共建共治共享格局下完善特邀调解制度的路径研究

梁思怡

西藏大学，西藏 拉萨 850000

一、特邀调解制度的定义及实践现状

（一）定义

目前，我国正处于社会转型时期，［1］“井喷式矛盾纠纷”“诉讼爆炸”等现象愈加严重，面对日渐加重的诉讼负荷，传统的审判制度已无法从容应对，国家和社会势必要创造多元化途径以实现纠纷之治。美国著名学者富勒曾说道：“法治的目的之一在于以和平而非暴力的方式来解决争端”，而调解则是当事人合意最多、强制最少的解纷方式。［2］因此，调解的重要组成——特邀调解制度应时而生。它可以最大化地满足当事人多层次、多渠道及低成本、高效率解决纠纷的需求。因此特邀调解制度的建立完全符合我国“和气生财”“斗则两败、合则双赢”等传统的纠纷解决理念。

（二）实践现状

特邀调解制度的创建路径采用了“自上而下”的指导和“自下而上”的模式，2009年由中央启动试点工作，于2012年扩大试点范围，到2016年《特邀调解规定》的出台，才意味着该制度的明确建立，至今已有十余年。在此期间，特邀调解工作取得了显著的成就（参考表1），部分法院甚至建立了“本地特色化”工作室。例如，2015年8月，安徽省濉溪县法院紧密结合当地临涣古镇百年老茶馆的“棒棒茶”文化和“说事”功能，成立“和谐茶室”，建立了特邀调解员制度。从当地德高望重的乡贤中聘请了14名调解员，共化解了案件400余件，且当选为“安徽法院第三批特色文化项目”。［3］同时，诸如“珠海首个特邀调解员驻社区工作室在梅华街道鸿业社区揭牌成立”“四川眉山法院设特邀调解室化解纠纷”“天津高院选聘台胞来担任涉台案件特邀调解员”“辽宁法院首批2462位特邀调解员上岗”“解纷入心田 和风满梨园”“昌都市两级法院建立善听、擅调、巧借外力、配合办案的‘四步调解法’”等新闻报道数不胜数，亦表明特邀调解制度贯穿于诉前诉中调解、信访息诉和执行和解的始终。最高人民法院于2021年2月发布的《中国法院的多元化纠纷解决机制改革（2015—2020）》表明，截至2020年底，我国法院总共有近7000个调解工作室、2.2万个特邀调解组织、7万名特邀调解员。诉讼中心（诉调中心）共有编制内的专职调解员12648人，调解案件共计173.9万件，成功148万件，成功率高达85%。而采取特邀调解方式分流的案件大约占一审民商事案件总数的40%。

表1 部分法院推行特邀调解工作统计［4-5］

二、特邀调解制度目前面临的问题

（一）线上公共服务平台数据资源更新较为缓慢

《特邀调解规定》指明人民法院需在诉讼服务中心、官方网站等处公开特邀调解名册，以供当事人和其他社会公众查询及监督。而笔者在自治区相关网站搜索特邀调解时发现我区线上公共服务平台数据资源更新较为缓慢，主要体现在以下几个方面：第一，以“特邀调解名册”“名册”“特邀调解”为关键词搜索西藏高级人民法院及各级法院官方网站时，搜索结果较少，主要内容为我区某些法院多元化纠纷解决机制的建设工作。第二，在中国法律服务网和12348中国西藏法网点击“找调解”选项，显示的内容为“人民调解机构”“人民调解员”。第三，以“特邀调解”为关键词搜索西藏人民政府官方网站时，并未显示相关标题，仅在新闻内容中偶然提到特邀调解，而以“调解”为关键词搜索时则出现诸多与人民调解相关的词条。以上内容表明，各级人民法院的官方网站并未及时公开特邀调解名册，同时区内特邀调解的信息更新远不及于人民调解，有待完善。

（二）特邀调解资源利用效率不高

近年来国家为有效化解社会矛盾，设立了多种解纷方式，其中光是调解就包括法院调解、人民调解、特邀调解等诸多方式，地方也相应地创新出极具本地特色的调解方式，如前文所述的“和谐茶室”等。特邀调解制度相较于特色化的地方调解制度而言存在发展较为缓慢、案源少等问题。如西藏自治区因地处青藏高原，地广人稀，交通不便，便创新出符合我区地理条件的人民调解制度和“车载流动法庭”。日喀则市全市法院2017年度共受理民商事案件1471件，车载法庭行驶里程6.2万余公里，投入经费120万余元，巡回审理案件358件；特邀调解组织共有43个，聘请136名特邀调解员，指导民间调解组织化解214件矛盾纠纷。［6］2020年度全区法院车载科技流动法庭巡回调处纠纷2900余件。［7］同时根据12348西藏法网的数据显示，我区目前共有人民调解机构6685个，人民调解员35305名，区内人民调解制度的发展已日趋完善、系统，案源也日趋稳定化。又如福田法院诉调中心2017年3月中旬—5月底的数据显示，共调解案件5136件，特邀调解员参与的案件仅80多件，占比率约2%。

（三）特邀调解经费标准规定笼统

法院若要最大限度提升特邀调解员的积极性和主动性，高效化解当事人的纠纷，避免资源重复、浪费，就要完善人员配备、经费保障、办公场所等基础条件，其中经费保障完善是重要环节。《特邀调解规定》指出法院可向有关部门申请经费，但未指明具体的经费来源、发放标准、补贴方式等，只能由法院来解决这个难题。有的法院专门出台了经费管理办法，如2018年惠城区法院规定“一案一补”，每调解成功一案补贴500元，反之则没有补贴；［8］有的法院则是按到岗率和成功率进行补贴，如福田法院补贴到岗的调解员30元/天· 人，调解成功100元/件；还有的法院缺乏经费，以“干事业、讲奉献、做公益”的口号暂时激励调解员们。而特邀调解员大部分都属于兼职，如拉孜县人民法院的特邀调解组织和调解员就来自各乡镇、县直各单位、派出所等各行各业。协调其本职工作和调解工作，对调解员来说本来就是一种选择，且当前社会矛盾纠纷爆发，调解员本身又处于市场经济体制下，不能总按公益主体的标准去要求他们，补贴误工、交通等费用并不能激励调解员，长此以往积极性也会逐渐下降。

三、特邀调解制度的完善路径

（一）统筹推进线上公共服务平台建设

近些年，党中央不断加强信息化建设，推行电子政务服务，及时更新政务数据资源体系，欲构建“互联网+政务服务”的流程一体化在线平台，从而推进我国治理体系和治理能力现代化。因此对于特邀调解工作在线上平台存在的问题，应当加快改进。首先，应当在我区人民法院官方网站公开并及时更新特邀调解名册，公开信息包括特邀调解组织及特邀调解员的基本情况（如姓名／机构名称、年龄／执业年限、性别、民族等）、擅长专业、工作绩效、业绩排名等信息。其次，加大对特邀调解的网络宣传，人民调解制度由于产生时间早、发展规模大，知晓度远高于特邀调解，而特邀调解的发展与人民调解并不冲突，二者的目的皆在于解纷，提高特邀调解的知名度有利于为当事人提供多元化选择，有利于向全国范围内推广特邀调解制度，亦完全符合国家推行多元纠纷化解机制的初衷。

（二）合理分配资源

一是提升特邀调解队伍的专业素养。俗话说“打铁还需自身硬”“只要是金子总会发光”，只有自身素质过硬、实力过强，才能增强吸引力，获取案源。其一应当具备调解的基本素养和基础知识，通过考核获取“邀请函”；其二要进行岗前培训，学习如何将理论结合到实际调解操作中；其三，积极参与业务培训，调解的对象不是千篇一律的，需要我们学会随机应变，因此积累经验十分重要，更有利于我们根据当事人的特点制定关联的方案。二是加大适用力度，可将特邀调解和本地特色化的调解结合起来，本地特色化的调解方式可能存在威信不足、履行度不高，而特邀调解完全可以弥补这些缺点，加大特邀调解的适用力度，结合本地调解可以更好地发挥出调解的效用。

（三）健全经费保障和奖惩制度

一是申请专项经费，各级法院可结合本地区经济情况制定办案补贴，纳入财政专项经费预算，标准可参考我区人民调解案件补助标准，根据纠纷性质、规模大小、案件难易程度、社会影响力等因素将矛盾分为简易、一般、重大疑难复杂、特大疑难复杂四类案件。成功调解后简易案件一起120元，一般案件一起250元，重大疑难复杂案件一起500元，特大疑难复杂案件则是一起1200元，若未调解成功的也会给予一起100元的补助。当然，不仅是调解员办案需要经费，调解员岗位培训和考核是必不可缺的环节，也需要经费支撑。二是拓宽经费来源渠道，一方面法院可尝试探索建立收费机制，对于一些专业性强的纠纷，如商事纠纷、涉外纠纷等，可按一定标准收费，正如有学者所言，分析老百姓的消费心理，完全免费有可能使他们产生不信任感，反而产生反向作用，收取部分费用才能体现对专业人才的重视。［9］另一方面可以通过政府购买服务方式构建特邀调解制度，如武昌区睿和天下调解中心就是武汉市司法局指导的第一家承担政府购买人民调解服务的非营利性机构。［10］三是奖罚分明，完善调解组织和调解员的考核机制，综合本年度出勤率、收案量、办结量、成功率、案件难易程度、社会影响力等因素制定绩效考核标准。对于表现优异的可实行物质和精神的双重奖励，如我区的“金牌调解工作室”和“金牌调解员”；对于存在违法违规乱纪的组织和个人则要通报批评并予以处罚。