厦门金融司法协同的实践创新与制度优化

程国琴,林 鸿

(1.集美大学 海洋文化与法律学院，福建 厦门 361021；2.厦门金融司法协同中心，福建 厦门 361001)

一、厦门金融司法协同的背景分析

有限的司法资源和传统的审理模式难以应对海量的金融纠纷。金融业的蓬勃发展引发了金融纠纷的增加，金融案件总量增长幅度较大，新型案件不断出现。法院受案数量高位运行，员额制改革导致法官数量大幅减少，金融案件呈现出“多、慢、难、久”的特征，传统的人案匹配增长模式难以为继，导致司法程序冗长，金融纠纷得不到及时解决，金融司法化解风险的能力难以有效发挥。厦门金融业对经济社会发展的贡献持续增强。2019年，厦门市金融业人民币存贷款余额首次突破2.2万亿元，同比增长10%；全市金融业增加值660.66亿元，同比增长8%；金融业对GDP增长的贡献率为11.1%，拉动GDP增长0.88个百分点，拉动全市第三产业增长1.6个百分点，贡献率达23.5%。2020年厦门市金融业增加值783.73亿元,占GDP比重从年初的11.7%提高到12.3%；金融业税收238.68亿元,占全市税收总收入的22.2%。2021年上半年,全市金融业增加值398.74亿元,比增8.4%,增速位居全国副省级城市第一(1)厦门金融司法协同中心，编.厦门金融司法协同态势分析报告(2019)、厦门金融司法协同态势分析报告(2020—2021).。两岸区域性金融服务中心的建设亟待提升厦门金融司法的能力，推动金融司法创新成为探索区域金融治理的新路径。

在全世界范围内，绝大多数的金融中心都位于适用普通法的国家和地区，例如纽约、伦敦、香港以及新加坡。普通法的“遵循先例”原则推动司法裁决转化为普遍性的金融市场法律规则，其强大的司法体制更好地规范了瞬息万变的金融市场。我国为大陆法系国家，法官严格来说是没有金融市场法律规则创制权的，缺乏弥补金融立法供给不足的能力，导致无论是金融监管从包容性监管走向严格监管，还是金融司法依赖刑事化遏制金融风险的扩散，都难以遏制金融创新模式的不断异化，传统的金融监管和金融司法各管一段的模式亟需转变。

金融司法对于金融创新和金融治理的重要作用日益被学界所关注，学者们对金融司法的研究大致可以分为以下两个层面：

1.强调金融司法创新在金融治理中的能动作用，认为应当优化金融司法的结构形态和运行模式，发挥金融司法在金融市场中促进金融创新和维护金融秩序的功能。黄韬从国际金融竞争的视角指出当下的中国司法结构已经是掣肘国际金融中心地位形成的一个制度性障碍；潘云波、周荃从金融司法实践的视角强调金融司法平衡的重要性；王锐认为金融司法已呈现出司法积极参与国家金融治理的显著特征[1-3]。特别是2018年围绕上海金融法院的成立，相关的研究聚焦于金融法院应当如何有效提升金融治理的能力，提出金融法院仍需要在案件管辖范围、纠纷解决方式多元化、司法科技化等方面进一步推进。缪因知认为专门的金融法院不应只是在金融案件数量上的归集，而应该在质上向发达国家特别是英美金融法院的能动性看齐[4]；史洪举提出上海金融法院对新类型案件的裁判具有警示和指引作用[5]。

2.聚焦金融司法与金融监管互动关系的理论与实证研究，突出金融司法在弥补金融监管不足和制约金融监管权力方面的制度价值。沈伟认为金融法院案件判决所确立的原则和应用的规则可以影响交易和监管的模式[6]；邢会强认为我国金融监管部门的监管中立性、独立性不足，应扩张和发挥金融法院在金融监管中的作用[7]。特别是在严监管模式的当下，相关研究聚焦金融司法监管化趋势之合理性和必要性，金融司法与金融监管政策保持一致对金融市场的稳定具有积极的意义，但是在金融司法与金融监管协同的程度和边界等方面还未形成共识。周荃认为应对金融创新而适时调整金融监管执法和司法尺度,是监管执法理念与司法政策导向的博弈[8]；赵尧主张司法权与行政权的楚汉之界正在被金融监管政策不断介入司法领域的事实所打破[9]；申鸣阳提出司法审查潜在地会发挥金融监管功能，出现金融监管司法化趋势[10]。

相关研究对类案中金融司法监管化趋势关注较多，侧重于从司法与监管事后结果意义上的协同研究，而对厦门金融司法与金融监管常态化主动协同合作的新型关系缺乏重视，对平台式金融司法协同中心的实践创新模式回应不足。

金融治理的现代化需要司法与监管形成合力，才能“守住不发生系统性金融风险的底线”。“人民法院化解金融纠纷、确立裁判规则、服务引导金融发展的功能行使是与改革开放以来的金融产业发展与现代金融体系建设相伴而行的”[3]72。金融司法部门与金融监管部门的协同共治是对金融司法弱参与和金融监管强干预现状的回应性创新，是探索协同治理优化营商环境的现实路径，更是对党的十九届四中全会强调的推进国家治理体系和治理能力现代化在金融领域的实际贯彻。2019年4月，全国首个金融司法协同平台——厦门金融司法协同中心成立，首创了金融领域司法与监管协同共治的模式。2022年5月，厦门金融司法协同中心成立3周年之际，最高人民法院、中国证券监督管理委员会、中国银行保险监督管理委员会、中国人民银行、福建省委省政府、福建省高级人民法院高度肯定了金融司法与金融监管协同共治模式在地方金融治理现代化中的创新推动作用。然而，松散的平台式协同模式难以持续提升金融治理能力，实体化和制度化的协同共治模式将是金融治理现代化的法治进路。本研究从金融司法创新维度进行分析，梳理厦门金融司法协同的实践创新模式，分析金融司法正在进行的结构变迁和功能扩张对推动我国金融治理能力和治理体系的现代化进程的作用，并就厦门金融司法协同的优化路径提出建议。

二、厦门金融司法协同的实践创新模式

金融司法协同是指在法院的主导下，协同金融监管部门、金融行业协会、地方金融协会等相关组织共同解决金融纠纷和防范金融风险的创新金融治理模式。2019年4月，厦门金融司法协同中心作为常设机构的设立，整合了区域内的司法、行政、协会等各方资源，开创了金融协同治理的新模式。厦门金融司法协同中心成立以来，推出了全国首个金融消费者权益保护工作站、全国首个小额金融纠纷一体化处理平台，在健全智慧金融司法系统和协同治理方面取得了突破性的进展。厦门金融司法协同模式是实践推动的制度创新，提高了厦门金融司法的竞争力。

(一)从内部专业化发展到内外协同治理

金融司法不仅应当关注审判环节，还应当事前和事后与金融监管部门进行协调互动，形成有效的风险防范机制。厦门金融司法协同正是在金融司法内部专业化的趋势下，有效整合和发挥了与金融监管部门和金融行业协会的外部协同功能。

1.金融司法协同参与主体多元化。厦门金融司法协同中心是以金融司法为核心、多元协同为路径、资源整合为特色的联合工作平台。该中心旨在通过金融司法的集中管辖实现审判的专业化，突破传统司法审判“独善其身”的理念，倡导与行政机关和社会自治组织的合作。金融创新的迅猛发展促成了这一转变，金融和科技的结合创造出令人眼花缭乱的商业模式，加大了金融案件事实认定和法律适用的难度。层出不穷的金融创新对金融机构工作人员和司法审判人员的知识结构形成了极大的挑战，只有实现信息共享和互动反馈才能保证各自判断的专业性，一味僵化地强调彼此之间的“安全距离”只会阻碍金融创新的进程。

厦门金融司法协同中心对全市一审和二审的金融民商事纠纷案件实行集中管辖，由思明区人民法院金融审判团队集中审理全市应由基层法院管辖的一审金融民商事纠纷，由厦门市中级人民法院金融审判团队集中审理应由厦门市中级人民法院管辖的一、二审金融民商事纠纷。

厦门金融司法协同中心实现了中央金融监管机构和地方金融监管机构的共同治理。中国人民银行厦门市中心支行、中国银保监会厦门监管局、中国证监会厦门监管局、厦门市地方金融监督管理局都指派各自的工作人员入驻协同中心与司法人员分工合作。

2.金融司法协同运作机制协同化。厦门金融司法协同中心率先建立的金融风险协同防控“三机制”模式(2)金融风险协同防控“三机制”具体是指厦门金融司法协同中心首创的金融风险协同研控机制、金融纠纷协同化解机制、金融理论协同研究机制。，推动厦门地区金融不良率从2019年的1.1%下降至2020年的0.83%，低于全国、全省平均水平，维持近十年低位(3)厦门金融司法协同中心，编.厦门金融司法协同态势分析报告(2020—2021).。厦门金融司法协同中心在厦门金融治理层面发挥的重要作用是与各方协同运作的机制密不可分的。

厦门金融司法协同中心对金融风险协同研控。厦门金融司法协同中心在金融个案定分止争的基础上，通过对金融类案的归集、分析、整理，建立与金融监管部门之间的信息传导机制，防范金融领域系统性风险的发生。从个案的视角观察，金融监管重在事先防范，金融司法重在事后救济；从系统的视角观察，金融案件具有连锁反应的特质，金融司法的个案现象有可能成为金融监管事先防范的线索来源，而金融监管的有效防范直接可以减少涌入司法领域的案件量，协同研控机制有助于实现从源头上控制风险。

厦门金融司法协同中心对金融纠纷协同化解。金融创新案件对法官的专业性和知识面提出了更高的要求，意味着法官需要投入更多的精力进行研究，对金融疑难案件实现精准审理。立案之后，对于案件事实清楚、法律适用简单的案件，倡导通过协同调解结案；对于案件事实复杂、法律适用简单的案件，可以先由主管机关的派驻人员对事实部分或者新型的交易模式进行专业化的解释，争取调解结案，调解不成，再进入审判环节，这样可以减轻法官就基本事实的解释压力，释放有限的司法资源；对于案件事实复杂、法律适用疑难的案件，由法官进行系统的梳理和专业的审判，形成示范性判决。通过前面案件的分流机制，法官可以集中专注于审理有较大社会影响力的案件。

厦门金融司法协同中心对金融理论协同研究。日新月异的金融创新需要与之适应的理论进行引导。尽可能地兼顾鼓励金融创新和确保金融安全的价值目标成为理论界和实务界当下研究的重点。金融司法和金融监管如何践行金融创新的理念，专家学者的理论研究如何有效指导实践，需要协同机制进行及时对接和有效反馈，探索可行的制度规则，推动金融法治创新。

(二)从矛盾回应型司法转向规则确认型司法

金融创新正在对金融业进行解构的基础上重构，必将对金融法律规则的完善、监管方式的创新、司法能力的提高产生强烈的需求。金融创新变化快、跨界广、影响深的特性重塑了金融立法、金融监管、金融司法三者之间的关系。金融司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，往往又处于感知金融风险的前端，如果一味恪守事后救济的理念，反而会放任风险的发生。金融司法的功能扩张是稳定金融法治秩序的客观需要。

金融立法过于迟缓导致相关制度供给远远不足[11]74-75。金融规则以“顾后”为特征，缺乏“瞻前”的内容[12]3-4。金融立法落后于金融创新已然成为一种客观存在，金融立法供给不足将是一种法律常态。金融实践对明确规则的需求与日俱增，供给与需求之间的缺口不断扩大。立法机关的制度供给最具稳定性和权威性，但是需要在金融创新“百花齐放”和“尘埃落定”之后才能做出抉择，较长的时间差难以回应金融创新的“变化之快”。因此，金融规则的创设主体仅仅限于或者依赖于立法机关就显得不合时宜，而是应该放眼于实时解决各类金融纠纷的司法机关，鼓励司法机关输出高质量的判决和司法建议，提高金融规则的供给效率，满足当下金融市场的急切需求。金融司法正在发挥创设规则以稳定交易秩序的功能。

1.类案同判：创设明确具体的裁判规则。我国是大陆法系国家，注重对成文法体系的构建，法院审理案件强调的是对法律的适用，即将成文法的法律原则或者规则适用于具体的案件，完成法律的实施，构建稳定的法律秩序。相比之下，英美法系国家是判例法国家，法官在审理案件的过程中完成法律的创设，并通过“遵循先例”的原则实现法律秩序的安定。判例法国家在适应金融市场发展方面具有先天的优势，其灵活性契合了金融创新的特性。金融创新需要大陆法系国家不断调整法律规则甚至法律原则才能重新实现法律秩序的稳定，显然频繁的立法和修法会伤害法制的稳定性价值。“不断繁衍的金融交易模式的合法性边界并不适宜由立法机构或者监管机构事先来划定，尊重法院的权力是一个更理想的考量”[4]16。

我国金融模式的不断创新亟待明确规则确定可期待的利益，金融司法的“类案同判”方式就是吸取了判例法国家“遵循先例”的合理内核，及时回应我国金融市场的急切需求，一定程度上具备了法律创设的功能，弥补成文法制度规则的阶段性空白。“法律的存在及其平等实现同样依靠类推”[13]，金融司法的“类案同判”方式类似于英美法国家法官基于个案裁判来创设法律的机制，在现阶段可以有效保障市场主体的信赖利益，助推金融创新业务的顺利开展。“金融消费者一般处于弱势地位。金融创新和金融混业经营的发展通常以牺牲金融消费者利益为代价”[6]21。类案同判有利于积累司法实践经验，在立法应对之前形成一些比较有效的市场规则和法律规则，提升金融消费者保护水平。

2.推动立法：一般的法律规则的创设。相比金融立法机关和金融监管机关，金融司法机关更能从个案或者类案中真实感知现实的或者潜在的金融风险。金融司法机关通过公布案例促成类案同判，虽然可以暂时解决金融立法供给不足的“燃眉之急”，但是在成文法思维根深蒂固的法律文化中，通过案例创设规则为金融活动的参与者提供行为边界的方式更适合作为“权宜之计”，仍然需要金融司法机关推动立法进程，将司法实践中反复验证的金融交易规则上升为法律规则，为金融市场提供更加稳定的预期和更加安定的秩序。

鉴于立法供给不足、案例指导作用的局限性、司法建议的软约束力，金融司法机关如不从源头上进行风险防范，推动规则的制度化，只会放任金融风险的累积，导致更多的金融个案涌入法院，伤及金融稳定。2019年开始，厦门金融司法协同中心每年都发布厦门金融司法协同态势分析报告和典型案例。金融司法机关逐渐走出传统事后被动解决金融纠纷的思维定势，通过及时发布司法文件等方式揭示风险点，运用案例归集、数据分析、对策建议等方式进行风险告知；搭建固定的信息沟通平台，通过交流、专题研讨会等形式，增进与金融监管机关、立法机关之间的互动，共享金融风险信息，加强金融法律问题研讨，推动金融立法的进程。例如，2019年，厦门金融司法协同中心受理融资性信保类合同纠纷案件1 325件，同比2018年激增288.6%。该中心召开全省首场跨省级专业法官会议并形成共识，向保险业监管单位发出司法建议，提出明晰保险产品定位、规范业务流程和降低社会融资成本3项建议，促使厦门银保监局专项排查，责令12家问题突出机构主动向法院报告整改情况，对部分严重的机构暂停开展相关业务[14]。

中央立法权在金融风险的宏观审慎管理方面优势明显，而从契合互联网金融市场本身的特征以及互联网金融市场金融监管权的生成和衍生路径来看，目前中国特别需要强化地方金融立法权的配置[15]。地方性法规可以就金融创新领域的事项做出规定(4)《立法法》第73条第1款规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：(一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”第2款规定：“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”，属于对法律供给不足，根据具体情况和实际需要先行制定地方性法规的情形。地方性法规规定金融创新领域的内容不会违反《立法法》第8条对法律保留事项的规定(5)《立法法》第8条规定：“下列事项只能制定法律：……(九)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；……”，是对金融的基本制度的有效补充。地方立法机关有立法权，地方政府有风险防范的职责，地方司法机关有实践经验，维护地方金融稳定是三者共同的目标。地方金融司法机关应当积极主动参与地方立法活动，适时推动把具体的裁判规则和司法建议上升到具有适用普遍性和约束力的法律规则。

三、厦门金融司法协同模式的优化路径

全球范围内，除了个别的功能单一的离岸金融中心之外，综合型的国际金融中心都有非常强大的司法体制来支撑[1]37。金融司法结构变迁的突围、金融司法功能扩张的实现，需要具体的配套制度进行保障。金融司法专业化的提升始终是金融司法创新不变的核心，协同化是金融司法创新的支撑。

(一)推动金融司法对民商事、行政、刑事案件管辖的一体化

厦门金融司法协同中心的成立是金融司法专业化的重要标志。目前，厦门金融司法协同中心只受理金融民商事案件，实现了金融民商事案件的集中管辖，但排除了金融行政案件和刑事案件。金融民商事案件对社会的影响面比较广，金融行政和刑事案件对社会的影响度比较深，都需要专业化的金融司法服务。金融领域不仅会引发民商事案件，也有可能引发行政案件和刑事案件。如果涉及财产分配的金融民商事案件可以得到专业的审理，那么涉及从业自由的金融行政案件和涉及人身自由的金融刑事案件就更应该走专业化的道路了。金融司法只有将金融行政案件和金融刑事案件也纳入其中，才能实现真正的专业化。

传统的审判分类模式建立在法律部门相对独立和法律规范相互隔离的基础之上，而金融创新类案件复杂、综合，不仅需要突破传统的部门法思维，甚至还需要拓展至法律外的知识，整合社会资源，才能高效地解决纠纷。司法机关不应该让新兴的社会关系“削足适履”，而是应该积极回应社会需求，“因势利导”地对司法资源进行整合。厦门金融司法协同中心今后可以设立民事庭、行政庭和刑事庭分别审理民事、行政和刑事金融案件，并建立相互之间的协调沟通机制。

金融司法只有在实现受案范围的“闭环”之后，才能在金融司法体系内促成类似案件的有效沟通，精准地把控类似案件的风险点和风险度，采取对应的法律责任进行有效规制。相关的金融民商事案件的审理经验可以为金融行政案件和刑事案件的事实认定提供参考，金融行政案件和刑事案件的审理应当尊重金融民商事案件的司法实践，金融司法内部的协调统一才能为金融市场提供完整的预期，也才能促成与金融监管部门和金融自律协会的有效协同。

(二)提高金融司法审判的专业水准

厦门金融司法协同中心应当持续提高金融司法审判人员的专业能力。(1)处理好司法能动性和司法中立性的关系。司法的中立性是目的，司法的能动性是手段。金融司法领域的专业性应当是通过能动的方式充分了解金融政策和科技规律的基础之上做出法律层面的中立判断。金融司法机关与金融监管机关和行业自律协会的协同旨在做出理性的法律判断，对合理的规则加以肯定，对不合理的规则进行矫正，平等地保护金融参与主体，维护公平的交易秩序。(2)加强金融专业知识的补给，定期与金融监管机关、科研院校展开专项培训和实务交流，深化对金融创新相关政策法规和新兴交易模式的研究，及时总结和分享审判经验。(3)加强金融司法领域内的国际交流与合作，正确认识我国金融市场转轨的发展阶段特征，借鉴境外国际金融中心行之有效的司法经验。

厦门金融司法协同中心应当成立金融创新领域的专业人才智库。在审理复杂或者疑难案件之前，法官可以随机从智库中抽取符合要求的专家，辅助案件的审理。“可借鉴德国和欧盟专业法院所采取的技术法官制度，任命具有金融和法律专业背景的法官，使其就金融专业问题能与案件当事人及其他诉讼参与人沟通更为顺畅。也可以借鉴日本专业法院的做法，设立技术专家委员会，聘请金融领域的权威学者、专家教授、研究人员、金融监管实践者等作为委员会成员，并参与诉讼程序，向法官和当事人提供专业知识支持”[16]51。需要强调的是，专家意见或者建议会直接或者间接地影响法官的判断，应当公开专家的意见或者建议，并要求法官在判决中做出是否采纳的说明和理由。此外，还应当保证诉讼程序的开放性，在案件审理过程中，允许专业智库之外的具有专门知识的个人或者组织，就与案件直接相关的重大法律争议问题向法庭公开提交书面意见书，做到兼听则明。

(三)协同模式从权宜之计走向长效之治

厦门金融司法协同模式属于实践创新，在全国也是先行先试，并没有相应的规范性文件进行保障和约束，导致在实际运作中出现了参与主体积极性不够、协同各方的数据共享机制不畅、协同成效不稳定等现象。现行的平台式协同模式并不是一个组织单位，而是各协同单位派人入驻厦门金融司法协同中心，各方人员的人事关系依然在原单位，如一审审判团队的人员来自厦门市思明区人民法院，二审审判团队的人员来自厦门市中级人民法院，协同团队的其他人员隶属于原单位。由于各单位的考评机制并没有和厦门金融司法协同中心的考核机制进行对接，导致金融司法协同中心的工作人员的晋升受到一定的影响，降低了协同的积极性。

金融司法协同需要数据支持和信息共享。厦门金融司法协同各方主体内部以及相互之间的大数据分析以及信息共享机制还没有形成。以法院为例，审判环节和执行环节之间分别使用不同的数据系统，双方之间无法进行互通，导致信息的共享难以在法院内部实现，法院和监管部门之间的信息共享就更难了。

厦门金融司法协同中心提升了厦门金融司法治理能力的现代化，但是要实现金融治理体系的现代化根本上还是需要提升金融司法协同的立法层级。《厦门经济特区地方金融条例》第20条规定：“人民法院应当推进金融司法机制创新，会同相关单位设立金融司法协同平台，完善金融纠纷多元化解决机制，协同防控金融风险，提升司法服务金融发展的水平。”虽然该条例从地方性法规层面明确了法院在金融司法协同中的主导作用，但是实践中多头治理、相互推诿、参与积极性不高等问题的解决，不仅需要各相关部门的合作，更需要从顶层设计制定对各方都有约束力的规范性文件，为金融司法协同的持续推进提供稳定的法律保障。厦门市人民代表大会应当适时制定厦门金融司法协同的地方性法规，厦门市政府应当积极向全国推广厦门金融司法协同治理的成果，厦门市中级人民法院应当协同各合作单位不断地完善协同治理的工作机制，时机成熟时，向中央积极争取在厦门设立厦门金融法院。