中国乡村现代化治理中的关键问题及政策导向

李 戈，荣国卿

（1.北京交通大学 马克思主义学院，北京 100044；2.山西青年职业学院 马克思主义学院，山西 太原 030032）

推进我国农业农村现代化是全面建成社会主义现代化国家的必要内容，是党的十九大以来国家实施乡村振兴战略的必然选择，是解决当前我国发展不平衡不充分问题的重要措施。2021 年2 月21 日，《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》发布，其中提到要把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党、全国、全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活。

民族的复兴离不开乡村的振兴，乡村的振兴更离不开现代化治理。我国乡村现代化治理已经取得了重大进展，截至2020 年底我国粮食总产量高达66 949.20 万t，农村居民人均可支配收入到达17 131 元[1]。我国在人类乡村发展史上创造了一个又一个的辉煌成就，实现了现行标准下农村贫困人口全部脱贫，保证了14 亿人口的粮食安全，农村各项改革从浅层向纵深推进。正是由于国家有效的制度安排和健全的政策引导，农业农村的发展才能取得历史性的成果，成为党和国家稳定经济社会发展的“压舱石”与“助推器”。

如何进一步推动乡村持续健康发展，推进乡村治理体系和治理能力现代化，需要给予更多的社会关注并进行广泛的调查研究。

一、深刻理解乡村现代化治理的时代背景和现实状况

（一）乡村现代化治理的时代背景

党的十八大以来，我国乡村现代化治理展开了全新的局面，农业农村现代化、乡村治理、乡村振兴依次成为国家各项会议所围绕的焦点话题。2004—2022 年，中央连续十九年发布以“三农”为主题的中央一号文件，可见“三农”问题在我国社会主义现代化治理时期占据“重中之重”的位置。从历年的中央一号文件来看，党和国家的各项政策对乡村现代化治理的指导不仅在连续创新，而且在逐步深入。党的十九大报告中更是首次使用了“乡村振兴战略”这一提法，并且在有关乡村现代化治理的内容中提到要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。乡村现代化治理在乡村振兴工作中的重要作用可见一斑[2]25。

党的十九大将乡村振兴工作提升到国家战略高度，这是适应经济发展新阶段的重大战略举措。以乡村振兴战略统领未来国家现代化进程中的农业农村发展，是解决我国发展不平衡不充分问题、满足人民日益增长的美好生活需要的必然要求[3]。与乡村现代化治理的总体要求相比较，乡村振兴战略的提出，其变化不仅仅体现在文字表述的调整上，更体现在其内涵的丰富上。

（二）乡村现代化治理的现实状况

近年来，伴随着我国经济总量的不断飞跃式提升和总体发展的阶段式变革，我国经济进入了“增速减缓、结构优化、动力多元、质量提升”为基本特征的新常态[4]。原有的城乡收入差距逐渐缩小，由过去那种各类要素主要从农村流向城市的单向流动转变为城乡之间的双向流动。不仅如此，党的十八大以来，我国乡村现代化进程中的治理结构也发生了变化，这其中最为鲜明的变化之一就是突出了党的核心领导地位、多元化的主体共治、自治组织显现“上浮”或“下沉”。这样的乡村治理格局正好体现了我国积极构建的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”[2]38的新时代社会治理体制。乡村现代化治理的现实状况呈现如下特点。

第一，国家权力在农村地区呈现大规模“回潮”。这是一种具有高度制度化、系统化、精准化的政策实施，表现在项目负责制、派遣驻村第一书记、精准扶贫或精准脱贫等诸多方面。

第二，开始重视县级以下的基层党组织建设。农村基层党组织是我们党在广大农村地区执政力量的体现。党和国家所制定的有关乡村振兴与现代化治理的决策安排均需依靠农村基层党组织来落实与推进，引领乡村各类组织开展工作。

第三，村民自治出现了“单元上浮”与“单元下沉”两个不同走向的创新模式。“单元上浮”重点在于通过村民聚集扩大治理范围或行政村之间的主动联合，建立新的社区作为一个基本治理单元，更好地降低乡村在公共服务管理方面的成本投入；“单元下沉”的具体表现是将原有的自治组织功能下沉到更小的自治单元中，例如村民小组、各类理事会、自然村等等，以更好地激活农村自治活力[5]。

二、乡村现代化治理中需要注意的几个关键问题

（一）明确当下乡村治理中的“纵向”与“横向”结构问题

“结构”一词在我们的日常生活中较为常见，适用范围也较为广泛，意思是由组成整体的各个部分或者要素之间进行搭配和排列，并发生相互作用的方式。在我国现有语境之下，乡村治理的结构也可以从纵向与横向两个维度来进行论证。纵向的乡村治理结构大体可以理解为治理过程中不同层次治理主体之间所形成的相互关系。就当下形势来看，乡村治理的主体要素主要包含了乡镇与村两类组织主体，这两类主体之间的权力构成、运作模式、思维逻辑与互动联系的复杂运动，组成了乡村治理纵向结构的主要内容。根据我国相关法律规定，乡镇政府和村委会之间并不是直接隶属的上下级行政关系，也没有形成任何直接的或间接的“领导关系”与“隶属关系”，而是一种在业务上特有的“指导关系”，当然这并不排除两者之间可以进行相互监督。但在乡村治理实践当中，村委会的工作或多或少会受到乡镇政府的干预，进而产生实质上的行政化倾向，这种过于频繁的行政干预不仅不利于厘清乡镇与村之间的权责关系，还会增加乡村治理难度。乡镇与村之间工作关系的不明晰，加上这种不当的治理结构所导致的村干部负担加大，说明目前乡镇政府已经出现“压力型体制”的特征，即将来自“上级”政府的压力转化为对“下级”村委会的压力，各项任务、指标层层分解，由上至下逐级传递，以此换取乡村经济社会快速发展。而横向的乡村治理结构则可以看成是不同乡村之间由于经济发展的差异、所居地域的不同、生活方式的差别、语言思维的迥异，而导致的彼此之间在治理手段、现状、成效上的同质化或差异化形态。

（二）廓清农村承包土地中现存确权不清和分权不当的问题

我国乡村建设正处于广泛而深刻的巨大变革之中，农业生产模式从传统向现代转型；农村社会从封闭、落后，向开放、先进转变；城乡关系从割裂向融合转化。2021 年政府工作报告中指出，脱贫攻坚成果举世瞩目，5 575 万农村贫困人口实现脱贫，960 多万建档立卡贫困人口通过易地扶贫搬迁摆脱了“一方水土难养一方人”的困境，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务[6]。这些成绩的背后，离不开党和政府对以往中国土地制度的修改与完善。农村土地制度作为农村基本经济制度的核心和最为基本的制度，必须适应当下的总体形势积极变革，这是新时代赋予我们的历史使命。不过我们必须清醒地认识到，虽然我国已经在乡村发展上取得了重大成绩，但在目前，从乡村现代化发展视角来看，我国的农村土地制度依然存在很多问题制约着乡村现代化发展。

第一，在承包地确权登记方面，部分地区依然存在一些历史遗留问题，特别是20 世纪90 年代和21 世纪第一个10 年中，部分地方政府盲目追求城市化、商业化、工业化发展，致使部分农村地区出现征地纠纷、违法占地问题，这不仅导致历史问题难以厘清，同时也制约着今后乡村现代化发展。

第二，国家鼓励并提倡广泛实施“三权分置”改革制度，但这一重大创新制度在理论上、实践中依然需要不断完善。理论的提出不是一蹴而就的，理论提出后还需要根据现实状况不断进行完善。在实践执行过程中，制度也需要根据现实情况进行调整优化，最大程度保障国家利益和农民权益。

（三）认识外出农民返乡与乡村现代化治理之间的内在关联

随着我国城镇化快速发展，“民工潮”现象依然保持着延续的状态，相当多数量的农民工把入城寻求非农就业作为增收的主要渠道。在这些外出务工者中，虽然有些人通过努力成为城市新市民，然而大多数农民工维持着“两栖”属性。乡村振兴，关键在人。我国原有的政策导向重点在于鼓励城市“资本下乡”，现在更多地转向支持外出务工人员返乡参加建设或创业，用“要素回乡”或“要素返乡”替代“资本下乡”，响应当下“结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点”工程，积极探索能够有效推动城乡之间建立相互吸纳机制、城乡循环发展与精英互访机制。实践证明，资本下乡这种单纯“资合”的方式缺乏积极性、连续性，不可避免地会产生社会成本过高和道德法律风险增加等问题。资本在跨区域流动和追逐利润的过程中也随之加剧切割着农村原有的经济社会关系结构，带来农村现代化治理和社会治理中的一系列连锁反应。党的十八大以来，“大众创业”“草根创业”的新浪潮正在形成，“万众创新”“人人创新”的新局面正在显现。在这种大背景下，各地鼓励外出务工人员返乡创业的政策也在加紧完善。在城市转型发展、国家政策引导、教育理念转化、人口红利转向与乡村建设中产生的积累效应碰撞产生了剧烈的“化学反应”，上述宏观社会性条件的变革不断刺激着越来越多的青年农民工“携要素”返乡。

三、乡村现代化治理的政策导向

（一）以“三治合一”为抓手，解决当下乡村治理结构问题

针对当前乡村治理中的“纵向”与“横向”结构问题，可以借助“三治合一”为抓手着力解决。建立健全自治、德治、法治“三治合一”的乡村现代化治理模式，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键要素，也是国家实施乡村振兴战略的必然要求[7]。

第一，探索村民有效自治模式，实现不同治理主体之间的良性互动。“民惟邦本，本固邦宁。”要主动培育并提升乡村治理主体的治理意识、治理能力、治理水平，紧紧围绕民本思想，深化各治理主体对“治理”二字的理解，激发其对村民生产生活的关注及参与公共事务管理的热情。不仅如此，也要看到村民自治也是中国特色社会主义民主政治在基层治理中的重要手段和具体实践，通过实施村民自治来健全乡村自我管理、自我服务、自我监督的“三位一体”自治建设体系，激发乡村治理主体中各个成员的使命感、责任感和参与热情。乡村治理主体不单具有复杂性与多样性，往往还兼具鲜明的地域性、传统性与一定的现代性，不同特征交织汇集在一起，使得多元治理主体的培育愈发复杂。而合理的村民自治模式可以有效缓解当下乡村治理中的“横向”结构问题。

第二，夯实乡村法治观念，推进规范化、标准化和制度化治理进程。现阶段乡村居民法治观念日益增强、权利意识逐步苏醒，乡镇政府与村民自治组织通过前期大量的普法教育和法治宣传等工作，取得了阶段性效果。下一步将继续通过深化制度保障、手段创新、效果评估相结合的方式培育并强化乡村居民的法治思维、法治观念，打造学法、知法、懂法、守法、用法的现代化农民形象，让法治思维逐步成为乡村居民解决生活纠纷、化解日常矛盾、促进社会和谐的主导思维。乡村治理法治化的演进过程中，要注重乡村自然演进和政府主动推进的并轨发展。一方面不可以采取放任式的管理方法，另一方面也不可以采取包办式的管理方法，全能主义政府、家长式领导会在一定程度上压制地方活力。

第三，挖掘崇高美德，强化文化供给以营造德治良好氛围。我国传统的行为规范和治国理念主张提倡的就是以德为先、德主刑辅、明德慎刑、礼法并用，用高尚的道德情操教化人、感化人，德育培养的沃土就是我国历史上普遍流行的传统道德素养。“礼义廉耻，国之四维。四维不张，国乃灭亡”，这句话中蕴含的治理理念在今天也值得我们每个人深思。我国发展进入新阶段，要完善与改进乡村治理状况，就需要在以德治为支撑的基础上继续强化村民对道德规范和乡土文化的认同，积极营造良好的德治氛围。

（二）着眼于乡村现代化发展，大力推动农村土地制度变革

土地是最根本的农业生产资料，农业现代化发展既需要拥有现代科学思维及科学技术的农业工作者，也需要现代化的农业生产工具，同时，乡村现代化发展更离不开土地制度的变革。党的十九大报告中提出，要保持现有的土地承包关系稳定并且长久不变，待第二轮土地承包到期后再延长三十年。这是我们继续发挥好农村作为现代化治理战略根据地与总后方作用，继续利用好农村基本经济制度巨大优越性的主要保障。为持续推动农村土地制度变革，应从以下几个方面着手。

第一，坚持土地制度科学改革。在基本完成承包地确权登记颁证工作基础上，开展“回头看”，做好收尾工作，妥善化解历史遗留问题，将土地承包经营权证书发放至农户手中[8]，真正做到农村耕地、宅基地、集体建设用地的规范化与科学化改革。土地制度的改革必须从根本上保障农民的生产生活权益，所以在改革的过程中，不能一味地追求以城市化、商业化和工业化发展为目的的土地性质变更，而是要始终坚持开展以促进现有农村地区社会稳定、农业向好发展、农民利益有效保障为重心的制度建设。

第二，从理论及实践两方面对“三权分置”制度进行双重完善。土地“三权分置”制度是我国土地制度改革的重大创新制度，国家鼓励提倡并广泛实施，必须积极落实“三权分置”改革制度。针对已经实行“三权分置”制度的地区，不仅需要确保这一制度的稳定性、长效性、常态化，也需要这一重大创新制度在理论与实践层面双重完善[9]。我国是一个农业大国，同时也是一个人口大国，粮食需求极大，所以耕地压力也很大。我们要想独立自主发展，实现中华民族伟大复兴，必须将饭碗牢牢端在自己手中。这就对我国农村土地的利用提出了更高的要求，不仅需要“稳”，还需要“改”，在两者之间达到一种动态平衡，不仅保证我国农业生产关系能够随着农业生产力的发展不断变化，促进农业生产的发展，同时也能够最大限度从根本上保障国家、农户、经营主体等各方面的合法权益。所以，必须确保“三权分置”制度的稳定性、长效性、常态化。

（三）坚持农业农村优先发展，吸引外出农民返乡

习近平总书记指出，努力在推动高质量发展过程中办好各项民生事业、补齐民生领域短板[10]。当前，农民外出务工，不仅仅是一个经济问题，同时也是文化、生态、医疗、教育等多方面综合性问题。认识乡村现代化治理中存在的问题，应该首先从其所对应的经济发展条件入手，当然也要充分考虑到乡村现代化治理中的建设主体、发展结构、治理文化等关键要素。

第一，建立健全城乡融合发展的体制机制。城乡融合发展可以助力国家破除原有的城乡二元结构。习近平总书记指出，要坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化[2]25。这既充分体现了党在新的历史方位下围绕“三农”问题所作出的正确历史决断，又展示了党对中国当代基本国情的充分正确把握。坚持农业农村优先发展，并不断建立健全城乡融合发展体制机制，从政策理论上和思想观念上要实现农村地区发展的赶超，以期渐次缩小与城市发展上的差距。

第二，系统优化乡村各项社会建设，打造长期稳定、充满活力的农村社会秩序。改革开放短短几十年来，我国农村的社会结构形成了一种“东—中—西”不同区域之间的结构差异。从目前我国区域经济发展水平来看，东部发达地区的农村经济条件较好、经济发展速度较快、有可靠的物质基础保障。而在经济欠发达的中西部农村地区，其社会结构依然保持着相对平稳的状态，随着大量青壮年村民的外出，留下来的村民逐渐形成了一个数量较少但结构固定的“中坚农民”群体，“中坚农民”和“负担相对较轻农民”这两类人成为中西部地区乡村治理的主要对象[7]61。

第三，整体优化农村社会建设，建立健全农业社会化服务体系。党的十九大报告指出：“完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系[11]”，其中，“农业社会化服务体系”是我国农业政策中的专业用语，是指对各类农业生产的产前、产中以及产后服务模式搭建，是为现代化农业生产提供一种专属社会化服务的成套的组织安排与政策制度总称。这是一种借助于来自社会各界的力量，将生产经营规模较为分散的农业生产单元充分整合，从而弥补自身由于规模较小而导致的诸多弊端，适应社会主义市场经济体制的需求，进而获得一种大规模高收益的社会化的农业经济构成形式。