关于社会组织规范化建设的思考

李鸿 梁钰杭

【关键词】社会组织 规范化 政治站位 标准 监管 【中图分类号】D632.9 【文献标识码】A

以社会团体、基金会、民办非企业（社会服务机构）为主体组成的社会组织，对我国经济发展和社会治理发挥着巨大作用，是党密切联系和服务群众的坚实纽带，也是我国社会高质量发展的重要支撑。据不完全统计，2021年全国社会组织总数超过90万个，社会组织如雨后春笋，对促进社会经济发展和社会事业繁荣、创新社会治理机制、扩大对外交流发挥了积极作用。但同时社会组织行业乱象问题突出，社会组织发展良莠不齐，失范问题时有发生；一些不法分子以公益慈善的名义弄虚作假、坑蒙拐骗，肆意践踏广大人民群众的信任，玷污社会组织的良好形象。近年来，随着社会组织从业人员不断增加，社会组织的体量不断膨胀，社会组织规范化建设迫在眉睫。只有进一步加强社会组织规范化建设，才能大大减少组织内部摩擦和组织之间的恶性竞争，进而减少组织运行阻力和治理成本，教育和影响社区居民建设人人负责、人人尽责、人人享有的社会规范自治共同体。

社会组织处于国家与个人之间，具有非个人的社会属性。同时，作为连接国家和公民关系的中介组织具有道德整合功能，能教育引导社会成员道德观念符合社会公德要求，融入国家意识形态，如果社会组织政治意识淡薄、缺乏政治站位，就容易偏离服务群众的宗旨和价值取向。一些社会组织的党组织工作职能弱化，对党的大政方针政策认识模糊。部分社会组织不能明确认识社会组织是国家治理体系的组成部分，不是某个集团的，更不是专属某个人的，经常在组织中搞“一言堂”“小帮派”，往往用商业理念去经营管理社会组织，获取经济利益，忽视社会公共产品或服务的提供。由此，很容易引发社会组织的“志愿失灵”或“慈善失灵”。社会组织的“志愿失灵”或“慈善失灵”使其偏离了奉行社会公益或共益的宗旨，片面地以功利主义为取向的信念、行为给消费者、社会、生态带来了负效应，这些负效应主要体现在慈善供给不足、慈善的业余主义、慈善的特殊主义、慈善的家长式作风等方面。社会组织“志愿失灵”或“慈善失灵”的现象会导致组织面临严重的信任危机，各类贪污腐败、谋取私利等负面消息将会损害非营利组织公益形象，恶化组织生存环境，降低组织整体公信力。一些社会组织往往采取各种途径去拓宽资源渠道，还有一些组织产生资源依赖倾向，甚至产生“唯资源主义”。

因此，社会组织必须加强党组织建设，提高政治站位，充分领悟并贯彻落实党和政府服务民生的精神，急群众所急，想群众所想，应群众所需，真正承担起兜底性民生民心工程任务，真正起到党与人民群众的桥梁纽带作用。社会组织要对自身属性定位准确，要高度认同社会组织的社会属性，摒弃把社会组织作为个人攫取公共资源、非法盈利的工具的思想。要推进社会组织党组织全覆盖，把党建工作和坚持社会主义核心价值观纳入社会组织章程，建立社会组织党建工作和业务工作融合发展机制，引导社会组织成员明确组织宗旨和使命，保证社会组织正确发展方向。在社会组织中培养业务骨干并发展党员，推举一批党建工作优秀的社会组织示范引领，使社会组织真正成为承载公共精神、实现公共价值、提供高质量服务的规范化组织。

2019年，根据《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发〈行业协会商会与行政机关脱钩总体方案〉的通知》（中办发〔2015〕39号，以下简称《总体方案》）要求，国家发改委发布《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》，要求全面实现行业协会商会与行政机关脱钩，坚持“应脱尽脱”的改革原则，理顺社会系统结构及功能。这在一定程度上激发了社会组织的自主性与灵活性，扩大社會组织自主权，但同时也增大了社会组织行为的任意性，社会组织出现了“弱政府、亲市场”倾向，甚至脱离政府部门的管理，不择手段地追求经济利益，因而亟需配套法律规范进行规约。我国现行的《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）、《基金会管理条例》（2004年）、《社会团体登记管理条例》（2016年修订）都是以条例的形式存在，内容不够细化，对社会组织规范化和系统化建设缺乏顶层设计和相关立法。这些条例制定时间较早，2018年虽然民政部起草了《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》，但该条例迄今尚未实施；2016年虽然颁布了《中华人民共和国慈善法》，但有限的法律法规与庞杂的社会组织发展的需要相比有明显的滞后性和不足，特别是缺乏一个法律适用主体既是企业又是民办非企业的法律规定，个别社会组织心怀侥幸，钻法律的漏洞，谋取个人私利。此外，目前社会组织标准化建设工作相对滞后，社会组织行为缺乏指导和规范，因而要加强各地社会组织管理规范标准化建设工作，应将组织章程、组织架构、财务管理、内部治理、信息公开等纳入地方标准。

社会组织的高质量发展和社会生态的净化离不开法律法规和标准化建设，社会组织主体的复杂性和多元性决定了法律法规和标准化建设需要更加精细化、精准化，应形成社会组织系列“法规群”和“标准群”，对条例中不适用的条文内容尽快进行修改，按照社会组织类型制定较为细化的法律条文，加强配套法律建设。全国性的社会组织法律建设工作难度大、耗费时间长，因此应鼓励各地在现有法律条例许可的情况下，依据各地社会组织发展过程中所遇到的主要矛盾、突出问题，因地制宜制定出台相应的地方性法规、条例，加强各地区社会组织规范化建设，健全配套社会组织“法规群”和“标准群”。

目前，一些社会组织虽然架构完备，设有理事会等部门，但理事会和实际执行团队职责不清、形同虚设，理事、监事往往都是兼职和“挂名”，很难有充沛的精力与足够的时间履行职责，除按时缴纳会费外，基本上不理事、不监事，更有甚者连秘书长都是兼职的；监事会难以发挥作用，不能更好地遏制成员的任意行为，受挟于会长或与会长“勾结”，无法开展监管问责工作；会员虚设现象严重，会员不按时缴纳会费也不参与活动，更谈不上民主选举权力；财务管理存在漏洞，审批权限和责任不明确，经费并未全部在会计账簿上登记、核算，更有甚者通过设立分支机构开设银行账户，将非法营利纳入分支机构账户，逃避外部监管和内部约束；未做到信息透明与公开，不能自觉接受外部监督，未能建立有效信息反馈渠道，对公众提出的质疑置若罔闻；分支（代表）机构擅自或违法开展活动，或与非法社会组织勾结，为非法社会组织活动提供方便。

只有通过完善的内部治理，社会组织才能有效防范和控制舞弊行为。结社自由必须以严格的规范内治为前提，应该用精细专业的内部治理制度规范社会组织行为，完善组织内部结构，明确监事会、理事会、管理机构的职责和任务，形成相互制约又高效配合的组织结构，建立分权制衡、权责明确、高效协调的法人治理结构；严格遵守民主决策制度，尊重会员单位的知情权与参与权；不断完善组织章程示范文本，增强组织成员自律意识，规范开展各项组织活动；进一步完善财务管理和资金管理制度，严格编制年度经费执行情况报告和经费预算，加强对组织资金、项目财务的监督管理；继续完善信息公开制度，加快数字化建设步伐，通过互联网技术平台，建立多渠道信息公开方式，保障社会公众的知情权，及时回复社会公众提出的质疑。

艾尔斯和布雷斯维特的回应性监管理论认为，惩罚作为第一选择的策略是不可取的，一方面是因为被监管单位习惯于钻法律的漏洞，国家制定细则来补洞，这就导致补洞规则缺乏整体连贯性、系统性；另一方面是因为惩罚代价昂贵，惩罚性监管在法庭上的耗时要比在场监管的时间长。随着技术迭代加速和行业发展环境的快速变迁，法律法规的制定可能存在相对滞后性，必须大量依赖说服的手段而不是惩罚的手段，以避开监管“猫和老鼠”的诱惑，培养监管对象自愿服从。因此作为第一选择策略，说服比惩罚更可取。对那些表现好的社会组织采取鼓励的方法，以增加组织遵守规范的自觉性；对那些不负责任的监管对象，首先采取说服手段，而一旦其觸犯了法律法规，惩罚手段也是不可或缺的。

在我国社会组织规范化建设中，应注意惩罚与说服的结合，在“法律群”和“标准群”中高度重视各项规范的切合性，任用训练有素的司法人员和法律实务工作者来应对行业的快速发展带来的新变化新问题，避免在回应性监管过程中政策法律法规制定缺乏连贯性和系统性的问题。为此，应坚持放管并重，奖罚并用，事前规范，事后检查，继续坚持社会组织评估工作，以评促建，以此奖励和淘汰社会组织；建立多元化的监管体系，其中政府要做最强有力的监督抓手，相关职能部门各司其职、协调配合、依法依规对不同行业、不同类型、不同领域、不同地域的社会组织实施分类指导、分级监管；加强对社会组织的活动追踪、财务审查、税务监督、行政监督，加大对社会组织的抽查力度，重点整治乱收会费、违规开展评比达标表彰、涉企违规收费等社会组织行为，将违法社会组织纳入“异常活动名录”和严重违法失信“黑名单”，对造成恶劣影响的非法社会组织依法取缔、惩处；加强对组织的社会监督，建立全国数据联通的社会组织信息系统，开通网上投诉和举报系统，畅通社会监督渠道；积极吸纳相关专家学者、社会组织实务工作者组建第三方评估队伍，严格依照评估标准和程序，认真做好社会组织评估工作，警惕第三方评估机构与社会组织“勾结”产生评估不公；密切监管社会组织失范行为，打击非法社会组织行动应常抓不懈，避免搞“运动式”“一阵风”，应在非法社会组织活跃的地区，设立街道或社区监管点，委派社会组织监督管理专员巡回监管，重点排查舆论导向偏颇、社会影响恶劣的社会组织活动。

（作者单位：东北师范大学马克思主义学部）

【参考文献】

①周俊、张冉、宋锦洲编著：《社会组织与慈善组织管理》，北京：北京大学出版社，2017年。

②[美]T·帕森斯著、梁向阳译：《现代社会的结构与过程》，北京：光明日报出版社，1988年。

③王勇：《我国社会组织登记总数已突破90万家》，《公益时报》，2021年1月20日。

责编/韩拓 美编/杨玲玲

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