乡村人才振兴的现实困境与破局进路

梁 静

（中共青海省委党校，青海 西宁 810001）

在推进中国式现代化的过程中，中国共产党不断推进乡村治理现代化，对发展乡村的理性认识更加清晰、政策调适越发精准，使中国乡村发展在“政党—政府—社会”互动关系的演变进程中不断推进。从民间自发的乡村建设到政府主导的农村建设以及新农村建设，再到新时代推进乡村振兴战略，乡村建设中的主体由政府主导逐步向多元主体共治转变，其推进理念从管控管理向系统治理转变。然而，在转型过程中乡村建设还存在积极性、创造性和能动性不足的显著特点，尤其是在人才培育、激励以及优化配置上存在不足。同时，值得注意的是，经济发展过程中大量农村劳动力逐步流入城市，广大农村地区人力资源非常匮乏、不断弱化，制约着我国乡村振兴战略的进程。

一、研究缘起与问题提出

中国式现代化的一个突出短板就是乡村发展的滞后性。乡村现代化在一定程度上影响着国家现代化的水平。为了克服现代化进程中出现的城乡差距过大、乡村治理失序等不平衡不充分的问题，必须把乡村振兴战略置于中国现代化的视域下加以审视，加强顶层设计，注重乡村振兴的系统性，推进人才培育系统化完善和治理理念全方位革新，促进政府、社会、乡村、人才多元主体的有效互动，提供推动乡村振兴的人才支撑。

（一）政策背景与研究缘起

从党的政策和战略部署来看，自党的十九大首次提出乡村振兴战略，并将其写入党章以来，乡村人才振兴一直备受关注。习近平总书记多次论及乡村人才振兴的关键作用和基础地位，深刻回答了如何推进乡村人才振兴的问题。2019 年，习近平总书记指出：“乡村振兴，人才是关键。我们推进乡村振兴伟大事业，关键在人才”[1]。《关于实施乡村振兴战略的意见》明确了实施乡村振兴战略的重大意义、总体要求、基本原则，对乡村振兴人才队伍建设作出系统谋划，着力强调“必须破解人才瓶颈制约”[2]。《乡村振兴战略规划(2018—2022 年)》进一步明确破解乡村人才振兴困局的着力点。《关于加快推进乡村人才振兴的意见》系统谋划乡村人才振兴的指导思想、总体要求、具体要点，描绘了乡村人才振兴的路线图，把其摆在前所未有的战略高度。《中华人民共和国乡村振兴促进法》为乡村人才振兴提供了法治保障。可见，乡村人才振兴具有关键作用和战略地位。

从乡村人才振兴的实践来看，实施乡村振兴战略的关键要素是人才。如果没有人才支撑，那么乡村振兴就是一句空话。乡村人力资源潜力巨大，但是如何破解人才资源短缺、人力资本缺位的问题，如何开发、利用、优化乡村人力资源是迫切需要解决的问题。在“管控主导”的全能型政府的主导下，人才的主动性、选择性和流动性稍弱；而在服务型政府的主导下，人才具有更强的选择性、能动性。然而，政府职能逐步发生根本性的转变却是导致乡村人才流失、人才缺位的重要诱因。影响乡村振兴的因素很多，但最突出的矛盾还是乡村建设人才的匮乏与农业现代化客观需要之间的矛盾。能否破解人才集聚困局、推进人才队伍建设、激发基层人才创造活力、点燃乡村振兴的“引擎”，推动乡村人才振兴与乡村振兴战略有机互动、相互适配，是关系乡村振兴战略能否取得实质性进展，能否促进乡村社会实现变革的关键。

（二）文献述评与问题提出

从传统概念“农村”到新概念“乡村”，从“新农村建设”到“乡村振兴战略”，这不仅是纯粹意义上话语体系的转变，还是政府职能和作用的转变，更是管理理念向治理理念的深层次变革。自乡村振兴提出以来，学界对“乡村人才振兴”进行了针对性研究，主要采取“政策背景—现状分析—发现问题—提出对策”的线性分析法，比较直观地展现其推进思路。

1.关于乡村人才的内涵与外延。一是对乡村人才的内涵进行深层次学理阐释，认为乡村人才是具有一定工作能力、奉献精神和文化素质，能够为农村发展作出贡献的人[3]。二是通过官方的政策文件对乡村人才进行类型划分和分类研究，明确提出农村人才依据其产生的实际效果能够划分为农村实用人才和农业科技人才，依据主体多元的视角包括乡村基层干部队伍、致富能手和乡贤[4]。无论是官方文件规定，还是学界研究划分，都有助于澄清和丰富乡村人才的内涵，对研究乡村人才振兴这一命题大有裨益。

2.关于乡村人才振兴的现状困境。乡村人才瓶颈主要包括乡村人才的单向度外流和集聚困难、乡村人才结构性失衡和年龄结构不协调、乡村本土人才培育难等问题。同时，在保障因素上存在农村发展前景不好、乡村治理水平不高、乡规民约体系不完善、乡村人才培养管理使用机制不健全等挑战[5]。乡村人才振兴面临困境和挑战的原因主要是城乡差距中存在的“虹吸效应”造成乡村人才的出走[6]，城乡二元结构下户籍、土地及社保制度收紧了外来人才进入乡村的通道[7]，乡村自身的生活环境和工作条件上的劣势影响乡村人才的留存。

3.关于乡村人才振兴的实现路径。推进乡村人才振兴战略需要从培养机制、培养模式、培养路径、培养创新等方面着手：一是培育本土人才，增强内生动力；二是引进外来人才，凝聚多方力量；三是完善保障激励机制，营造良好环境。要坚持党管人才的原则，加强基层干部队伍建设，配齐配强基层组织班子，发挥基层党组织的战斗堡垒作用；大力发展乡村教育事业、完善乡村教育体系、加大乡村教育投资，积极发展高等农业教育，培育新型职业农民，优化乡村创新创业环境[8]；要加强乡村人才建设，必须就地取才、多方聚才、实践育才、重用贤才。

总的来看，学界关于乡村人才振兴的研究主要呈现如下特点：从研究成果来看，期刊文献和新闻报道较多，凸显着内容的直接性和传播的时效性；从研究视角来看，主要是从经济学、管理学、社会学等视角展开，微观上也涉及农业经济和劳动经济的相关领域；从研究方法上看，多采用定量和定性研究，主要涉及不同地域实践探索中呈现的某一具体地域乡村实例，对此进行田野调查、个案分析、提出建议。然而，对于乡村人才振兴的研究力度有待加强，研究深度还需挖掘。基于此，本文试图结合当前的政策形势，分析乡村人才振兴面临困境的深层次动因，探讨在乡村振兴战略中如何推进乡村人才振兴。

二、乡村人才振兴在乡村振兴战略中的逻辑定位

人才作为一种特殊资源，培养人才、尊重人才、用好人才是创造价值和推动发展的第一要务。作为一种资源，人才要素在推动乡村高质量发展、推进乡村振兴战略中发挥着关键性作用。所以，在推进农业农村现代化的进程中，要注意到人才要素、乡村人才振兴、乡村振兴战略之间相互促进辩证统一的逻辑关系。

（一）人才要素在推动乡村高质量发展中的关键作用

全面建设社会主义现代化强国难点区域在农村、重点产业在农业、主要人群在农民。当前，影响我国农业农村现代化建设的因素很多，如科技落后、财力不足、产业传统、动能乏力等，但最重要的还是人才匮乏，无法适应实现农业现代化的客观需要。人力资本已成为乡村振兴过程中的核心基础，较为丰富的人力资本是推进乡村振兴的前提条件，而提升人力资本，补足人才匮乏的短板，乡村发展才能获得更强的动能，这也是农村现代化进程中必不可少的内容。实施乡村振兴战略的关键要素是人才的培养与供给。21 世纪是知识经济的时代，社会主义市场经济的建立与发展、经济全球化、信息爆炸性传递使得人才竞争日益激烈，社会中的多元主体越发重视对人才的使用和开发，使出各种方法来培养、招聘、考核和激励人才。社会中的多元主体，不论是政府还是企业或是个人，如果在人力资源开发与管理上缺乏竞争意识，必定是被淘汰出局的对象。所以，人才资源已是重要的战略资源，决定着各行各业的发展与振兴，农业农村的发展也不例外。

（二）乡村人才振兴是全面推进乡村振兴战略的关键

办好中国的事情，关键在党、关键在人。人才振兴是实现乡村振兴战略的关键环节，也是实现乡村高质量发展的关键因素。一方面，乡村人才作为产业振兴的引领者，从事绿色农业、旅游农业、农产品电商等工作，极大地促进了乡村高质量发展；另一方面，新时代乡村人才致力于农业农村发展，为乡村提供充足动力，带动城乡融合发展。推进乡村振兴应将人才置于关键地位，全面激发人才的活力。实现人才振兴，就是在乡村振兴中不断强化人才支撑作用，把人才优势转化为发展优势，重点突出“引”“挖”和“育”，让各类人才在乡村大施所能、大展才华、大显身手[9]。长期以来，影响和制约“三农”发展的最大障碍是人才严重匮乏。加强乡村人才队伍建设在乡村振兴战略中起到有利于发挥农村劳动力优势、有利于农村资源的合理开发、有利于提高农民收入水平的重要作用。因此，破解人才瓶颈制约、推进乡村人才振兴，提供强有力的人才支撑和智力支持是全面推进乡村振兴战略的关键。

三、乡村人才振兴所面临的现实困境及深层动因

乡村人才与乡村振兴之间存在着供求矛盾，乡村人才的质量和数量还与乡村振兴需求存在较大差距。分析乡村人才振兴面临的现实困境及其深层动因是突破人才瓶颈、实现乡村人才振兴的重要前提。

（一）“治理理念”与“主体意识”脱节

优化乡村治理路径与乡村振兴战略之间是局部与整体的关系，同时也是相互促进的关系[10]。建构乡村治理体系，积极优化治理路径，必须从制度供给和政策倾斜及人才支撑上为农村发展增添鲜活的内在动力，激发多元主体的内生动力和能动意识，进一步化解乡村发展的消极因素，开创乡村治理有效的良好局面，为乡村提供稳定发展的基础。乡村治理呈现出涉及诸多要素和众多主体的现实状况。乡村人才振兴与优化乡村治理相互契合、相得益彰。然而，乡村人才以及劳动力大量外流，尤其是乡村青年干部比例偏低、中老年干部偏多、乡村自治干部队伍失衡等问题，使村民自治越来越缺乏必要的自治基础和精英存量，使得乡村治理过于倚重行政力量。就农村基层党组织而言，在人才开发工作中存在重形式、轻评估，重制度、轻机制，重业务、轻意识等现象[11]。就农村干部而言，老干部缺乏学习和接受新知识的能力，与治理理念的融洽衔接不足，难以适应乡村治理需要；基层干部队伍建设不够强大，基层“微腐败”现象的存在，会直接影响农民的主体意识、能人贤士回乡发展的热情。就农民来说，小农分散性、乡村失序性的状态引发农民主体能力、认同感、权利意识的弱化，消解了农民的主观能动性，给乡村振兴带来了一定的困境[12]。所以，乡村治理理念与农村干部和农民主体意识的契合存在脱节的问题。

（二）“引入人才”与“留住人才”困顿

城市与乡村之间差别是导致乡村无法引入和留住人才的根本原因。相比农村而言，城市无疑具有更好的生活条件、发展机会、教育水平以及薪资待遇。因此，城市对人才的吸引力更强，乡村如何“留住”人才、“引入”人才成为乡村人才振兴的难题。一方面，城市具有更吸引人才的综合条件。在中国式现代化的视域下，城市发展更加快速，会给城市居民带来更高的收入待遇和更优质的生活服务，所以乡村劳动力对农村土地的依赖性明显下降，选择到城市谋求发展，大规模地流向城市。另一方面，相较于城市而言，农村不具备吸引乡村人才回流的条件。农村生活环境不佳、产业发展欠佳、营商环境不优、就业平台较低、发展机会较少、文化娱乐设施滞后、社会保障体系和基础设施建设也不够完善。改革开放以来，原有固化的城乡二元结构虽有所松动但未完全破解，影响城乡要素流动的体制机制障碍依然存在[13]。长期以来受城乡二元结构影响，非农化发展战略、乡村人力资本回报相对偏低，农村市场基础设施不健全等因素，导致城乡收入水平和基本生活条件差距明显，乡村人力资本外流的现象较为严重，以致于出现了乡村人力资源老龄化、“空心化”和留守儿童等问题。

（三）“人才供给”与“人才需求”失衡

推进乡村振兴需要人才支撑，但是乡村人才供给却无法满足需求。从人才需求上来看，乡村既需要从事生产经营的经营管理人才，又需要管理服务领域的社会服务人才和党政干部。而乡村人才呈现出结构失衡、质量不高、总量不足的供给现状，与现实需求失衡。就拿农业科技人才来说，虽然农业科技得到不断改进，但是“不爱农”“不安农”“不善农”思想在高校农业科技人才中根深蒂固、难以扭转。大多数农业科技人才具有理论知识，但是缺乏实践经验；主动选择涉农专业就业的意向较弱，且是被动入行、主动性差。社会上对涉农专业和就业的传统认知也深刻影响农业科技人才对涉农就业的态度，使其难以培养自身的农业情怀。同时，对于人才的培养，目前涉农教育培养定位单一、缺乏特色，农业发展与科学研究不同步，现实需求与教育服务不匹配。农业科技人才培养没有充分与乡村振兴有效衔接，“离农”现象并没有减弱，这就会直接造成人才供给与人才需求脱节，农业科技教育培养的人才与乡村振兴的协同推进难以深度融合，使乡村振兴难以得到优质人才的有力支撑[14]。乡村振兴“人才供给”与“人才需求”端口对接不恰，失衡问题依然比较突出。

（四）“体制机制”与“政策保障”乏力

城乡融合发展视域下人力资本存在着不平等障碍，乡村人力资本在一定程度上呈现出单向外溢效应，乡村优质人力资源大规模地向城市流出，给乡村发展带来更大挑战。当前，农村“空心化”的问题日益受到社会各界的关注，“乡村振兴主体缺失”“我国乡村振兴面临着农村劳动力断代危机”[15]的呼声非常强烈。应该注意到的是，乡村人才缺失在体制机制和政策倾斜上的深层次的原因。乡村人才的流失无疑是城乡、工农关系失衡的表现[16]。农业效益比较低，农村社会保障力度不足，城乡生活条件差别大，农民社会地位低等方面的状况是我国乡村人才流失的原因，究其根源仍然在于固化的城乡二元结构。打破城乡二元的户籍制度及其影响才能促进人才城乡流动。所以，乡村人才振兴最根本的问题还是要破除体制机制的藩篱和制约。

不可否认新一轮户籍制度改革在一定程度上减少了城乡二元户籍制度的弊病和影响，但是乡村与城市之间的人才流动依然受到相关利益因素的阻碍。此外，还要注意到体制机制其他方面的问题，以形式多样的政策组合为返乡创业、回乡就业、服务乡村、人才培养提供政策支持，建立风险防控机制和乡村创新创业支撑保障体系。

四、乡村振兴战略视域下乡村人才振兴的破局进路

乡村振兴，关键在人；乡村振兴，人才先行。在新时代，发展不平衡不充分的问题在城乡之间表现最为突出，缩小城乡差距必须加快推进乡村人才振兴，把人力资本开发放在首要位置，以畅通下乡通道、造就乡土人才、推动人才服务乡村、健全体制机制、优化政策措施为整体思路，为全面推进乡村振兴提供有力人才支撑。

（一）积极转变理念，推动人才管理理念向人才治理理念转变

人才管理的核心理念就是把人才视为核心资源，认为人才是一切资源中最宝贵的资源，社会的发展与人才的能力是相互依赖的。传统的人才管理理念简单地把人视为“工具”，注重投入、使用和控制人才，把培养人才的费用视为成本，对所谓的“成本”加以控制和降低，如减少培训开发投资。同时，开展工作以“事”为出发点，一味地追求“控制人”。相比传统的人才管理理念，现代人才治理理念视人为资源，把人力资源当作资本，以“人”为中心开展工作，充分肯定和认同人的主体地位和能动意识，注重人与事的协调统一。推动乡村人才振兴必须转变传统人才管理观念，推动传统人才管理理念向现代人才治理理念的根本转变，树立人力资本观念，充分开发人力资本、善于利用人力资源，尊重人才的主体性和能动性，重视对人才的开发利用，统筹人才培训和人才使用，把握投入和产出的关系，建立健全人才开发利用机制，建立科学的激励与约束机制，建立比较完善的发现、培养、使用、激励人才的理论和方法，激发人才的主动性、积极性和创造性。

（二）加强育人善用，坚持引入、培养和激励人力资源相统一

加强育人善用就要坚持培养本土人力资源与引入激励外来人力资本相统一。在本土人才的培育上，加强培训培养，充分发挥教育培训的基础作用，必须坚持全面培养、分类施策，培训的内容和方式都要以乡村振兴的需要进行相应调整和创新；加大农村实用人才培训力度，扩大总量、提高质量、优化结构，突出“干中学”的特点，尊重人才成长规律，全方位培养适应农业发展需要的各类人才。针对不同地区、不同类型人才，分产业、分工种、分群体，实施针对性、差别化培训政策措施，培养出一批适应农村现代化的人才。在引入人力资本方面，人口流入对实现乡村振兴战略起着至关重要的作用，是乡村经济、社会和人力资本的重要来源[17]。针对乡村人才总量不足、结构失衡的现状，应该以增加人力资本存量为目标，坚持“引进来”“挖出来”和“育起来”相结合，统筹培养与引进、引才与引智，既要吸引人才下乡，也要吸引“生于农村，长于农村”的各界人才回乡。诸如，鼓励农村青年大学生、中年农民工、老年离退休群体等回乡返乡创业；建立新乡贤制度，制定选优选培计划，开展返乡创业行动，吸引农民工返乡创业，吸引优秀青年返乡下乡。

（三）注重政策调适，推进乡村人才振兴体制机制适应性变革

能否顺利推动体制机制的变革关系着乡村人才振兴能否正常推进。首先，依托新一轮二元户籍制度改革，打破城乡人口流动壁垒。我国社会长期存在城乡分割的经济结构和社会体制是城乡人力资本开发产生严重差别的制度原因，在城乡二元结构中，最关键的还是资源性配置在城乡和区域之间的不均衡[18]。虽然城乡二元户籍制度能够有效发挥维护社会稳定的作用，但是其弊端也很明显，在一定的程度上限制了城乡人口的双向流动。促进人才城乡的流动性，应以国家推进新一轮户籍制度改革为契机，破除严格的制度限制，打破农村绝对封闭的壁垒，促进城乡之间及农村内部的人才流动。其次，健全优化与乡村振兴相配套的乡村人才引进、培养、管理、使用、激励、保障等机制。一方面要契合城乡融合的发展目标，另一方面要适应农村现代化，建立配套的人才回流和留存机制，为乡村振兴增添力量。譬如，当前乡村人才队伍建设存在分配、激励、考核、保障等制度上的不完善，人才的业绩和贡献与待遇不匹配。围绕诸如此类的衍生性体制机制问题，必须坚持完善机制、强化保障，建立健全乡村人才振兴体制机制，深化乡村人才制度改革，让农村吸引人、留住人。

（四）促进制度优化，完善乡村人才振兴政策体系和制度框架

作为一项长期的战略性任务，乡村振兴必须分阶段分步骤地系统化、规范化、制度化推进。“到2020 年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成”。各个阶段的目标互为条件、相互衔接，构成乡村振兴施工图。当前，乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成，乡村振兴的前提和基础已经构建。《关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》以及各省区纷纷出台的乡村振兴规划，标志着乡村振兴制度体系和制度框架搭建成功。其中，涉及到人才振兴的内容为当前推进乡村人才振兴提供了政策基础，尤其是《关于加快推进乡村人才振兴的意见》更是为推动乡村人才振兴提供了具体方向。随着乡村人才振兴的深入推进，要适时根据出现的新问题不断调适政策体系和制度框架，以适应新形势、解决新问题。同时，各地的情况有所不同，因此全面部署、立足实际、因地制宜地完善政策就显得尤为重要，应把握形势、总结经验，不断完善制度设计和政策体系，实现政策、制度、实践的相互促进与良性互动。