国外颠覆性技术创新资助管理经验与启示

■文/苏帆（广东省科技创新监测研究中心）

作为一种前瞻性、突破性创新技术，颠覆性技术创新具有探索性强、风险高、非共识性和潜在变革性等特点，为重塑国际竞争格局和全球经济结构创造了可能。当前颠覆性技术创新已成为各国博弈的制高点，主要科技大国纷纷从国家层面进行超前部署，大力培育其发展。我国正处在建设科技强国的重要阶段，国家领导人多次强调要在颠覆性技术创新方面主动作为，提升我国原始创新能力，力争在重要科技领域实现跨越发展，跟上甚至引领世界科技发展新方向。在国家科技发展战略的指引下，近年来我国科技管理部门积极支持开展颠覆性技术创新，但针对颠覆性技术创新的项目组织实施方式和评议管理模式还缺乏系统的研究和实践。本文通过分析国外支持颠覆性技术创新的先进经验，提出完善我国颠覆性技术创新评议管理机制的对策建议。

一、国外支持颠覆性技术创新的做法

（一）成立独立资助机构推动颠覆性技术创新

早在1958年，美国就成立了国防高级研究计划局（DARPA），每年投入约30亿美元开展军事领域的颠覆性技术研发，以不到0.5%的美国国防预算，促成了人类历史上多个意义重大的创新成果。德国政府以公司的形式成立了“跨越式创新资助机构”，重点挖掘和支持尚处于创新链初期但应用潜力较大的技术。俄罗斯设立了先期研究基金会，致力于推动军事领域颠覆性技术创新。以色列设立首席科学家办公室(OCS)，作为颠覆性技术培育的核心机构，把握科技未来可能的发展方向，指导企业、科研机构等开展技术创新，并为科研人员实现成果转化提供资金支持等。

（二）针对颠覆性技术创新设立专门资助计划

日本政府将颠覆性技术创新纳入国家科技战略，设立了颠覆性技术创新计划（ImPACT），以支持开展能够带来社会和产业重大变革的颠覆性创新研究。爱尔兰政府协同多个部门，针对民用领域设立专门基金，用于资助颠覆性技术创新项目。作为颠覆性技术创新大国的以色列，形成了政府牵头、社会力量共同参与的风险投资基金，促进颠覆性技术的研发和成果的市场转化。

（三）制定符合颠覆性技术特点的项目评价标准

一是优化同行评议机制。美国国家卫生研究院(NIH) 的变革性R01计划（T-R01）采用跨学科专家评议的方式，以突破传统同行评议的局限，利用不同学科领域专家多角度、全方位地评价颠覆性创新研究，提高评议项目和评议专家的匹配度以及评议结果的准确度。英国的创意工厂计划（IDEAS Factory），则探索利用特殊形式的头脑风暴研讨会，实时反馈评议意见，来激发不同学科背景参与者的创新思维，在相互交流和探讨中，逐渐形成研究团队并明确研究方案，从而识别并资助各领域的潜在颠覆性研究。二是创新项目遴选机制。美国DARPA和日本ImPACT均采用项目经理负责制遴选项目，通过项目经理的多方调研确保项目的颠覆性，这种方式在给予项目经理充分信任的同时也对其洞见力及综合素质和能力提出了很高的要求。法国创新委员会负责法国创新与工业基金中颠覆性创新项目的遴选，该委员会成员由政府官员、企业家、多学科科研人员、投资家等组成，通过成员构成的多样性来确保决策的预见性和项目的颠覆性。

（四）重视颠覆性技术创新人才的培养

作为全球规模最大的非营利性私立生物和医学研究基金会之一，美国霍华德·休斯医学研究院（HHMI）设立专门的研究员计划，用于资助具有天赋和创造力的科学家开展颠覆性创新研究。HHMI秉承“资助人而非资助项目”“原创性”和“长期稳定支持”三大原则，鼓励科学家自由探索未知，给予他们充分的时间、资源和自由度，让他们可以潜心开展原创性基础研究，以期推动技术突破，产出有益于人类健康发展的重大原创成果。与传统人才项目评价重点不同，HHMI研究员计划更看重科学家的能力和发展潜力，迄今为止，HHMI历任研究员中已产生了32位诺贝尔奖得主。

（五）遵循颠覆性技术创新演化规律的管理机制

颠覆性技术创新多具有不确定性，过多的管理束缚可能将其扼杀在萌芽期，过少的引导则不利于创新效率的提高，造成创新资源的浪费，各国积极探索适应颠覆性创新规律的管理模式。法国创新与工业基金，在给予研究人员充分自主权的同时，密切关注创新进展，以便适时止损并从中吸取经验。DARPA保持项目的开放性，对同一主题、不同研究路线的项目，采取多团队的竞争性资助、分阶段资助和评价监管模式，降低资助风险，并在实施过程中不断吸纳、更新更有利于实现颠覆性突破的项目方案。ImPACT计划的项目经理拥有较高的科研自主权，可根据领域发展情况或新的发展需求，灵活把控调整项目研究计划。

二、对我国资助和管理颠覆性技术创新项目的启示

（一）在重要领域出台颠覆性技术创新专项规划

从国家层面加强对国内外前沿科技的追踪和评估，针对有望改变未来的颠覆性技术进行超前规划和布局，为颠覆性技术创新构建政策保护体系，抢先占领颠覆性技术创新的主导权。一方面，完善顶层设计，围绕国家科技发展战略，选择前沿交叉学科领域予以重点布局，设立颠覆性技术创新专项资助计划，设置重点支持方向，加大财政资金投入力度，从资金支持、技术研发、知识产权保护、产业应用等方面进行系统安排，为颠覆性技术创新创造良好的制度环境。另一方面，充分发挥财政资金的引导和放大效益，广泛吸纳各方资本投入颠覆性技术创新中，在颠覆性技术研发及产业化类的专项资助计划中，明确要求至少有1家企业参与，建立高校、科研机构和企业等多类主体协同创新体系，提升颠覆性技术研发和转化效率，催生更多符合市场需求的原创成果，促进形成持续性颠覆性创新效应。

（二）探索形成适应颠覆性技术创新特征的评议机制

一是完善评议流程。可突破既有同行评审指标和框架约束，对风险高、创新性强、具有国家战略意义的颠覆性创新，弱化对项目的可行性和预期目标的评估，保护和尊重申请人的创新思想；增加评议反馈机制，为申请人提供畅通的申诉渠道，加强申请人与评议专家的互动，激发申请人进一步理清研究思路，逐渐形成相对完整的颠覆性创新研究技术路线。二是试行颠覆性创新项目分类评价。正式评审前，由申请人和评审专家分别对申请项目是否属于颠覆性创新进行选择和判断，对申请人和评审专家一致确认为颠覆性创新的项目试行单列评价，与常规项目评审区分开来，避免传统常规项目评价标准对颠覆性创新的机制屏蔽；对较难接受的颠覆性创新，以“无法完全驳倒则资助”为原则，最大程度保护颠覆性创新不被扼杀于萌芽期。三是优化评议专家库。及时梳理更新领域关键词，成立专门的多学科交叉评审组，建立灵活的多学科交叉评议机制，发挥领域杰出专家和战略科学家的判断力，通过跨学科评价识别新的学科增长点和颠覆性创新，并给予适当倾斜。

（三）建立符合颠覆性技术创新发展规律的里程碑式资助模式

纵观科学技术发展史，颠覆性技术从发现到走向市场大约需要50年的培育时间，而政府资助资金有限，且往往要求在短期内产生资助绩效目标。可借鉴上述国家颠覆性创新资助经验，采用里程式资助方式，在资助力度和资助期限上预留弹性空间，根据项目所处研究阶段和实施成效，确定立项金额和是否给予接续资助。统筹协调平衡绩效考核与资助模式等制度资源，对前期风险高、可行性不强的项目给予小额试探性资助；对实施过程中可行性逐渐得到证实、发展前景显现、取得重大研究突破的项目进行重点培育，适时加大资助力度、合理延长资助期。通过动态监控将资助风险降至可控范围，优化资助效率，改进资助效果，避免错过颠覆性创新成果。

（四）探索实施颠覆性技术创新人才稳定资助计划

颠覆性技术的产生往往源于创新人才对重大需求的感知，我国应进一步加大对创造力强的基础研究人才资助，优化完善资助方式，支持人才潜心开展原始创新。一是资助“人”而非资助“项目”。突出对申请人的评价，简化对项目的要求，申请人只需要根据现有的基础，提出简短而具有说服力的研究计划。二是注重潜力评价。适当降低门槛，关注申请人的研究轨迹、研究领域，强调其研究思路的创新性、开拓性及应用价值，弱化对申请人过往业绩和资历的考核，侧重评价申请人的创新能力与发展潜力。三是长期稳定的支持。给予创造力强、具有发展潜力的优秀科技人才充足的资金资助，首期可资助5年，首期结束后，研究进展良好的可获得滚动支持。同时，要求受资助的人才保证投入原始创新研究的时间，如每年不少于70%的时间投入研发工作中，其余30%的时间才可用于开展其他科研活动。

（五）构建灵活宽容的颠覆性技术创新项目管理机制

一是实行弹性化的管理。适当延长考评周期，加强考评的综合性和针对性，赋予项目负责人更大的科研自主权，可自主组建团队、决定研究路线、合理调整经费等，允许其根据当前项目研究进展及技术领域发展突破及时调整研究方向，尝试新思路和对新问题的研究，即使这种调整是完全颠覆性的。二是探索实施颠覆性技术创新科技悬赏制。可借鉴DARPA的成功经验，探索实施颠覆性技术创新及关键核心技术科技悬赏制度，以结果为导向，放开过程，变过程管理为目标管理，面向全球征集原创思想和方案，吸引汇聚全球创新人才和资源为我所用，待出成果后再给予科研人员奖励，最大限度发挥人才创新潜能。三是建立灵活宽容的监管机制。设立专门机构负责颠覆性创新项目的识别和跟踪管理，赋予评议专家、决策和管理机构一定的自由裁量权，鼓励其对风险性高的颠覆性创新项目给予正面评价。对成功识别或推进颠覆性技术创新的专家、决策者、人才等给予奖励；对项目执行过程中发现的问题及时纠偏或终止，对于经过多次探索发现无法继续的研究，及时组织专家论证考核，对项目负责人已履行勤勉尽责义务的，不予追究责任，设置灵活的退出机制。