对于一些难以量化的指标，可将定性、定量方法综合应用，以实现科学设置绩效考核指标的目的。以考核各岗位技术工作人员的实际工作能力为例，在指标设计上可从各岗位技术人员的受教育程度、工作经验、岗位表现等多个方面综合考核；对工作人员的工作态度考核，可从对待工作、对待服务对象的态度、表现、工作责任心和满意度等方面来进行。

2.鼓励创新，强化绩效考核发展动力机制

创新应包括两方面。第一，绩效考核方法上的不断创新。受内、外环境的影响，绩效考核的适用指标、方法、手段等不是一成不变的，应客观对照工作实际进行及时调整和创新，通过不断增加绩效考核方法的弹性来灵活应对实际绩效考核发展的需求。第二，部门及人员管理上的创新。鉴于政府绩效考核中一些工作人员存在积极性不强、缺乏创新意识的现状，要继续完善创新争优体系。一是强调创新意识，逐年提升“创新争优”一项在政府绩效考核中的分数占比并积极拓展相关领域，以改善一些单位对创新加分项目的申报不足情况。同时，不断优化创新争优加分结构，引导各市、县部门从实际出发积极创新，提高工作创新水平。二是完善“一票肯定”部门考核工作制度，对在工作上勇于创新、有突出贡献的先进单位及个人直接进行一等等级绩效考核评定，并进行奖励及表彰，以此提高政府人员的创新与“有为”意识，强化政府绩效考核发展动力机制，推动政府绩效考核改革的长远发展。

（二）建立健全完善的管理和预防腐败体系

1.加大培训与完善廉政体系建设

把廉洁教育贯穿于政府绩效考核全过程，以保证考核工作的高效率[7]，有以下两个途径。一是要定期加强培训，树立正确的政绩观。从人民的利益出发去解决问题，减少或避免失职或腐败现象的发生。二是发挥领导的示范带头作用。强化领导工作责任意识，不断提高领导的综合能力与素质，做好领导的示范教育，在组织内带动形成良好的工作作风。三是完善监督手段的多样性。时下，群众反映问题的渠道不断增多，但面对政府工作的不足尚难以及时反馈和提出相关建议。为此，应以群众满意为基本标准，加强对工作责任的追究，相关部门和政府机构出现失职行为，要按有关规定问责，以保证群众信访问题、举报问题得到及时高效的处置，多种方式畅通和拓宽公众监督政府工作的渠道，政府的绩效考核工作才能获得不断优化。

2.完善绩效考核制度体系建设

首先，政府在做好绩效管理工作时，需要对一些过时无效、不符合实际发展的法规、条文进行重新修改、制定或废除。同时，对于一些法律空白要及时填充，如对工作人员的具体行为规定，要加快立法建设，避免各部门由于缺乏相应的工作职责、领导职责及成员职责的明确规定而出现影响绩效考核成效的情况。其次，政府在出台法规、政策时一定要从实际出发制定出符合国情、区情的规章制度，以保证政府绩效考核工作的规范性、严谨性和可行性，不断健全与完善政府绩效考核的长效管理机制。最后，政府绩效管理过程中常因偏重对绩效目标结果的考核而忽视了对绩效管理过程中预警指标的考核，对此应完善这方面工作，促使相关单位、部门或工作人员灵活应对考核工作，确保政府绩效考核目标如期完成[8]。

（三）注重云平台建设，提高公众参与热情

1.完善云平台的规范管理

目前，政府绩效管理云平台建设已取得初步成果，这对推动“互联网+绩效”管理模式、完善政府绩效管理信息化建设、全面提升政府绩效管理工作成效意义重大[9]，但仍存在服务系统超时响应、更新不及时等诸多问题。因此，要不断优化、升级云平台的建设，不断完善云平台的规范管理。一要引入专业的第三方云服务测评机构，以提高云平台的服务质量和效率，确保用户满意度提升。二是引进专业人才队伍，做好云平台的数据收集、数据分析和数据整理等方面工作，以精确、具体、高效的工作质量，构建多层次、富有弹性、灵活多变的绩效考核系统。三是云平台建设要注重进一步改善政府绩效考核过程中的服务效率和用户满意度，满足公众的多元化需求。

2.完善制度保障，促进公众参与

在政府绩效考核过程中，政府工作的整体效率受政府、公众等多元主体的协作效果影响。假如仅靠政府包揽一切，其工作效率一定会受到影响。因此，绩效考核改革过程中加强政府与公众之间的双向交流显得尤为重要。要以政府为主导，合理引导社会公众协同绩效考核全过程[10]，方能使政府绩效考核工作提交满意答卷。首先，在政策上，要不断完善相关法规，鼓励、引导公众对政府绩效考核工作的支持。当下，要对公众参与机制和绩效管理公开化程度加以改进。广西政府在绩效考核制度的执行不顺畅，原因在于政府绩效管理信息公开化程度不高，使一些公众缺乏对绩效考核信息的了解而无从参与。政府绩效考核公开化的关键在于实行绩效信息法治化，所以政府应制定出一套保障政府绩效考核信息公开化、透明化的法律、法规，包括对政府绩效考核信息公开的主体、公开的内容、公开的时限、公开的方式等内容进行规定，来吸引公众对政府绩效考核工作的关注，使公众自觉、主动、积极参与政府绩效考核全过程，为政府提高工作效率助力。

四、结语

政府绩效考核改革是政府实现治理水平与治理能力现代化的重要保障。尽管广西整体的经济发展质量、管理水平有待提高，但是政府致力于构建多级联动、层层协作、高效合理的绩效考核体系正在不断改进和完善，在十余年内为我国成功开辟了可供其他地区政府借鉴与思考的政府绩效考核改革特色发展之路。当下，应对政府绩效考核改革中的制度体系保障、监督体系建设等方面继续深入探讨、研究，以不断提升政府绩效考核改革工作成效。