科技金融政策精准治理的逻辑意蕴

程翔，刘放

（1.北京联合大学管理学院；2.清华大学马克思主义学院）

统计显示，截至2021年底，我国全社会R&D支出占GDP比重为2.44%；高新技术企业达到33万家，研发投入占全国企业投入的70%，全国技术合同成交额为37 294.3亿元；发明专利申请量和授权量居世界首位；科技进步贡献率预计超过61.5%，国家创新能力综合排名上升至世界第12位。

党的二十大报告指出：要坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，加强企业主导的产学研深度融合，强化目标导向，提高科技成果转化和产业化水平，营造有利于科技型中小企业成长的良好环境。科技金融政策在推动科技创新发展过程中作用巨大，为科技与金融资源的合理配置、科技型企业产业化发展提供制度保障。随着中国经济步入“三期叠加”阶段，传统的政府治理范式在治理的主动性、政策的靶向能力以及治理主体的反应能力方面并不能应对中国目前剧烈转型期的各种矛盾，要实现经济高质量发展必须用精准思维指导实践、高效解决问题。在科技金融政策领域尤其应注重全局性的谋划与各部门间的衔接配合，通过制定差异化、个性化的政策满足不同的政策需求，从而提高科技金融政策的靶向精准度。

一、精准治理的发展逻辑

精准治理不仅是实践发展提出的要求，同时也遵循严谨的逻辑机理，即从西方语境下的“治理”到我国的国家治理现代化，再到科技创新领域的治理。在中国的时代语境下，李大宇等为代表的学者提出精准治理是以全面精准的个体化信息集成为治理基础，以科学严谨的信息挖掘分析为治理前提，以历史最佳的政策知识推理为治理参考，以相宜有效的政策匹配为治理目的的治理体系和治理能力的创新再造过程。

“治理”一词源于希腊文，其最初蕴含引导操纵之意，用于指统治国家的具体实践活动。1997年，联合国开发计划署给“治理”下定义为“政治、经济和行政权威管理国家事务的活动”。西方五大公共治理理论分别从治理理念、治理目标、治理结构、治理工具、治理方式等五方面对我国公共治理实践产生重要影响，同时蕴含着治理主体多元化、数字化、分权等重要的精准治理要素。作为本土话语，“治理”一词早在1956年便正式出现在党和国家重要文件中，现阶段中国的“治理”既吸收了西方五大前沿治理理论的合理内核，又赋予了国家治理体系和治理能力现代化的全新内涵。

（一）西方治理理论：精准治理的要素

兴起于20世纪70年代的新公共管理理论无法适应全球化不断向纵深发展的时代要求，于是新公共服务理论、网络化治理理论、整体性治理理论、数字治理理论和公共价值管理理论等五大前沿治理理论应运而生。这些公共治理前沿理论的产生背景、变革过程、理论体系的构建对我国公共治理的实践发展具有重要的借鉴价值，能够在治理理念、治理结构、治理方式、治理工具、治理目标等五方面提取出适合我国的精准治理要素。

一是治理理念的变革。首先是服务导向治理理念的变革。新公共服务理论强调公民权，注重公众利益、公民参与。我国现阶段发展环境更加开放多元，政府在治理理念上由管理、主导转向治理、服务，建设服务型政府，以民众需求为导向，真正落实为人民服务。其次是多元化治理理念的变革。整体性治理理念和网络化治理理念强调社会治理体系的多元化、网格化、整体性，政府等治理者应充分认识到治理主体的多元化，引导多元主体合作共治、共享治理成果，充分认识到治理是多部门的协调联合、行动统一的服务系统。

二是治理结构的变革。公共价值理论主张治理应创造公共价值，实现公民利益。当代社会，随着经济发展质量和效益的提升，公民对于治理的需求日益复杂，已不能满足传统的被动接受者的身份，这将倒逼政府实现问题导向治理，即从强调问题解决的结果呈现转向强调问题源头的探索。与此同时，现代信息技术和网络的发展促进社会多元主体的主体意识崛起，上下级、政府与地方之间由“命令—服从”转向“协商—沟通”，自上而下的单一关系发展为网络关系，各主体的地位越来越平等，治理结构越来越协调。

三是治理方式的变革。治理结构的变革，推动了治理方式的革新。西方公共治理前沿理论强调问题解决的效率与价值，探索问题源头、对症下药是提升治理效率的重要方式。此外西方公共治理前沿理论提倡构建一种共享型的领导模式，鼓励授权而不是集权、分权而不是控权，吸引更加多元广泛的社会力量参与治理，倾听来自多方面的声音。

四是治理工具的变革。数字治理理论揭示出随着数字化时代的到来、数字治理工具日益丰富，其与实践结合的深度和广度也不断加强。政府管理者应将云计算、大数据、人工智能等各类技术手段引入治理领域，有效提升治理效能的发挥。同时，治理工具的变革也会带来全新的治理视角，实现治理视角的多元化。

五是治理目标的变革。公共价值管理理论将治理目标界定为公共价值，实现公共价值最大化、创造公共价值是治理目标的全新变革。公共价值并非一成不变，而是处于发展变化之中。这就要求治理目标应该处于发展变动过程之中，既有连续性，确保治理过程的连续统一，又有灵活性，随着公共价值的变动做出相应的调整与变动。

（二）国家治理现代化：精准治理的价值起点

党的十八大以来，习近平总书记在治国理政的实践中，创造性地阐述了国家治理体系和治理能力现代化的总体目标、具体内涵、逻辑依据、实践路径等重大问题。国家治理体系现代化，主要是指各方面制度更加成熟更加定型更加巩固，优越性得到充分展现；国家治理能力现代化，主要是指增强制度执行能力，将国家制度优势更好转化为国家治理效能。国家治理现代化是国家带领人民通过建立健全一套系统、合法、有效的国家治理制度，形成国家治理体系，党领导人民娴熟地运用国家治理体系，灵活地管理国家事务。

国家治理现代化是一个由多个要素综合集成、协同运作构成的系统工程，由政府、市场和社会的协同与互动形成立体化架构，其实现路径至少要包括在党的全面领导下的国家能力建设、强调政策协同的制度建设以及为全面深化改革提供的组织保障等三方面。

国家治理现代化是立足中国式现代化发展的现实，科学、整体、系统地推进国家现代化的顶层设计。它立足于马克思主义国家学说，强调国家在社会行为规范与秩序建构中主导性功能的同时注重创新和发展人民民主专政理论，强调在处理国家与社会事务中，治理主体的多元化以及治理方式的共商共治。

国家治理现代化理论强调政府宏观调控功能与市场在资源配置中的决定性作用的有机统一，促进了社会资源流动的有序与高效，不仅实现了对西方自由主义治理理论的根本性超越，还包含了中国传统政治文化中民本主义等有益成分的创造性转化、创新性发展。

（三）科技创新治理：精准治理的作用场域

科技创新治理体系是创新主体、创新要素之间相互作用而形成的以价值理念为引领，以组织结构、体制机制、技术工具和政策法规为核心依托的创新活动管理运行体系。在这个体系中，以政府为主导、充分发挥市场配置资源的决定性作用，主要包括三大类要素：一是参与治理的主体，包括政府、企业、高等学校与科研院所、中介服务组织和社会公众等；二是治理对象——治理客体，主要是指科技创新活动所需要的各类创新要素，如知识、创新成果、创新资金、创新基础设施等；三是治理主体间、治理客体间以及治理主体与治理客体间相互作用的方式和途径，主要包括与科技创新密切相关的各类组织、体制机制、政策法规等。

创新治理研究的兴起是数字革命的产物，数字技术的广泛应用将包括政府在内的各类主体连为一个整体。工业时代学者们提出了创新三螺旋范式——是指大学、企业、政府三方在创新中分工合作、相互作用的关系模式。随着实践的发展，三螺旋已经不能准确概括出创新活动演进，民间社会即第四螺旋被引入，第四螺旋引入的并非单一主体，而是引入了一种社会全员参与机制，使创新变成了无边界的活动。随着创新范式从三螺旋向四螺旋的发展，传统纵向创新管理模式已经不适应创新范式四螺旋的发展，以横向治理为核心的创新治理应运而生。我国创新治理研究虽起步较晚，但现阶段研究内容较为丰富，学者们将创新治理过程与数字化转型相结合，对创新治理中的数字化转型的路径、框架等进行分析，促进数字化的经济活动推动创新治理实践的发展以及社会的数字化转型。此外，学者们还结合疫情防控、科技型中小企业的发展、高校发展、企业经营等微观具体领域探究其创新治理的可行性、路径，为创新治理向纵深发展提供理论支撑。

二、科技金融政策精准治理的内涵

精准治理是中国场景下政府治理范式的进化，在我国的实践中，现代化精准治理从精准扶贫不断拓展到新冠肺炎疫情防控、特色小镇建设、医疗卫生、社区治理、教育教学实践、大数据治理体系构建、医疗保险政策等不同实现领域。

近年来金融服务实体经济的能力增强，金融支持科技创新发展取得显著成效，科技创新活动以各类金融工具为纽带，实现跨越式发展。科技金融政策是在这一过程中最直接作用于科技型企业的工具，国家治理现代化的发展、国内外创新治理理论及实践的拓展，对于科技金融政策发展提出更高的要求，科技金融政策精准治理势在必行。

科技金融政策精准治理是充分利用大数据等现代技术形成的知识网络，在对科技型企业、孵化机构等主体需求精准甄别的基础上，立足企业、机构、项目发展实际，政府等行政部门、各类企业、高校、孵化机构、科研院所、金融机构等多元主体相互合作，利用方式多样的治理工具，采用差异化的治理方法，通过高效的政策实施和资源流动，提供针对性、个性化、有效性的科技金融服务，进而满足研发机构、科创企业对于创新性发展的需求，是一种具有综合性、可持续性、未来前瞻性的治理理念与方式。

（一）治理主体

与传统的公共管理以政府等行政部门为单一主体不同，精准治理的治理主体更为多元化。本文以北京市为例，从政策供需角度来划分科技金融政策的治理主体，包括：北京市政府、市科委、市教委、市金融办等政策供给方；科技型企业、高新技术开发区、创新示范区、科研机构、高校等政策需求方，以及银行、保险公司、证券公司、风险投资公司和担保机构等以各类金融机构为主要组成部分的金融中介机构。在政策制定过程中，不仅政府等行政部门参与其中，科技型企业、科研机构、金融机构等及时、定期将其在实际中遇到的问题反馈给政府部门，政府部门将众多意见汇总，充分凝练与高度概括，上升为法律、制度、意见、通知、试行办法等各类不同的政策。在政策的实施过程中，政策需求方以及中介结构通过对各类政策的申报、使用，发现政策中的不足之处并反馈给政府部门，政府部门以此为依据进行修改、完善，进而使政策能在更大程度上满足需求、发挥其应有的政策效能。在此过程中，如何塑造、保持社会力量的“主体性”意识，并将这种意识内化为精准治理的内生因素，是精准治理科学健康发展亟待解决的问题。

（二）治理对象

对于科技金融政策而言，科技型企业的侧重点是政策如何用，政府等相关部门的侧重点是政策如何制定，打通科技型企业需求与政府、机构提供科技金融服务的不对称鸿沟是科技金融政策精准治理的对象。通过对北京市各类型科技金融政策数量的梳理，我们发现，北京市科技金融供给型政策占比47%、需求型政策占比24%，政策的供需之间存在较大的缺口，而这种差异是影响政策能否真正发挥其效能的关键因素。由于市场对于经济活动的反馈存在滞后性，政府等相关部门往往不能及时捕获到企业发展的最新状况和需求，以至于不能提供精准的金融服务；企业需求的反馈表现在政策出台上往往也存在着时间差，以至于可能出现在政策开始发挥作用时，企业已经不再对该类政策有需求的现象。科技金融政策精准治理就是解决科技型企业的需求与政府等相关部门科技金融服务不对称的异化问题，通过各类主体多元治理，运用现代科学技术精准识别需求，进而满足需求，消除二者不对称的异化现象。

（三）治理目标

实现政府部门科技金融政策供给与科技类企业政策需求的有机统一，是科技金融政策精准治理的目标。“在国家建设乃至国家竞争中，谁能更快地、更好地回应公民需求，谁就将占据优势位”。政府在科技金融政策的精准治理过程中应该克服传统政策制定中“大水漫灌”式的治理方式，以公共问题“个性化”“特殊性”为着眼点，精准施策。

例如北京市在超前规划布局基础研究、应用基础研究及国际前沿技术研究，深入对接国家科技创新2030—重大项目、重点研发计划等方面发布了“科创30条”，用以支持新型研发机构、高等学校、科研机构、科技领军企业突破“卡脖子”技术，推动产业链上下游开展战略协作。根据科技型企业所属行业、所处生命周期的不同，个性化的制定包括：财政补贴、税收减免、信贷优惠、租金返还、人才引进等政策包；发挥政府引导基金作用，吸引社会资本投资原始创新、成果转化、高精尖产业，形成覆盖种子期投资、天使投资、风险投资、并购基金的基金系；针对科技型企业的信用状况和发展阶段，试行银行信贷业务的差异化风险补偿机制；利用风险补偿、贷款贴息等手段，提升科技型企业首次融资成功率。

（四）治理工具

科技金融政策精准治理的工具方法就是将所有与政府科技金融治理相关的传统数据、政策集合、金融数据、科技型企业舆论反馈等整合为可资挖掘和分析的知识集合，该集合借助云存储和Hadoop等技术能够实现知识源的网络化集成，从而易于通过知识推理等技术对其进行挖掘和分析。这种统合了互联网、物联网和社交网络等的知识源生产方式，可以打破目前电子政府建设过程中形成的信息孤岛问题，整合政府部门及金融机构的统计数据和政策集合、科技型企业的舆论反馈，并将科技型企业的需求、表达、互动等重要节点全面整合，然后对整合的信息进行整体的分析与挖掘，有效提取科技型企业的发展需求，进而通过相应的治理模式及方法，科学匹配科技型企业需求与政策构建。通过现代技术的驱动，精准治理将传统的自上而下、结构单一、决策单向的供给体系转化为多主体互动、结构多元、决策双向的科学体系，即通过技术驱动形成了一致连贯、科学匹配的公共服务精准供给体系，实现技术思维与企业需求彼此耦合。

目前，北京市聚焦人工智能、5G、区块链、大数据、云计算、北斗导航与位置服务、生命科学、前沿材料、新能源、机器人等重点领域搭建应用场景，必将进一步拓展未来科技金融政策精准治理的工具效能。此外，北京市还在全域进行数字人民币试点工作，通过完善前置咨询评议、供需对接机制，拓展数字金融场景应用体验，建设一批具有示范意义的数字金融应用场景，提升数字金融的服务成效。

（五）治理理念

科技金融政策精准治理要求政策在起草、制定、颁布，以及反馈、修改、调整的全过程中都应体现协商民主的精神。在精准治理下，政府部门更多地进行授权分权，科技型企业、孵化机构、金融机构等各类主体拥有同等的参与权利，共同商讨、共同决策，充分发挥其主体能动性。此外，在科技金融政策的精准治理中，合作契约精神也起到至关重要的作用，即政府部门在进行科技金融政策精准治理过程中放弃其高傲的姿态，科技类机构等调整其原有的被动接受的心态，双方通力合作，以期实现双赢。合作契约理念的本质是讲求合作、责任自负、实现双赢，这正是对于科技金融政策精准治理过程、目标、归宿的最好阐释。