乡村精准扶贫及其未来发展路径研究——以山东省精准扶贫工作为例

卢元芬

（泰山学院马克思主义学院，山东 泰安 271021）

改革开放以来中国不仅摆脱了普遍贫困问题，同时还创造了7.6 亿人脱贫的成就，但依然还有一小部分人处于绝对贫困状态。在这样的背景下，以习近平同志为核心的党中央为了更好、更精确地完成脱贫工作，不仅提出了精准扶贫，还将现行标准下农村贫困人口的全部脱贫作为2020 年全面建成小康社会的底线任务。山东省在以往扶贫经验基础上结合精准扶贫战略，因时、因地对辖区内的乡村贫困问题实施了综合性的精准扶贫，并于2018 年底基本完成了脱贫攻坚任务。本文试图在梳理山东省农村精准扶贫理念与实践效果的基础上，分析限时性精准扶贫中存在的问题，进而探讨一条可持续脱贫之路，为未来山东乃至全国的乡村振兴提供理论借鉴。

一、山东省精准扶贫开发理念与实践经验

山东省在分析自身发展实际的同时，结合习近平总书记关于“扶持谁、谁来扶、怎样扶、怎样退”的相关论述，走出了一条以靶向扶贫、科技扶贫、制度扶贫等为主要内容的扶贫之路。

（一）通过靶向分析，找准扶贫着力点，实现脱贫工作的精准化

与以往的贫困问题相比，当前社会存在的贫困问题，采取以往大水漫灌式的扶贫措施已无法解决，唯有“解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退问题，不搞大水漫灌，不搞‘手榴弹炸跳蚤’，因村因户因人施策，对症下药、精准滴灌、靶向治疗，扶贫扶到点上扶到根上”，①习近平.在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话［N］.人民日报，2020－3－6（02）.才能真正解决贫困问题。山东省政府在充分领会党和国家有关精准扶贫的政策、措施后，联合相关部门成立了专门扶贫开发领导办公室，并组建了扶贫开发领导小组，对自身存在的优势和短板进行了具体分析。山东省作为全国人口大省，其贫困发生率远远低于中西部贫困人口连片区，这说明山东省总体发展是好的；同时，与四川、湖南、安徽等省份相比，山东省并非是劳动输出大省，这说明山东省自身有较好的产业规模，可以容纳大多数人的就业；但与广东、江苏、浙江等经济大省相比，山东省不仅在人均收入方面落后，而且在产业布局方面也存在一定的差距。在对自身情况进行分析后，山东省确定了菏泽、临沂两个深度贫困问题较严重的地市，同时还制定了紧盯“黄河滩”、聚焦“沂蒙山”、锁定“老病残”的精准扶贫开发之路。得益于对自身贫困问题的辩证分析，也得益于对辖区内贫困人口的精准确定、精准帮扶，2018 年底山东省完成了“省定7005 个贫困村全部脱贫‘摘帽’，181.6 万户的394 万贫困人口年收入全部超过省定贫困线，提前两年完成脱贫任务。”①马云云，尹明亮.山东“精准扶贫”7000贫困村2018年底“摘帽”［N］.齐鲁晚报，2015－11－9（A03）.

（二）“志智双扶”，为发展提供精神动力，实现自主精准脱贫

就贫困问题产生的领域来看，贫困问题不仅是经济领域的问题，同样也是政治、社会等领域的问题，因此，按照以往国际上关于减贫措施的研究分析，“收入再分配”“赋权”理论、“人力资本”等反贫困理论被提出，但无论哪一种理论在实践中均未取得理想的效果。由此可见贫困问题是一个复杂性的问题，其解决方案也应当是综合性的。但无论是“收入再分配”抑或是“政策帮扶”，这些都是外部性措施，如果无法内化或者被贫困者接受，任何外部性的扶贫措施都是“授之以鱼”的暂时性方案。“没有内在动力，仅靠外部帮扶，帮扶再多，你不愿意‘飞’，也不能从根本上解决问题。”②习近平.在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话［EB／OL］.新华网［2017－8－31］.http：／／www.xinhuanet.com／／politics／2017－08／31／c＿1121580205.htm.因此，山东省的精准扶贫首先通过“志智双扶”的方案解决扶贫的精神动力问题，即通过“扶志”提升贫困群体的“精气神”，进而摆脱“等靠要”的思想，达到树立脱贫坚定意志的目的；在“扶志”的基础上通过各级党委、政府、社会团体的共同努力，帮助贫困群体获得脱贫知识、脱贫技术、脱贫思路。得益于“志智双扶”，山东省的贫困群体首先在精神上有了摆脱贫困的意识，进而为一系列扶贫措施的实施提供了坚实的精神动力。

（三）通过科技扶贫，为发展提供技术动力，实现可持续脱贫

山东省作为经济大省，辖区内形成了较多元化的产业布局，如在农业领域，辖区内不仅有潍坊寿光的蔬菜种植基地，还有以济宁金乡、临沂苍山为主的大蒜种植基地；在工业领域有青岛、威海、烟台半岛经济圈；在采矿、化工领域有东营、淄博等地市。正是得益于多元化的产业布局，山东省不仅实现了经济发展，同时也为精准脱贫的解决提供了产业支撑。在看到自身优势的同时，山东省的产业布局也存在不可忽略的问题，如部分地区的产业升级换代较慢、供给与市场需求不吻合、产业布局分散等问题，导致部分农村贫困群体的产业脱贫存在困难。因此，山东省的精准扶贫除了易地搬迁扶贫措施外，更多的是通过运用科技扶贫的办法创立或者更新扶贫产业，为贫困群体的发展提供持续发展的动力。在科技扶贫的道路上，除了利用常用的“互联网＋”帮助贫困地区加强产品销售，如沂蒙山的土特产利用互联网销售到全国各地；还通过“点对点”的科技专家帮扶，即在市场调研基础上，搭建相关领域的专家与特定贫困群体相结合的平台，发展符合市场需求的产业，如山东农业大学利用自身的专业、科研优势与“菏泽市单县莱河镇、泰安市东平县戴庙镇、临沂市莒南县大店镇下辖的近70 余个村庄、10 余家企业开展以科技支农、专项扶贫、爱心支教等为主题的实践活动”③山东农业大学农学院.打通一二三产业链，旧动能转，依托狮成果助力精准扶贫［C］.特色工作成果集，2018.，不仅帮助这些地区发展了特色产业，也帮助这些地区实现了产业升级，为这些地区的贫困群众脱贫做出了重要贡献。得益于科技帮助，“仅2018 年，山东即实施产业扶贫项目2419 个，总投资41.35 亿元，覆盖带动贫困人口47.4 万户90.9 万人。”④王 川，吴宝书，田 茹，等.啃硬骨头拔穷根，打赢脱贫攻坚战［EB／OL］.人民网［2019－3－7］.https：／／sd.dzwww.com／sdnews／201903／t20190307＿18469450.htm.

（四）通过制度帮扶，为发展提供长远保障，实现脱贫工作的制度化

正如诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森在其《贫困和饥荒》一书中所揭示的，饥荒不仅仅是食物供应不足导致的，其中交换权力和实物分配制度也起重要的作用，此后有关贫困与制度的关系问题受到很多人的关注。同样，在中国无论是以往的减贫工作还是2013 后逐步提上议事日程的精准扶贫攻坚战，都是在政府主导下进行的，政策的作用毋庸置疑。山东省的精准扶贫在国家各项扶贫措施的基础上制定了一系列针对本地区的扶贫措施，如针对重点区域和深度贫困区出台了《关于进一步强化政策措施推进深度贫困地区精准脱贫的实施意见》《关于省扶贫工作重点村加快建设美丽乡村的意见》，不仅对脱贫项目的引进、脱贫资金的使用有了更明确的规定，而且对重点领域和行业提出了更具针对性的措施。再比如，针对老弱病残特殊贫困群体，山东省不仅在中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020 年）》中提出的“三不愁”“三有”“三保障”的基础上，制定了更具针对性的“雨露计划”、孝善基金、山东省扶贫特惠保险实施方案等措施。这些政策的出台既为精准扶贫提供了更具针对性的帮扶措施，也为精准扶贫的开展提供了政策依据和保障。

综上，得益于以往的精准扶贫理念和实践，山东省农村精准扶贫不仅提前超额完成，为山东省顺利进入全面建成小康社会做出重要的贡献，同时也为未来乡村振兴积累了丰富的经验，更为山东省的第二个“百年”奋斗目标奠定了坚实的基础。

二、山东省限时性精准脱贫存在的问题分析

根据国家精准扶贫时间表，2020 年是消除现行标准下的贫困问题的终结之年。山东省农村精准扶贫工作虽然在2018 年底已经完成，并在2019 和2020 年对脱贫成果不断巩固，但根据贫困现象产生的历实性和变动性，贫困问题的彻底根除依然任重道远。

（一）在限时性脱贫政策下，贫困人群的内生发展动力不足

根据当前国家的扶贫验收标准，收入是否达标成为是否脱贫的主要标志，也可以说此次开展的精准脱贫为收入型脱贫。通过目前山东省农村精准脱贫完成情况来看，贫困人群虽然在短时间内解决了绝对收入不足问题，但当外部帮扶力量一旦撤销，部分脱贫人员返贫情况依然存在。之所以出现这样的问题，主要原因在于内生发展动力的培育不仅需要时间还需要持续的资金和技术支持。所谓内生发展动力，即在没有外力帮助的情况下依然可以通过自身实现一般性或者超高性发展的能力。山东省在增强贫困人口内生发展动力中，主要采用了产业扶持、科技帮扶、技能培训等措施，但产业的选择和建立、产品销售市场的开拓、科学技术能否被贫困人群掌握并自主运用，这些都不是短时间内、单靠政府力量就能妥善解决的。由此可见，如何让贫困群体形成内生发展动力，彻底根除贫困的再次发生，还需要更深入的扶贫措施的跟进。

（二）限时性脱贫政策下，相对贫困问题难以解决

根据贫困类型的划分，从内容看，贫困可分为物质贫困和精神贫困；从级别看，可分为绝对贫困和相对贫困。改革开放后，中国社会主要矛盾由民众需求与生产力落后之间的矛盾转变为是人们对美好生活的追求以及发展不平衡不充分的矛盾。如果按照中国社会主要矛盾变化的趋势分析，在绝对贫困问题解决后，相对贫困问题就会凸显出来。2018年，山东省本着解决“两不愁、三保障、一达标”的目标，同时结合国家扶贫的标准，采用农村贫困人口消费价格指数测算办法，2018 年的省贫困标准为3609 元，比国家2995元的标准高出了614元；而2018年山东省全体居民人均可支配收入为29205元，这一数据是贫困标准的8倍。通过山东省2018年的数据比较可以看出，绝对贫困问题的解决并不能实现共同富裕的目标，还需要继续努力。根据2020年以前的扶贫实践来看，要解决相对贫困问题，仅仅依靠山东省政府是无法完成的，这需要贫困地区、贫困人口、社会组织、企业等的通力合作，即如何让政府为主力的脱贫工作变为多元主体共同参与型脱贫。唯有将贫困问题放到“治理”的思维框架下，才能更好地解决相对贫困问题。

（三）限时性脱贫下，一线扶贫工作人员不堪重负，降低了扶贫工作人员的积极性

根据以往的精准扶贫实践来看，限时性脱贫下，一线脱贫工作人员的压力主要来源于两方面：一方面，刚性的脱贫时间表，给一线扶贫工作人员造成了很大压力。按照国家精准脱贫时间表的规划，2020年成为重要的年度节点。正是因为精准脱贫有了明确的截止时间，这就倒逼跟农村脱贫相关的工作必须在规定时间内完成并且要取得预定的目标，而这对精准脱贫的一线工作人员来说，压力是可想而知的。同时，2019 年底爆发的新冠疫情，不仅打乱了国民生产生活秩序，同时也导致国际供应产业链不畅，这也间接影响了中国经济的发展。2020 年在全球疫情不甚明朗的情况下，中国虽然率先实现了经济发展的由负转正，但就中国实施的精准脱贫攻坚战而言，这不仅不利于脱贫工作的顺利完成，而且再次加重了一线脱贫工作人员的压力。另一方面，各级政府权责不统一，导致一线扶贫工作人员面临“权小责任大”的困境。按照当前国家有关“谁来扶”的相关规定，“要解决好‘谁来扶’的问题，加快形成中央统筹，省（自治区、直辖市）负总责，市（地）县抓落实的扶贫开发工作机制，做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位”①习近平.脱贫攻坚战冲锋号已经吹响全党全国咬定目标苦干实干［EB／OL］.［2015－11－28］.http：／／www.xinhuanet.com／／politics／2015－11／28／c＿1117292150.htm.的扶贫开发工作机制，大量的具体工作落到了市（地）县层级，特别是与农村贫困人口直接接触的镇（乡）一级的政府工作人员肩上，但根据当前政治权利分配来看，乡镇一级的政府所具有的资源调配、政策制定权是最小的。以山东省农村的精准脱贫工作为例，山东省政府在国家扶贫政策基础上制定的扶贫措施，其指导意义较大，而可操作性较差；市（区）县根据省扶贫政策制定的落实措施，可操作性较大，而一旦涉及到资源、财务调配，就会陷入困境。虽然山东省组织部、省扶贫办在精准扶贫开展第一时间选派了驻村第一书记，并在此基础上又选派了2301 名优秀干部作为驻村工作队队员进入精准扶贫第一线。但一线扶贫工作人员既要学习上级各项扶贫政策，又要与贫困人员进行沟通，还要联系企业、专家、社会团体，同时还要不定时接受上级政府的巡视、检查等千头万绪的工作，这些都导致一线扶贫人员的工作压力剧增。正是在这些压力下，一线扶贫人员的工作积极性受到很大的影响。

山东省农村限时性精准脱贫工作不仅存在脱贫内生发展动力不足的问题，也存在相对贫困问题解决困难和一线扶贫人员压力过大问题，只有正视这些问题，山东省的农村脱贫工作才能取得更理想的效果。

三、山东省乡村精准脱贫可持续发展路径探讨

精准脱贫攻坚战在2020 年底全面完成，但此后脱贫工作是否还会继续，这是民众关注的焦点问题。针对这一问题，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上提到：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。要接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制。”②习近平.在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话［N］.人民日报，2020－3－6（02）.习近平总书记的这段讲话不仅为未来乡村脱贫工作提供了思路，也为山东省建构可持续的脱贫发展之路提供了启示。

（一）坚持“多元可行能力”培育，走乡村可持续发展之路

经过中国共产党几代人的不懈努力，“基本小康”“全面小康”“基本现代化”“现代化强国”的建设目标不断出现在了中国发展的规划中。为了实现以上发展目标，中国共产党人推动制定了一系列的规章制度，尤其是党的十八大以来开启的脱贫攻坚战，更是为全面小康的实现奠定了坚实的基础。

关于如何实现社会领域的更好发展，罗尔斯提出了“权利能力”，但却忽略了人与人之间能力的差距，依然无法解决全体成员之间的公平问题，此后的阿马蒂亚·森从“人”出发，提出了“可行能力”，但却无法解决民众对美好生活的需求问题。当前中国广大的乡村社会在2020 年精准脱贫攻坚战取得胜利后，需要面对的是乡村地区的全面发展，乡村居民更多元化的需求。因此，中国乡村未来的发展需要坚持“多元可行能力”，即通过培育乡村居民的不同能力来提升其发展的主动性，为乡村发展提供持续动力，走出一条可持续的乡村发展之路。以山东省为例，山东省常住人口已突破1 亿，按照当前的城镇化发展进程，未来会有更多的农村人口转为城镇人口，如果以城镇化70%为例，依然还有3000 万的农村人口。如何在农村人口不断减少，农村人才不断流失的情况下解决乡村的振兴问题，依然是山东省农村发展需要面临的问题。通过中国社会主要矛盾的转变可以看出，城乡之间、农村不同地区之间不仅有经济上的差距，还有政治、文化、生态等方面的差距，可以说当前中国城乡之间、乡村与乡村之间的差距是全方位的。如果坚持走“制度倾斜、财政支持”的模式，中国的乡村依然无法跟上下一个百年的奋斗目标。就目前山东省的乡村发展来说，如何摆脱“输血”问题，就需要培育乡村居民的多元可行能力，即采用精准识别的方式对不同乡村地区的发展优势和发展短板进行具体分析，针对不同地区的不同情况，对乡村地区采用培训、科技帮扶、产业扶持等措施，为不同地区的乡村居民发挥自身的发展能力提供平台、提供空间，让乡村居民在发展中找到自信，在自信中实现乡村自我治理。唯有激发出乡村居民的“多元可行能力”，才能为乡村的发展提供内生发展动力，才能走出可持续的乡村发展之路。

（二）建构以政府为主导的多元主体参与扶贫体系

国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020）》，关于扶贫主体的阐述中，不仅有各类机关事业单位和国有企业，同样也有各类非公有制的社会组织和企业。在这一轮的精准扶贫中，各级政府通过专项资金、技术、政策等措施帮助贫困地区实现了摆脱绝对贫困，创造了中国减贫工作的奇迹。但在限时性脱贫的情况下，也造成了贫困地区内生发展内动力不足、一线扶贫工作人员压力过大、扶贫产业与市场需求存在差距等问题。这些问题的解决“必须坚持充分发挥政府和社会两方面力量作用，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局，调动各方面积极性，引领市场、社会协同发力，形成全社会广泛参与脱贫攻坚格局。”①习近平.在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话［N］.人民日报，2020－3－6（02）.

通过市场经济和计划经济的优劣比较可以看出，就政府来说，在公共资源的调配方面其作用远远大于市场；而市场在私人资源配置方面的效率要远远超过政府。中国要想实现乡村的发展不仅需要公共资源的帮扶，更需要激发私人资源的效率意识。未来中国的乡村发展要想建构一条可持续的发展之路，就需要在政府主导下引进各要素资源，让更多的主体进入扶贫体系。以山东省为例，政府在制定各项帮扶措施后，需要搭建乡村与市场、乡村与社会组织、乡村与企业之间的联系，让各类参与主体充分挖掘农村的发展潜力，激发农村发展的积极性。唯有如此，才能“推动市民下乡、能人回乡、企业兴乡，带动资金、技术和人才的进入，凝聚乡村发展的合力。”②陈文胜.实施乡村振兴战略走城乡融合发展之路［EB／OL］.求是网，2018－3－15.如果将乡村振兴的重任完全交给市场、企业，就会导致资本效应充斥于乡村的各个方面，但我们也应当充分认识到，未来乡村的发展不仅仅是经济上的发展，同样也是政治、文化、生态、社会的全面发展。因此，唯有建立以政府为主导的多元主体共同参与体系，才能在未来的乡村发展中既避免市场经济的负面效应，又避免政府“输血”型帮扶机制，为乡村的全面发展搭建更宽广的舞台。如，采用产业扶贫的地区，政府要推动产业与企业相对接，因为企业对市场的变化反映要快于政府；采用科技扶贫的地区，政府要搭建科研院所、科技企业与乡村的对接，因为知识经济时代，科技对社会发展的推动作用更加显著。但无论采用什么方案，政府这个公权力秩序的“守夜人”是不能缺少的，唯有如此，才能建构起“人尽其才、物尽其用”的良性扶贫体系。

（三）以乡村振兴为统领，建立乡村脱贫长效机制

根据国家精准扶贫的统一时间表，绝对贫困问题在2020 年底随着全面建成小康社会而完成，但如何在城乡发展差距不断扩大的情况下解决相对贫困问题，这不仅需要发展乡村地区，还需要对特定人群实施帮扶。同时我们也应当认识到，不同时期、不同发展阶段，贫穷问题具有不同的表现，这就要求扶贫政策既要坚持长期性又要具有灵活性。可无论政策怎样变化，在绝对贫困问题解决后，相对贫困问题依然会出现是不可避免的。因此，为了缩小城乡差距，更好地解决农村的贫困问题，需要将扶贫政策与乡村振兴相结合，为乡村地区的发展提供内生动力，从而减少甚至根除农村贫困问题的发生。

乡村振兴战略是习近平总书记在十九大报告中提出的，这一战略不仅有助于解决乡村的贫困问题，也有助于解决城乡发展差距，推动中国社会主要矛盾的解决，为实现共同富裕精准施策。就山东省的乡村振兴来说，需要发挥自身的优势，补齐短板。正如习近平总书记在十三届全国人大一次会议参加山东省代表团的审议时不仅做出了“实施乡村振兴战略特别是推动产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴和乡村振兴健康有序进行”①余孝忠，潘林青，张志龙.融合“三生三美”打造乡村振兴齐鲁样板——山东落实习近平总书记全国两会重要讲话精神纪实［EB／OL］.［2019－02－27］.http：／／www.xinhuanet.com／2019－02／27／c＿1124170293.htm.的重要指示，还鼓励“山东充分发挥农业大省优势，打造乡村振兴的齐鲁样板，”为山东乡村振兴的发展指明了方向。一方面，形成产业优势。山东省作为重要的农业大省，在农业发展中已形成了“诸城模式”“潍坊模式”“寿光模式”等，这些产业模式不仅在中国有很大的影响力，也创造了很大的国际价值。但也应当看到，这些模式还存在品牌意识薄弱、产业结构有待升级、区域联合发展有待深化等问题。因此，山东省要在以往产业优势基础上提升产业的科技含量，推动产业的优化升级。另一方面，产业融合发展。就当前山东省乡村产业发展布局来看，农业的发展要好于其他产业，但农业领域的深加工，以及农业与二三产业的融合发展依然是短板。特别是随着城镇化的发展，民众对产品的需求、产品的消费体验会提出更高的要求，这就需要产业不仅要优化升级，还需要走产业融合发展之路。而这一切不仅仅要有市场意识，更需要政府的政策引导。因此，以乡村振兴为基础，建构一套乡村长效发展机制尤为重要。

山东省农村精准扶贫理念与实践效果虽然具有个体性，但山东省农村的贫困问题也具有普适性，其在限时性精准扶贫中遇到的困难，其他省份也会遇到。因此，山东省乡村的未来可持续发展之路也为其他省份解决城乡发展差距、乡村相对贫困问题的解决提供了理论参考。