供给侧改革背景下降低制度性交易成本创新路径探析

徐婷婷

(中共六安市委党校 经济学教研室，安徽 六安 237000)

近年来，随着我国经济发展思路逐渐由需求管理为主过渡到以供给管理为主，供给侧结构性改革在传统产业、农业、服务业等领域深入推进。以制度性交易成本为例，与企业经营相关的税费成本大幅度降低，行政审批事项和行政中介服务事项大幅缩减，“五险一金”的缴纳比例也得以降低[1]。在取得阶段性成效的同时，制度性交易成本隐蔽性却在不断增强，制度性交易成本已然成为降低企业成本和深化供给侧结构性改革的重要发力点。

1 降低制度性交易成本的理论内涵及其必要性

1.1 降低制度性交易成本的理论内涵

1.1.1 交易成本和制度性交易成本

从经济学视角来看，企业的生产、经营和管理活动离不开谈判和交易，这种谈判和交易如果发生在企业的内部，其产生的就是企业的内部交易成本。现实中，因为物品的私人占有和所有权的存在，企业的生产运营往往要和外部打交道，这种和外部打交道的过程所耗费的谈判和交易成本就是外部交易成本。美国经济学家罗纳德·科斯曾经在《论生产的制度结构》一书中指出:“人们为了达成一定的交易，必然要经历谈判协商、签订契约、监督约束和问题处理等多个环节，这些环节必然要耗费一定的费用，这些费用就是交易成本[2]。”

伴随着交易活动次数的增加和复杂性的提升，人们总结出仅仅依靠市场机制已经难以达成有效合作，需要某些规则、制度来约束人们的行为，从而促成交易活动的顺利进行，降低交易成本。著名制度经济学家诺斯认为制度作为一种约束力在很大程度上促进交易成本的降低。由此，交易成本可以分为两大类：一类是市场交易成本，这部分主要来自于市场，属于可以测算的成本，比如企业之间为了达成契约所耗费的人力、物力成本等，这些都纳入到企业的会计成本核算。另一类就是非市场交易成本，又被称之为制度性交易成本。这一部分主要来源于政府，属于难以测算的成本。所谓的非市场交易成本就是企业在生产运营的过程中，由于遵循政府的某些制度和管理所耗费的人力、物力和时间成本，由于政府管制所造成的企业遭受不公平待遇也纳入制度性交易成本范畴。

1.1.2 多重视角看制度性交易成本

关于制度性交易成本，学术界一直有着不同的看法。狭义的观点认为，企业的制度性交易成本是企业管理成本的一部分。从财政学的角度来看，制度性交易成本是可以被量化为政府收入的，税收以外的政府收入对于制度性交易成本的构成有十分重要的影响[3]。广义的观点则认为，制度性交易成本等同于交易成本。只要交易行为发生了，就必然伴随着一系列规则的出现和制度的诞生[4]。在2016年8月国务院颁发的《降低实体经济企业成本工作方案》中，共提到了企业降低成本的六项任务，包括税费负担、融资成本，人工、用能、用地成本以及制度性交易成本，制度性交易成本被单独列出[5]。其实在融资成本、人工、用能和物流成本等其它企业成本中，也有不少是因为遵循政府的制度性规定而出现的。比如由于遵循政府的土地政策，企业可能面临着用地成本的增加；由于政府社保缴费比例的变化，企业可能面临着人工成本的波动；由于政府金融体制的改革，企业的融资融券成本也可能会受到影响[6]。

1.1.3 降低制度性交易成本的必要性

降低制度性交易成本是降低企业成本的应有之义。从会计学的角度来看，企业成本和费用包括生产经营期间产生的一系列生产成本(直接材料、直接人工和制造费用)、管理费用及财务费用，制度性交易成本正是企业管理费用的重要组成部分。随着政府简政放权力度的加大和“放管服”改革的推进，与遵循政府的制度性规定密切联系的制度性交易成本进一步降低，这将有效地降低企业的总体会计成本。其次，降低制度性交易成本是供给侧结构性改革的关键内容。作为当前我国经济工作的主线，深化供给侧结构性改革要求进一步激发劳动力、土地、资本、技术等要素市场的活力，围绕着“三去一降一补”五大任务，重点在“破”“立”“降”上下功夫，破解和减少供求结构性错配问题，显著增强我国经济发展的质量优势。五大任务中的“一降”指的就是降成本，而降成本的核心环节就是降低制度性交易成本，通过减税降费等减少制度性因素对市场运行的干预。因此，降低制度性交易成本是供给侧结构性改革的关键内容[7]。最后，降低制度性交易成本是政府职能转变的必然选择。随着供给侧结构性改革“三去一降一补”五大任务的深入推进，我们发现在各类成本中，制度性交易成本往往是最难攻克的。即使企业采取提高劳动生产率、加大技术创新和优化经营管理等多项措施，都无法改变制度性交易成本。降低制度性交易成本，必须要进行政府职能的转变，理清政府、市场和社会之间的关系，必须要在深化简政放权和“放管服”改革方面做出更大的努力。

2 现阶段降低制度性交易成本面临的现实问题

1) 新型政商关系下制度性交易成本的隐蔽模式较多。体制、机制的变革需要时间去消化和沉淀，企业降低成本特别是降低制度性交易成本仍然面临着来自于政商关系的阻力。在新型的政商关系下，制度性交易成本的隐蔽性逐渐增强。一方面，仍然有一些与政府利益息息相关的行政中介组织和协会组织，在行使职能时忽视了行业规范和标准，影响到企业的合法权益,而这就是不合理不协调的政商关系的产物。另一方面，也有一些政府部门在行使职能时没有真正做到把人民群众的满意度作为衡量工作得失的标准，没有真正实现以人民为中心，具体办事过程中不乏有一些拖办、延办现象[8]。特别是近年来，随着政府权力下行的态势越来越明显，很多行政审批项目和企业投资项目的核准权都下放到了地方政府。与上级政府“放权”相比，下级政府如何“接权”成了亟待解决的问题。调研中有县区地方政府反映，上面下放了几十项权力，但真正地方能办的只有几项。其他的要么是地方缺乏专业技术力量，要么是资金在上级单位，地方即使批了也执行不了。除此之外，在审批权力下放的过程中，地方政府的工作压力也明显加大，导致行政审批速度放缓。由此，企业在部门审批环节耗费了一定的制度性交易成本。

2) 深化改革时期下制度性交易成本的界限划分较难。新的一轮国务院机构改革后，地方政府的机构整合还需要一定的时间，这就意味着当前许多行政审批事项需要多部门协同办理，由此可能带来职责不清、多头管理、推诿扯皮等问题。新政策的培训和宣传不到位，政策的传导机制不够健全。不少企业表示在办理证照时不知所措，耗费了大量的人力、物力、财力和时间成本。由此可见，深化改革攻坚期同样会产生一些制度性交易成本。2018年3月初工商总局等十三个部委联合下发《关于推进全国统一“多证合一”改革的意见》，目的是要解决涉企证照数量过多、为办理各类证件“跑断了腿磨破了嘴”等问题，但根据实地调研的结果来看，“多证合一”改革推行的过程中仍存在很多问题：首先，政策的宣传和培训不到位，许多偏远的县区乡镇根本不知道要推行多证合一改革，或者仅仅听说过，但仍按照老的套路来办；其次，真正实施过程中各单位的配合程度也不高，很多还是按照原有程序核发证照。这其中有主观的原因，但也有客观的原因，比如通过“一窗受理”收集的信息远远不能满足各单位业务办理需要。下一步必须解决信息采集和信息共享的问题，加快推进政府信息系统互联互通。

3) 均衡管理视角下制度性交易成本的表达机制匮乏。近年来，我们在降低制度性交易成本方面取得了很多突破，但也存在着很多问题，而这些问题往往很难以数据的形式进行量化考究。到底如何深化改革才能进一步降低企业由于政府的制度性因素而增加的人力成本、时间成本甚至是资金成本，这就要问企业在降低制度性交易成本方面有什么需求。制度经济学代表人物美国著名经济学家舒尔茨说:“任何制度都是对实际生活中已经存在的需求的响应[9]。”制度均衡的达成需要遵循如下逻辑:制度需求的产生和表达—政府制定公共政策—制度供给的执行和反馈—新的制度均衡。然而，现实中企业的制度性需求往往得不到有效的表达。一方面，企业的需求表达意愿不强烈，大多数企业不认为自己有能力影响甚至改变政府制度供给，很多都抱着一种政治冷漠或者事不关己的态度。另一方面，制度需求的表达渠道也不通畅，企业即便愿意去表达，也找不到表达的有效方式，或者得不到政府的回应，亦或是难以实现预期的降成本设想。

3 供给侧改革背景下降低制度性交易成本的路径选择

1) 加强政府职能定位，推动营商环境的改善。明确政府的职能定位，处理好政府和市场的关系，这是优化营商环境，从而降低制度性交易成本的前提和基础。十九大报告指出建设现代化经济体系不仅要建设现代化的产业体系，还要完善市场体制、机制。政府既要发挥“有为”作用，使“放管服”改革的措施进一步落实，营商环境进一步改善，为企业生产经营创造更多便利，又要发挥“有限”作用，充分激活市场主体的潜在活力，减少行政化干预对市场体制机制的约束，充分发挥“看不见的手”在资源配置中的决定性作用，为企业发展松绑减负，创造良好的市场环境，推动经济社会的持续健康发展。政府官员和企业家、商人之间的交往是经常性的，也是社会发展的现实需要。但是这种交往应该是君子之交，而不是利益往来关系。降低制度性交易成本，构筑良好的营商环境，为企业减负必须要重塑“亲而不清”“清而不亲”的政商关系。相关行业主管部门应当制定中介服务行业规范和标准，努力实现行政中介服务清单全覆盖，建立行政审批中介服务监管平台，完善中介机构信用考核评价体系，通过行业整治推动政商关系的维护和营商环境改善，切实降低制度性交易成本。其次，在推动营商环境改善的过程中，还应当构建一套科学、严谨、系统的营商环境评价体系，将对营商环境的评价纳入有关部门绩效考核体系。指标体系的构建既要具有国际对比性，又要符合中国国情和企业发展需要，要结合工作内容和工作职能，设置科学的考核指标、权重，要重点考核效能提升程度、问题解决能力和人民群众满意度等。为了确保评估结果的真实性和可对比性，在评估测算的过程中，还应当引入第三方企业来调研评估，并参照世界银行的测算方法。

2) 重视权力下放落实，推进考评机制的完善。推进权力下放的落实：首先，要推动人力、财力和权力的同时下放，解决下级政府因缺乏人力和财力支持而“接不住”的问题。其次，还要建设完善的权力清单制度，包括审批的前置条件、申请资料、程序规章、审批时间等，确保权力清单内容的完整性、细致性和可操作性。真正的让企业以最短的时间通晓办理相应事项应满足的条件、遵循的程序、需要的材料、办理时间和地点等。再次，针对权力下放基层“不想接”的问题，要充分运用法治思维和法治方式，完善对权力执行的考核和评估。通过完善的指标体系和考核办法，充分调动基层干部工作的主动性和积极性，杜绝在行政审批过程中再出现推诿责任或不敢作为的现象，真正将权力关进制度的“笼子”里。最后，在权力下放后还要加大政府监管的力度，在行政前置审批事项减少的同时必须要完善事中事后监管。在监管理念上要坚持法治和公平相结合，在监管方式上要坚持全面监管和随机监管、政府监管和社会监管相结合。

3) 加大培训宣传力度，助力职责体系的确立。为进一步降低改革过程中出现的制度性交易成本，还必须进一步细化和明确政府部门的职责关系，构建职责明确的政府治理体系，杜绝职责不清、多头管理、推诿扯皮等现象。首先,要明确主办部门和协作部门的职责范围。一件事情尽量由一个部门分管负责，各部门之间做到分工明确、职责清晰，必要的时候对相关部门的职责范围和工作标准等予以公示，这样企业就能够节省耗费在不必要的等待上的时间和人力成本。其次，还要分清部门之间的主次职责。尽管我们不希望多头管理的出现，但现实中有些事项的确涉及到多部门的职责交叉，需要多个部门在不同的环节进行协作管理。这时候就要分清楚主次责任，按照“谁主管谁负责”的原则，由主管部门牵头形成合力，防止权责脱节和推诿扯皮现象的出现。在相关部门责任明确的情况下，为了防止改革过程中新的制度性交易成本的出现，就要加大政策宣传的力度。对于相关部门的工作人员进行专业和系统的培训，帮助他们掌握新的时代背景下的政策文件、业务内容和法律规章等知识。只有对相关部门的工作人员进行全面系统的培训，才能从根本上避免因不懂政策而增加企业的办事成本，更好地服务于企业和群众。除此之外，还要积极开展政策宣传，创新政策宣传方式，增强宣传效果。通过多种渠道，如各级政府网站、微信公众号、新闻媒体等进行信息公开和政策解读。

4) 坚持以人民为中心，塑造供求动态的平衡。供给是相对于需求而言的，制度供给的完善离不开制度需求的表达。围绕着高质量发展这一时代命题和供给侧结构性改革这条工作主线去降低企业的制度性交易成本，就必须进一步了解企业在降低制度性交易成本方面的需求。一方面，政府要对企业制度需求进行及时有效的回应，增进企业表达需求的信心。另一方面，政府还可以设立相应的物质和精神奖励机制，鼓励企业表达制度需求。在供给侧结构性改革的背景下，网络媒介和舆论媒体在企业制度需求表达中所起的作用越来越突出，政府部门必须及时收集企业制度性需求信息，并做好归纳和整理工作。对于企业反映的合理性需求，政府在进行初步判断之后还要通过召开听证会、座谈会或者专家评审等形式进行进一步论证，如果确认不能进行有效制度供给并为企业降低制度性交易成本服务的，政府部门要做好答复和说明。对于经论证可以形成新制度供给的，要继续围绕降低制度性交易成本研讨新制度供给方案，促成制度供需平衡。

4 结语

深化供给侧结构性改革，进一步提高供给体系的质量和效率，需要继续完善资源配置、激发市场活力、破除机制障碍，进一步优化要素供给、产品供给和制度供给，努力实现供需动态平衡。从制度供给的角度来看，降低制度性交易成本正在为企业降成本工作的落实和供给侧结构性改革的深化提出了更高层次和更深程度的任务和要求。因此，要在加强政府职能定位、重视权力下放落实、完善这则划分体系、塑造供求动态的平衡等方面下足功夫，进一步破除制度性因素对市场体制机制的约束，切实降低企业制度性交易成本，为经济高质量发展提供良好的市场环境和强大的动力支撑。