驱动创新的柔性治理工具

祁凡骅

【关键词】国务院大督查 治理工具 政策扩散 【中图分类号】D63 【文献标识码】A

创新贯穿于治理的方方面面，包括理论创新、实践创新、制度创新、文化创新以及其他各方面创新。政府治理创新既是社会创新的促进者，同时也是社会创新的引领者。

地方各级政府的执行力是各项宏观政策转化为实际效能的关键。而治理实践中的执行常常面临困境，比如一些干部任职时间短，更偏重短期绩效；国有企业管理人员存在委托代理人困境，等等。如何化解这些执行困境？巡视、督查、责任审计均为中央决策的执行保障机制。国务院大督查同中央巡视、责任审计一道被称为监督的三大利器，在保障中央政策贯彻落实、干部清正廉洁、责任担当等方面成效卓著、不可替代。

从传统的治理逻辑来看，这些监督机制通过压力传导、纪律纠偏促进和保障政策的落地生效。这属于刚性治理范畴。从理论视角看，刚性治理工具有五个特征：法律约束、审批与授权、内容细化明确、固定不变以及权威推动。相较于刚性治理，柔性治理的特征包括：无限制、无须审批授权、内容模糊、弹性以及协商推动。刚性治理工具是传统的治理选择；柔性治理工具则是现代治理的偏好。

从2014年6月开始的国务院大督查，无论从形式还是内容上都逐渐增加了柔性治理工具，实质上，是政府治理不断迈向现代化的过程。2015年开始，国务院对大督查中发现的地方典型经验做法予以通报表扬，公共管理称之为“最佳实践”，释放政策信号，激发创新动力，助推政策扩散，逐步形成了一套促进治理创新的中国方案。分析历年大督查公布的最佳实践，可以发现其呈现出围绕治理核心议题探索创新、层级分布中层凸起、空间分布西多东少等特点。

围绕治理核心议题的探索创新。督查的本意是督促检查，其主要任务是推动党和政府重大决策部署的贯彻落实；抓好法律法规、规范性文件贯彻落实情况的督促检查；抓好政府会议决定事项贯彻落实情况的督促检查；抓好政府领导同志批示和交办事项贯彻落实情况的督促检查。公布最佳实践是督查工作的治理工具。因此，历年大督查所推出的最佳实践均是围绕当年的核心治理议题所展开的：

2015年国务院大督查首次推出典型经验，地方典型范例有20个，主要围绕稳增长、促改革、调结构和惠民生四个主题。从最佳实践在不同领域的分布情况看，供给侧结构性改革领域的最佳实践数量占比最大，同时，扩大内需促开放同深化“放管服”改革领域的数量也较多。

2016年国务院大督查的中心治理议题为：促进经济平稳增长；推进供给侧结构性改革；抓好“三去一降一补”重点任务；推动大众创业万众创新；培育发展新动能；破解民生难题等。与之相适应，国务院推出的地方典型经验即最佳实践有32个。其中，扩内需促开放领域的占比30%左右；深化“放管服”改革和创新驱动发展领域占比20%左右。

2017年大督查关注的核心治理议题包括：着力推进“三去一降一补”；深入实施创新驱动发展战略；深化“放管服”改革，促进创业创新，更好激发市场活力；增强企业竞争力；调动社会创造力，培育新动能；改造提升传统动能，防范化解风险和努力改善民生等。与之相匹配，国务院大督查推出的典型经验有22个。其中，深化“放管服”改革领域的最佳实践数上升到了第一位；创新驱动领域的最佳实践数量仅次于“放管服”改革领域；供给侧结构性改革、保障和改善民生领域也占了一部分。

2018年大督查的核心治理议题包括六个方面：一是精准扶贫、乡村振兴；二是推进创新驱动发展，推动新旧动能转换；三是深化“放管服”改革，转变政府职能；四是持续扩大内需；五是推进高水平开放，推进“一带一路”建设；六是保障和改善民生，促进就业，强化民生兜底保障等。最佳实践的选取力度大幅度超越前几次，数量达到130个，事实上也是截至目前最多的一个年份。其中，创新驱动发展、深化“放管服”改革、保障和改善民生三个领域占比均为20%左右。

2019年大督查设立的核心治理议题包括：减税降费；稳定和扩大就业；深化“放管服”改革，优化营商环境；推動创新驱动发展；合理扩大有效投资；政府信息化平台建设等。国务院选取了32个最佳实践，其中深化“放管服”改革领域占据了绝对优势，达到总数量的一半左右；其次是扩大内需促开放，占据20%左右；再者是创新驱动发展和保障民生领域。

2020年国务院大督查的重点包括：稳就业保民生，扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务；保市场主体，稳住经济基本盘，落实落细减税降费，让企业轻装简行；持续深化“放管服”改革，努力释放更多红利，增强发展动力。同重点任务相呼应的典型经验有43个，其中，深化“放管服”改革占比依然最大，保障和改善民生、扩大内需促开放领域的案例数占比也不低。此外，2个疫情防控最佳实践被列入典型案例。

2021年国务院大督查派出16个督查组，奔赴各地开展实地督查，察实情、出实招，积极推动各项惠企纾困政策落地见效；扩内需保就业保民生，继续做好“六稳”工作，落实“六保”任务；简政放权，激发市场主体发展活力，不断优化营商环境；推进创新驱动发展、培育壮大新动能。围绕第八次大督查的重点工作，选取了48个最佳实践案例，深化“放管服”改革继续占据第一位，案例数为15个，占比31%，同比略有下降。创新驱动领域的案例数上升到了第二位，9个案例，占比19%。再者是保障和改善民生，案例数7个，占比15%。（见图1）

层级分布呈现中层凸起特征。国务院第二次大督查到第八次大督查总共选取了382个最佳实践。我们依据最佳实践主体的行政层级进行了区分，分为三个层级：中央、省级、地市级及以下。统计发现，中央层级的最佳实践共有54个，且仅仅第二次、第三次大督查设有中央层级的最佳实践，后面六次都没有设置。这说明，后六次更注重地方的实践创新挖掘。省级最佳实践总数为270个，基层的总数为58个。省级政府创新实践案例数量是中央层级的5倍，是基层的4.65倍，省级政府凸起明显。（见图2）

空間分布呈现西多东少特征。空间分布是政策扩散的重要维度。改革开放以来，大多数变革试验，特别是经济领域的改革，均是在东部地区试行，获得成功经验之后，再推广扩散到西部地区。所以，在人们的认知中形成了一种思维定式，即西部省份学习东部省份的治理经验和做法。但是，2015年以来，国务院大督查所推出的典型经验却与人们的思维定式正好相反，从2015年到2021年，每年西部省份最佳实践的数量均超越了东部省份。2015年，西部省份的最佳实践有15例，东部省份仅仅5例，西部是东部的三倍。2020年，东西部仅仅相差1个，基本持平。但是2021年二者的差距又重新拉开，西部省份有33例，而东部只有15例。这说明，在新时代的治理变革中，西部地区领跑东部地区。

此外，从时间维度看，2018年，第五次国务院大督查通报表扬的典型经验数量为130例，在7个年份中位居榜首。典型经验最少的年份是2015年，有20例最佳实践。2015年是第一次通报表扬典型经验，属于尝试阶段。其余年份的典型经验数量在21—50之间波动。

国务院大督查的主要功能是抓落实，督促年度核心任务的完成，督促中央政策的落实。而作为最佳实践的典型经验却超越了执行落实，能够助推政策的创新与扩散。最佳实践作为行之有效的中国特色治理工具，其背后的治理逻辑有以下几点：

第一，释放政策信号的柔性工具。中央政府政策信号的释放有两种方式：一是用法规、文件明确要求各级政府应该做什么，具体内容详细，标准明确。例如，中华人民共和国国务院令就是强力政策信号。二是通过设立典范、标杆释放柔性政策信号。国务院大督查所设立的典型经验就属于柔性政策信号。通过七次大督查典型经验的主题变化，我们可以辨别出哪些领域的关注力度是逐渐弱化的；哪些领域的关注力度是均衡持续的；哪些领域的关注力度是不断强化的。

首先，供给侧结构性改革领域的典型经验数量呈减少趋势，第六次、第七次大督查的典型经验数量为零。

其次，扩大内需促开放领域的典型经验数量相对稳定。这说明，在外部经济环境复杂多变的背景下，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是稳定中国经济的重要策略，扩大内需是中国经济的基本盘，需要持续发力。

再次，两个领域的典型经验数量温和增加，它们是脱贫攻坚、乡村振兴领域和生态环境保护领域。脱贫攻坚是阶段性任务，2018年是高峰，国务院大督查设立了17个最佳实践案例。2020年，中国完成了消除绝对贫困的艰巨任务，但脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。因此该领域典型经验数量增加，2021年设有4个。实现碳达峰、碳中和，是以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。中国政府对国际社会庄严承诺：中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。国务院大督查所设立的生态环境保护领域的典型经验数量温和增加。这也说明，环境问题是一个长期战略，不可能毕其功于一役。

最后，有三个领域的最佳实践数量大幅度增加，政策信号清晰明显。深化“放管服”改革领域的典型经验数量增加曲线陡峭，由2015年的5个增加到近三年的平均16.7个。（见图3）这同政府始终致力于通过“放管服”改革来改善营商环境的努力密切相关。创新驱动发展领域的最佳实践数量由2015年的1个，发展到近三年的平均5个。创新是经济发展的第一驱动力。可以预见，未来创新驱动发展领域的最佳实践数量会不断增加。保障和改善民生领域的最佳实践数量也呈现大幅增加的趋势，由2015年的1个发展到近三年的平均7个。增加民众的获得感是新时代政府治理的目标之一。保障和改善民生是对民众满意度的直接投入，也是以人民为中心执政理念的具体实践。可以预期，地方政府对民生领域的投入也会随着政策信号的增强而不断加大。

第二，激励治理创新。创新有两种路径，一是原来不存在的、从无到有的发明创造，称之为破坏性技术创新，也称为颠覆性技术创新；二是在原有基础上的优化、改进，称为延续性技术创新。政府治理领域中的创新也是如此，原本没有的，比如社会主义市场经济体制，国际上没有，属于中国自己的原创，这就属于颠覆性创新。而政府机构改革是在原有基础上的改进、优化，这就是延续性技术创新。无论哪种创新，都会有失败的风险，都会面临既得利益者的阻碍。所以，创新既需要内部动力，也需要外部动力。中央政府对各级政府创新实践的认可就是地方治理创新的外部动力。

2015年国务院大督查首次推出治理典型经验时就明确表示，为鼓励主动作为，国务院决定对落实有关政策措施成效较明显的地方予以表扬，并在2016年对这些地方采取多项激励措施。一是国家在资金上对其重点项目建设给予支持。二是2016年督查收回的中央预算内投资和专项转移支付沉淀资金，用于奖励这些地方发展。三是对其企业申请发行企业债减少审批环节。四是统筹实际需求相应给予新增建设用地计划指标支持。五是实行“免督查”，不纳入2016年大督查范围。针对地方政府治理中的创新，国务院给予了精神和物质双重激励。精神上设为最佳实践，成为全国学习的标杆，实行“免督查”。物质上给予资金支持，包括重点项目资金、建设用地指标、转移支付等。这些激励措施就是治理创新的催化剂，直接促使更多地区致力于地方治理的创新尝试。

第三，助推政策扩散。政策扩散指的是一种政策从空间上发生转移。当一个地区采用一种新的政策后，其他地区也效仿实施的过程就是政策扩散。有学者认为，地方政府可能通过两种方式实现创新：一种是内部决定模型，即当地的政治、经济与社会现状和特征决定了该地区的政府创新；另一种是通过区域扩散模型，即临近地区的政策采纳情况会影响本地区对某一政策的采纳情况。国务院大督查设立典型经验，实质上是对这些政策创新的助推。

一方面，最佳实践有力地促进了政策学习。政策学习是政策扩散的第一机制。政策学习的背后是学习者理性主义的考量，即衡量学习的成本与收益。国务院大督查设立的系列典型经验，为其他地区的学习提供了现成样本，省去了自我探索成本，省去了寻找学习对象的成本。国务院对典型经验的资金和荣誉激励更是让其他地方看到了创新的收益。所以，典型经验的设立为其他地区政策学习增加了收益的砝码。

另一方面，最佳实践形成了竞争机制。竞争机制是政策扩散的第二机制。保持竞争优势是地方政府领导者斟酌是否采用一项新政策的重要驱动。一些地方实行的新政策得到了中央政府的肯定，那么，其他地区的領导者就会面临压力，担心在地区之间的竞争中失去优势，处于下风。假如试点经验是相邻地区，那么，地方政府的压力会更大。因为，地区环境差异不大，别人做到了，自己没有理由做不到。更何况，“放管服”改革推进得如何，影响着地区营商环境的好与坏，决定着吸引投资能力的强与弱。所以，相邻地区间的竞争是政策创新扩散的催化剂。

此外，政策扩散还存在道义型扩散，即道德感推动了政策创新。比如，国务院大督查设立了更多的西部典型经验，东部地区的政府就会产生道德感压力：经济实力相对不足的西部都能够做到，东部地区的经济实力更强、社会治理基础更好，怎么能甘落人后？

总之，国务院大督查持续设立的最佳实践，通过非强制性路径实现了政策趋同，是现代治理的柔性工具。

（作者为中国人民大学国家发展与战略研究院南阳分院院长、国家治理研究中心主任、公共管理学院教授；中国人民大学公共管理学院文曦对本文亦有贡献）

【注：本文系国家社科基金重大项目“国家治理能力现代化测度理论、方法与进展评价研究”（项目编号：21&ZD146）的研究成果】

【参考文献】

①Christopher Ansell， Jacob Torfing： Handbook on Theories of Governance， Edward Elgar Publishing Limitied， 2017.

②《2015年国务院大督查成绩单公布》，《经济日报》，2016年2月5日。

③刘伟：《政策扩散的理论、实践与发展》，北京：科学技术文献出版社，2020年。

责编/赵橙涔 美编/王梦雅

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