“十四五”时期安徽省农村养老服务体系建设研究

井道龙

(中共蚌埠市委党校 培训部，安徽 蚌埠 233040)

自1998年我国进入人口老龄化社会以来，安徽省委省政府就日益重视老龄工作。而农村地区由于老龄问题较复杂，有效破解农村养老问题就成为积极应对人口老龄化的重点与难点。进入新时代，随着农村人口老龄化进程加速，以及人民日益增长的美好生活需要，农村养老服务供给面临数量与质量双提升的问题与压力。

统筹发展农村养老服务业，构建有安徽特色的高质量发展的农村养老服务体系，满足老年人养老需求，这不仅是安徽养老服务工作的重中之重，而且事关数百万农村老年人及其家庭的幸福，对推动城乡融合发展、维护农村社会和谐稳定、建设美好安徽也具有重要意义。但是由于安徽省属于经济欠发达地区，城乡经济发展不均衡，农村养老服务体系建设明显滞后于城镇，养老服务供给滞后于养老需求，“十四五”时期及未来中长期，安徽农村养老服务体系建设面临着诸多问题与挑战。

1 安徽省农村养老服务体系建设面临的主要问题

1.1 农村养老服务制度供给滞后

首先，制度供给面临老龄人口快速增长的新挑战。一是养老服务对象覆盖面扩大给现有政策安排带来挑战。随着安徽全面建成小康社会目标实现，农民可支配收入持续提升，老年人追求美好生活的养老服务需求将不断增长。党的十九届五中全会明确提出，要发展普惠型养老服务和互助性养老[1]。而现有的农村养老政策体系重点是关注农村特定老年人的兜底性基本养老服务供给，覆盖面偏窄，面对即将到来的惠及全体农村老年人的普惠性养老服务供给，养老服务政策亟待调整和完善。二是快速增长的农村老龄人口给现有政策安排带来挑战。随着20世纪60年代初到70年代初生育高峰期内出生的人口陆续步入老年行列[2]，安徽农村老龄人口规模进入一个快速增长阶段，日益增长的养老需求与养老资源供给不足之间的矛盾突显。

据统计,从1998年起，安徽老龄化以年均0.4个点、近30万人的增量快速发展，至2020年底，全省60周岁及以上老年人有1146万人，占比18.79%。据预测，2022年安徽老年人口总量将突破1300万、占比达到20%，进入中度老龄化阶段；2030年60周岁以上老年人口将达到1777万，接近3成，进入重度老龄化社会[3]，且农村老龄化程度高于城镇。政府亟须调整制度供给，提高农村养老服务供给能力和水平。

其次，农村养老服务发展专项规划亟待制定。随着积极应对人口老龄化上升为国家战略，这标志着老龄工作进入了新阶段，与之相关的顶层设计、制度体系也要不断完善。虽然安徽省制定了《安徽省“十四五”民政事业发展规划》，将养老服务发展纳入安徽经济和社会发展综合规划、城乡总体规划，但尚未制定针对农村养老服务体系建设的专项规划，对农村养老服务网络布局、组织保障、资源统筹、服务人才培养等缺乏系统设计，老年用品、康复辅具等养老产业领域缺乏顶层设计与政策引导，难以有效发挥规划在农村养老服务体系建设中的统领作用。而且，由于长期以来的城乡二元体制，在公共资源配置上存在重城市轻农村现象，虽然近年来有所改进，但农村养老服务体系建设依然存在较大短板，急需制定专项发展规划统筹协调发展。

1.2 农村老人养老保障能力较弱

首先，收入水平偏低，自我保障能力较弱。作为农业大省，安徽农村地区“未富先老”特征明显。2021年，安徽农村居民人均可支配收入仅为18368元(城镇居民为43009元)[4]，同时，农村低收入、困难人口较多。收入水平整体偏低、保障不足是大部分农村老人养老面临的重要问题。由于受年龄、体力和能力等限制，大部分农村老年人收入主要来自土地及养殖收入、子女资助、养老金，部分低龄老人依靠打零工赚些收入，部分老人领取救济金等。农村老人奋斗大半辈子积累的财富多用于子女结婚成家，自己储蓄积累少，有因病致贫现象。

其次，家庭养老功能减弱，供养水平普遍较低。安徽农村老人受“养儿防老”的传统思想观念影响较大，普遍以家庭养老为主，对子女供养寄予厚望，同时认为有儿有女入住养老院是丢人的事。据调查，农村老人养老收入的来源主要是子女经济支持和自己劳动所得。但是伴着子女结婚生子独立门户、外出务工缺少时间和精力，以及子女家庭生活条件不好等，部分子女难为老年父母提供足够支持。再加上部分子女赡养父母的责任心不强、多子女之间相互推诿等问题，对老年父母供养保障不足。

再次，社会养老保障程度不高，难以满足基本养老需要。当前，安徽已构建以基础养老保险、基本医疗保险、社会福利和救助为基础的老年社会保障制度体系，但养老保障水平整体偏低，与老年人的养老需求有一定距离。一方面，已满60岁老人领取的福利性的基础养老金数额较低，保障作用有限。2020年，安徽省农村居民月人均基础养老金为123.5元(企业退休人员月人均养老金达2541元)[5]10，难以满足基本养老需要。另一方面，大部分农村老人年轻时没有购买养老保险，所以年老后没有稳定退休养老金作为生活支撑。

1.3 农村养老服务供给不足

首先，居家社区养老服务需求增大，但供给短缺。受习惯、身体状况、经济条件等诸多因素影响，90%以上农村老年人选择居家养老。随着老龄化程度不断加深，老人居家社区养老服务需求不断增加。但目前居家社区养老服务供给短缺，存在与需求不匹配问题。一方面，长期以来，农村养老主要注重对特定对象的兜底性保障供给，一般农村老人养老多处于自然状态，基本养老服务供给微乎其微。另一方面，近年来安徽着力建设“三级养老服务中心”(以下简称为“三级中心”)为居家社区养老提供服务，可总体并不理想。截至2021年11月底，全省建成乡镇养老服务指导中心1254个、村级养老服务站(农村幸福院)3762个[6]，实现全覆盖。但由于缺乏有效的运行机制，仅有部分“乡镇养老服务中心”实现了社会化运营，服务功能尚未充分发挥；而“村级养老服务站”只是挂牌成立，基本上没有运营，居家社区养老服务供给自然缺乏。这与“三级中心”建设中的社会主体、服务为先等原则有较大差距。

其次，机构养老服务发展不充分，且服务供给水平不高。一方面，由于农村老年人口居住相对分散，服务供给难成规模，再加上农村老人收入水平普遍偏低、养老观念落后，对于收费养老服务需求不高，这在一定程度上抑制了养老机构发展。另一方面，农村养老机构服务水平整体不高。养老设备配置不齐全，护理型床位不足、部分普通床位处于闲置状态；服务内容不够丰富，重日常生活照顾、专业护理服务不足。于此同时，农村持续推进特困人员供养服务设施(敬老院)改造提升三年行动。截至2020年底，安徽全省已完成县(区域)级农村特困供养服务设施(敬老院)改造提升136个，完成率为63.3%；农村特困供养服务机构转型升级为区域性养老服务中心的比例为72.3%[5]26。但是由于改革不深入，资金投入不足，部分特困供养机构的养老设施还需升级改造，服务人员结构不合理，医疗、康复护理服务跟不上，整体入住率不高。总体而言，农村养老机构存在“有床位没人住”与“人口老龄化日益严重、养老服务需求高”的供需矛盾。

1.4 养老服务人员队伍建设缓慢

首先，养老服务队伍建设力度不够，专业人员相对缺乏。一是养老服务专业人才培育力度不强。虽然安徽省主要地市都出台了养老服务人才队伍建设实施方案，实施养老服务人才“十百千万”工程，但由于人才培养不是一蹴而就的，再加上推动力度不够，所以养老服务专业从业人员数量不足，难以满足养老服务业发展需要。二是缺乏职业吸引力，养老服务行业专业护理人才不多。由于养老服务行业劳动强度大、劳动时间长，收入和社会地位不高，使部分具有专业养护知识的人员不愿意从事该职业，而且从业人员岗位流动性大、稳定性差。同时，部分农村养老机构缺乏专业管理人员，使得养老机构难以规范化管理、高质量运营。

其次，志愿者队伍培育不足，养老志愿服务尚未有效落实。养老服务体系建设是个系统工程，而且事关每一个人，除了政府主导、市场推动外，还需要调动社会各方面力量广泛参与、协同推进养老事业发展。安徽在加强养老服务志愿者队伍建设方面力度不够、效果不明显。虽然各个群体积极参与志愿服务队，但由于缺乏后续工作推进机制，往往存在志愿者注册完成之后“一注了之”现象，志愿者服务活跃度不高。

1.5 老龄工作体制机制不完善

首先，管理体制不顺畅，尚未形成发展合力。老龄工作涉及民政、卫生、发改委等诸多部门，具有综合性复杂性。由于顶层设计不完善，综合协调机制体制不健全，老龄工作尚未形成发展合力。一方面，在2018年机构改革中，老龄委职能弱化，难以充分发挥统筹协调作用。另一方面，各部门由于指导性政策多、目标任务不同、利益取向不一致，各自从自身工作推进、责任落实及考核角度出发，统筹协调难度大。虽然各地市也成立养老服务改革发展工作领导小组等，以协调相关部门推进工作，但由于认识问题、工作机制问题等，政策实施的效果不明显。突出表现是部门各自为政，资源设施配置部门化、条块化，难以统筹使用，出现资源不足与闲置浪费并存的问题。

其次，管理机制不灵活，政策效力发挥不充分。一是基础制度建设缺失，相关政策推进难。一方面，老年人能力综合评估制度建设滞后，使一些面向老年人的基本服务项目、补贴难以开展。如民政部门针对老人不同失能程度发放不同补贴的精准性政策，部分地区因无法有效评估老人失能状况而难以有效落实。另一方面，培育机制不健全，政策精准性不够，社会组织发展不充分。能够提供优质服务供给的社会组织、市场主体不多，使一些政策难以有效落地。二是管理机制不灵活、创新不够，具体工作落实难。如已经建设的城乡“三级中心”由街道社区(村)工作人员兼职管理，部分地区“三级中心”没有落实法人负责制，无法配套机构编制、人员经费，难以运转；部分“三级中心”尚未开展社会化运营，服务功能无从发挥[7]。三是监管机制不健全，养老服务供给提质增效难。多方评估或第三方评估的监督机制的独立性不够，无法有效监督与约束相应职能部门的责任落实情况。同时，对市场主体监督考核标准不完善、对评估结果缺乏硬性约束及政策反馈调整机制，评估结果多是“一评了之”，很难达到预期效果。

2 建立健全安徽省农村养老服务体系的对策和建议

2.1 加强顶层设计，构建农村养老服务体系新格局

首先，明确发展思路，积极推进农村养老服务体系建设发展。一是树立积极观念，实施积极应对人口老龄化战略。安徽要充分认识到农村地区人口老龄化的严峻性、复杂性，改变以往仅仅关注“老年期”阶段的老龄问题的视角，从“全生命周期”视角关注老龄问题，树立积极应对、综合应对、战略应对观念，紧紧把握乡村振兴战略与“十四五”时期积极应对人口老龄化的窗口机遇期，推动解决农村养老问题。二是明确发展思路，确定发展方向。合理处理好农村老人养老潜在需求与有效需求间的关系，坚持以人为本、以需为本原则，根据安徽经济发展、财力情况，尽力而为、量力而行，把筑牢底线补齐短板作为突破口，以促进城乡基本养老服务均等化为基本着力点，加快构建城乡统筹、覆盖全体、分层分类、公平可持续的农村养老服务体系[8]，让老人们老有所养、老有所依，安享幸福晚年。

其次，加强系统设计，统筹推进农村养老服务体系建设发展。一是加强养老基础设施建设，完善农村养老服务网络。在初步形成的县乡村“三级中心”网络基础上，因地制宜、合理布局，有效建设、配置县乡村养老服务中心、养老机构、养老站点等养老设施，为农村养老服务供给提供支撑。二是推进养老服务供给侧结构性改革，增强服务保障能力。结合国家基本养老服务标准要求，制定基本养老服务清单及标准，使农村老人能够大致公平均等地享有基本养老服务。加大供给主体培育，健全完善多主体参与、多力量共融共建共治的农村养老服务供给体制机制；实施农村养老服务能力提升工程，增强居家养老、社区养老、机构养老服务保障能力，以满足农村老年人不同层次、不同阶段的养老需求。三是加强组织保障，构建农村养老服务发展的支持体系。各级党委和政府要高度重视老龄工作，坚持“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”原则，强化政府政策制定和规范管理的职能，紧紧围绕“全覆盖、保基本、建机制、强服务”工作重点，推动农村养老事业和养老产业全面协调发展，满足老人养老需要。

再次，统筹资源要素，促进城乡养老服务均衡发展。一是建立资金投入稳定增长机制。鉴于农村发展实际、养老服务的福利属性，政府要按照地方财政收入的增长比例相应加大对养老服务业的资金投入；在分配本级彩票公益金时，要进一步向农村养老服务倾斜；建立多渠道筹资机制，为积极应对人口老龄化提供财力保障。二是统筹用好助老发展资源。统筹使用好农村集体资源、劳动力资源和相关土地政策，为农村养老服务持续发展做好保障。统筹、整合相关部门支持农村养老、救助等资源，有效开展养老服务。树立以城促乡、共建共享发展理念，加快推进城乡之间养老资源有效流动，缩小城乡差距，促进基本养老服务均衡发展。

2.2 构建多元主体支持体系，提高养老保障能力

首先，树立积极养老理念，增强自我养老保障能力。安徽各市相关部门要加大宣传力度，鼓励农民转变传统养老观念，树立积极养老意识，早做谋划、多方准备，由“依赖养老”向“独立养老”转变。一是及早储备养老金。积极就业，增加收入，合理分配收入，主动为养老储蓄资金。政府应充分考虑农村实际问题，增强土地的养老保障功能。二是提高农民对养老保险的认识，积极购买养老保险。让规模庞大的农民群体在其年老之后有稳定的养老金收入，实现“老有所依、老有所养”。

其次，大力弘扬孝亲敬老的传统美德，强化家庭养老功能。党的十九届五中全会明确指出，要“支持家庭承担养老功能”。一是各级政府要大力弘扬孝亲敬老文化，倡导尊老爱老敬老之风。把孝亲敬老传统美德列为公民道德建设、村规民约的重要内容，将其纳入社会主义核心价值观进行宣传教育，让孝亲敬老成为公民素养和社会风尚。二是建立奖惩机制，强化子女责任。建立有效政策机制，教育、引导子女承担起家庭养老职责，在物质支持、生活照料和精神慰籍方面尽到赡养职责。相关部门可以对尽赡尽孝家庭进行表彰、对不孝子女通过乡风村规民约等软性约束，还可以约谈子女，让老人和子女签署具有法律约束力的养老协议等。同时，制定一定支持政策，如通过税收减免、与老人同住买房减税或给予一定居家补贴等方式，鼓励家庭承担养老功能，逐步使赡养照顾老人成为一种自觉行为。

再次，进一步完善养老保障制度，提高养老保障水平。一是建立养老保障合理调节机制。在坚持应保尽保原则的同时，要建立基础养老金、福利养老金正常调整机制，使老年人的退休金增长幅度与经济发展水平相适应。不断完善重特大疾病救助机制、建立突遇重大困境老年人“救急难”机制，进一步减轻农村老年人养老自付压力。二是逐步建立长期护理保险制度。总结借鉴安庆市长期护理保险试点改革经验，加快建立覆盖城乡的长期护理保险制度，明确参保和保障范围、资金筹集、待遇支付等关键问题，以解决有刚性需求的失能失智老人和农村贫困老人的照护经费问题。三是建立助老慈善公益基金。省市各级慈善总会要积极设立“助老慈善援助”项目，将贫困、重病老年人纳入救助范围，发挥慈善对老人济困的补充作用。同时，安徽要紧密结合乡村振兴战略，大力发展农村集体经济，为提升老人生活质量奠定经济基础。

2.3 创新养老服务模式，增加养老服务有效供给

首先，大力发展社区居家养老服务。一是建设“社区居家养老服务中心”，提供综合养老服务。可以选择一些县、乡镇先行试点，结合县乡村“三级中心”建设，整合资源，依托乡镇养老中心、人口相对集聚的商店、卫生所等地方建立“社区居家养老服务中心”，为当地老年人提供餐饮、娱乐、康养等服务，让老年人娱乐活动有地点、基本养老服务供给有保障，切实提高生活质量。可由政府委托社会组织或机构运营，采取“个人或子女支付+财政补贴+慈善捐助”方式筹集资金，对需要特殊保障老人则由政府购买服务。二是建立居家养老支持体系，加大居家养老服务有效供给。鼓励社区居家养老服务中心、乡镇养老中心或嵌入式小型养老机构积极开展居家养老延伸服务。完善居家和社区养老服务平台功能，推进智慧养老和“互联网+”居家养老服务。探索对居家老人尤其是特困、高龄等老年人家庭实施适老化改造工程，提升居家老人的自理能力和生活质量。建立完善居家老人探访制度，重点对农村独居、高龄、特困等老人开展爱心探访活动，探索构建探访、帮扶、服务于一体的关爱体系。

其次，探索发展“农村互助式养老服务”。农村互助式养老服务符合农村邻里之间互帮互助的传统文化与习俗，融合了居家养老和机构养老优势：方便集中提供服务，成本低、老人负担得起；就地养老，不脱离熟悉的生活环境。近年来我国一些地区积极探索“农村互助式养老”模式，如河北省农村的“幸福互助院”，取得较好效果。目前安徽已有一些乡村进行试点，重点可探索以下模式：一是以老人自愿为前提，将分散供养的特困人员、空巢独居老人的自有住宅改造成为小型幸福院，由村委会组织、委派专人提供做饭等基本服务，或者老人们互相帮扶、互相照顾，抱团取暖；二是鼓励村民以自家居住地为中心开展邻里互助，可以采取政府购买服务或低偿方式，为高龄、独居、失能老年人提供代买代缴、寻医送药等服务，解决老人生活中的难题、提高老人幸福指数。

再次，发展机构养老服务，提升服务质量。一是大力发展社会办养老机构，扩大优质服务供给。进一步深化放管服改革，营造良好发展环境。引进一批在业内具有一定知名度的养老服务机构或企业，进行品牌化、连锁化、专业化运营，改造提升养老机构服务质量。鼓励内设医疗服务的农村养老机构、社区服务中心与城区有实力的医疗机构开展远程医疗服务，提供“互联网+医疗+养老”服务。二是继续实施农村特困供养机构改造提升工程。适度加大财政资金投入力度，改善硬件设施配置，进一步提高护理型床位占比，提升服务人员专业素质，丰富服务内容。学习借鉴亳州市农村医养结合做法，将医疗资源与养老资源有效结合，增强长期照护和医疗服务保障能力，切实把农村特困供养机构转型为区域性农村养老服务中心。三是推动公办民营、民办公助，盘活养老资源。借鉴已有公办民营机构经验，深化改革，利用社会力量为公办养老机构注入活力，促进其社会化、专业化发展。鼓励公办养老机构、民办养老机构在条件允许情况下，面向社会开展养老服务，充分利用闲置养老资源，解决“没人住、住不满”问题。

2.4 加快养老服务人才队伍建设，夯实发展基础

首先，加大专业养老服务人员队伍建设。一是制定中长期养老服务专业人才培养计划。充分发挥安徽省教育资源优势，加强职业院校对涉老专业人才培养。鼓励支持相关院校积极设置养老服务相关专业或开设相关课程，省市民政部门要加强与本科院校、职业教育学校合作，建立养老护理专业人才定向培养计划，每年为各市、县、乡定向培养一批护理人员。支持养老服务机构与相关院校合作，根据不同需求开展订单式教学，培养专业化、个性化的养老服务人才。二是积极实施养老服务人才培训工程。宣传、鼓励农村劳动力、城镇失业人员积极参加养老护理员培训工程，加强岗前专业技能培训、对在岗人员进行定期轮训，还可以通过网络平台，对从业人员、居家老人亲属开展专题培训。三是提高从业人员待遇及社会地位，增强职业吸引力。逐步提高养护人员工资水平，并与企业职工一样享受相关社会保险补贴；逐步建立职业技能等级认定制度、入职补贴制度，对于符合相关认定标准的养老护理员可获取一定数额的岗位补贴；建立就业激励机制，支持、吸引医务人员、退休医生和护士到养老机构工作。

其次，加强养老服务志愿者队伍建设。一是加大宣传力度，鼓励更多人员参与养老志愿服务。依托来自卫生健康、文化、共青团、妇联等各类组织和机构的志愿者，建立部门志愿服务队；依托企业、社会爱心人士建立行业志愿者服务队；建立党员服务队、青年服务队等，逐步培育一支综合素质优良、年龄结构合理、尊老敬业的农村养老服务队。二是创新工作方法，提高志愿者服务活跃度。依托民政部门或社区，推动志愿者服务活动常态化、制度化。如由县、乡民政部门定期安排一个志愿服务队对接一个养老中心开展公益敬老活动。可借鉴香港“义工”制度，探索建立志愿者服务“积分制”或“学分制”，在一定范围内试推行，把志愿者服务职责落到实处。

2.5 完善老龄工作体制机制，推动养老事业发展

首先，理顺管理体制，形成发展合力。习近平总书记指出，满足老年人多方面需求，让老年人能有一个幸福美满的晚年，是各级党委和政府的重要责任。各级政府要提高老龄工作治理能力与水平。一是理顺管理体制，明确统筹管理机构。要建立健全党委领导下老龄工作组织领导体系以及专门的办事机构体系，强化老龄委职能作用，推动部门协同和政策衔接，有效整合政策及资源，形成发展合力。二是健全完善老龄工作体系，强化基层力量配备。要从老龄社会治理高度，改革完善管理体制，强化基层力量配备，结合农村特点，推动社会治理重心向基层下移。健全完善老龄工作体系，加强老龄办事机构实体化建设，形成自上而下相对独立的老龄工作机构体系。

其次，健全管理机制，发挥治理效能。一是加快基础制度建设，推进相关政策有效落实。一方面，要建立健全老年人能力评估制度，制定包括老年人的身体状况、经济收入、家庭支持等综合能力的评估体系，为政策制定及提升政策效果提供相关支持。另一方面，建立完善养老社会组织培养机制，对有一定管理经验的养老服务企业、社会组织进行重点培育与支持，增加有效供给。二是创新管理机制，有效开展工作。在充分考察、研究基础上，创新机制、制定方案，破解难题，如解决部分地区城乡养老服务“三级中心”运营难的问题。三是完善机制，提高监管能力与水平。一方面，深入落实省政府有关养老服务综合监管要求，建立包联监管机制，落实监管责任。可由县民政局或县级养老服务指导中心负责，对县域内各养老机构进行包联监管。同时，加强信息化、智能化监管能力建设，把农村社区养老服务中心、养老机构等纳入监管体系。

另一方面，完善服务质量评估标准，建立健全养老机构星级管理制度。针对不同类型的养老服务业态，制定与安徽实际状况相适应的养老服务标准体系，建立不同质量等级，推动养老服务标准化发展。同时完善评估结果反馈调整机制，对未达标准的养老机构给予减少财政支持等约束，倒逼其规范运营，提升质量。四是创新、完善老龄工作方式方法，提升政策执行效果。结合农村乡土社会的特点，改变传统老龄工作推动方式，采取“自上而下”政府推动与“自下而上”自发机制相结合的方式，发挥乡镇、村委会的管理服务职能，增强农民的自主服务意识，围绕老年人的需求反馈、完善政策，提供服务。同时，把农村基层党建工作与老龄工作有机结合，推动养老事业更好发展。