科研事业单位有别于一般事业单位管理的思考

■文/王楠 田梅 曾婷（四川省科学技术发展战略研究院）

近年来，我国致力于提升创新体系效能，全面部署科技创新体制改革，不断提高科研领域“放管服”力度。作为重要科技创新主体的科研院所多为事业单位，在行政事业管理体制的人事、编制、收入等制度严格约束下， 自主权受到较大限制，与科学研究的活动规律和创新创造需要的宽松环境存在冲突。本文通过科研事业单位有别于一般事业单位的特殊性分析，梳理事业单位管理制度在科研事业单位管理中存在的局限，为进一步深入推进科研院所改革提供参考。

一、事业单位与科研事业单位

（一）事业单位及其特征

根据2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。即从事服务公益目的的社会公共产品生产，以满足社会发展和公众需求。1989年，财政部根据预算管理形式把事业单位分为全额拨款、差额拨款和自收自支事业单位。2011年《关于分类推进事业单位改革的指导意见》按照社会功能把事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营以及从事公益服务三个类别，推进可由市场配置资源、不承担公益服务职责的事业单位转为企业或撤销。分类改革以后，事业单位进一步明确了功能定位，公有性和公益性得到强化。总体看，事业单位具有以下几个基本性质：一是公益性。事业单位以提供社会公共服务为职能，以促进社会健康、公平发展为目的。二是执行性。事业单位主要由政府部门根据相关管理职能的需要而举办，承担主管部门委托的社会公共服务。三是专业性。事业单位利用专业知识和技能为社会提供服务，公共产品具有显著专业特征。四是公有性。事业单位举办及其运行的主要经费来源为各级公共财政资金，资产归国家所有。

（二）科研事业单位的定义

科研事业单位是根据事业单位所从事的国民经济行业进行的分类，可以有广义和狭义两个界定。广义上是指从事科学研究和技术服务业的事业单位总和，包括科学研究和技术服务业的研究和试验发展（行业代码73）、专业技术服务业（74）、科技推广和应用服务业（75）三个行业大类，分布于从研发—成果转化应用—科技服务等科技活动全链条。从狭义看，科研事业单位仅包括主业为开展创造性的研究与试验发展（即R&D活动）的事业单位，即73行业，而不包括专业技术服务业、科技推广和应用服务业的单位。

由于科技活动中只有R&D活动具有创造性特征，而这一特征是科学技术成为“第一生产力”的基础和核心，即通过丰富科学理论—推动技术革命和进步—促进新技术在生产中的应用，周而复始引领生产力的发展，开辟人类进步之路。因此，本文认为，科研事业单位应从其狭义定义为“以从事研究与试验发展为主业的事业单位”，即全国科技活动统计所指的研究与开发机构。

（三）科研事业单位的特征

由于科研事业单位所从事R&D活动的基本特征和特殊性，使得科研事业单位具有区别于一般事业单位的独特特征。

一是知识密集。科研事业单位是以复杂的脑力劳动为主体的知识密集性组织，其从业人员需要具备较高的科学素养，掌握丰富的科技知识和科学的方法，是第一生产力主要承载体。相较于一般事业单位，科研事业单位人才需求层次更高，知识密集程度更高，专业性更强。

二是创造性。科研事业单位主要从事探索性、创造性工作，通过智力劳动为社会提供新知识、开辟新应用，是对现有科学技术体系的开拓创新。即产出具有创造性，与一般事业单位职能任务边界清晰、绩效目标明确存在明显区别，其岗位职责边界也相对模糊。

三是溢出性。科研事业单位生产的公共产品是科学技术知识，具有可转移、可复制的特性，适用面广泛，对区域经济社会发展具有显著的正溢出效应，与一般事业单位的产出适用于特定的服务对象、特定的范围存在区别，公益性更为广泛。

四是不确定性。由于科研活动的“灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性”，使科研事业单位的任务周期、过程以及产出均存在极大不确定性，表现在一项科研工作难以事前准确确定时限、明确技术路线和资金投入、判断成果价值甚至能否获取一般意义上的成果，对于基础研究还难以明确应用领域即服务对象。因此，与一般事业单位遵循特定的工作流程规范、服务特定的对象等存在明显区别，执行性相对较弱。

二、科研事业单位现行管理制度与问题

基于有别于一般事业单位的特征，科研事业单位实行与事业单位无差别的管理制度，必然导致其在管理上与遵循科研活动规律存在较多冲突，从而影响科研事业单位的高效运行和高质量发展。

（一）分类划型

事业单位公益一、二类的划型基于业务活动能否由市场配置资源，但在科研领域并没有如此明确的界线，科技与经济的快速融通导致这个分界愈发模糊。一方面科研成果进入应用市场的周期越来越短，新一轮科技革命和产业变革背景下，市场资源越来越多地涉足基础前沿领域并得到政策鼓励；同时，引导科技人员进入科技成果转化这一市场配置资源领域也成为科技经济融合的重要举措，科研服务越来越深地植入经济建设。而公益一、二类的划型不可避免地带来科研与经济的再度切割，因此应在分类改革中关注科研事业单位的独特性，更好地服务科研事业的发展。

（二）法人治理

长期以来，事业单位与行政管理部门形成了错综复杂的关系，使得主管部门常常将所属事业单位视为内设机构进行管理，主管部门不仅管着事业单位的人财物，且因事业单位承担了主管部门大量业务延伸和服务支撑工作，还直接干预到事业单位的业务工作，“政事分开、管办分离”很难落实到位。虽然部分科研事业单位进行了法人治理结构建设试点，但政府部门代表在理事会中话语权较重，并未改变政府部门对事业单位的直接领导，难以真正赋予科研事业单位的法人主体地位。管得过多、过细制约了科研事业单位的创造性发挥。

事业单位干部管理与行政级别深度捆绑，导致现代院所制度下的院所长聘任制难以并行。厅级以上级别事业单位内设机构负责人也因其行政级别而纳入干部管理，虽然当前“放管服”改革在科研院所推行内设机构自主设置调整，但干部管理环节很难操作。此外，科研事业单位负责人和内设机构负责人一般不仅是行政管理人员，同时也是高层次科研人员，专业性强，直接参与单位的科研任务或对单位的科技活动进行指导，实施领导干部的定期轮岗管理不尽合理。

（三）编制和岗位管理

首先，事业单位编制仍有很强的身份化特征，受到严格管控，专业技术岗位设置实行比较严格的比例控制，动态调整难，编制和岗位管理均难以适应科研事业单位不确定性大的科研活动对人员的动态需求，现行岗位调整要求对业务量和工作任务岗位需求变更进行清晰预测、准确描述从而提出明确依据很难做到。其次，对于科研事业单位知识密集性的特征而言，入职学历要求高、高层次科研人员需求高，而无差别的专业技术岗位结构无法满足科研事业单位对高层次人才的需求，普遍存在高级专业技术岗位配置不足，青年科技人员上升渠道不畅的问题。近年四川省提高了部分单位高级专业技术岗位比例，但调整幅度不大，且对适用范围缺乏判断依据，不利于政策的精准实施。最后，实行岗位管理的事业单位“在岗位结构比例内开展职称评审”，在高级岗位紧张的科研事业单位很难为申报职称腾挪岗位，阻滞了青年科技人员取得高级任职资格，严重影响青年科技人员积极性。

（四）人员招聘

事业单位实行统一招考为主的招聘制度，统一考试鉴别的是一般性公共基础知识的认知水平，专业学历鉴别的是基本专业素养，而无法对科研事业单位更为需要的应用专业技术知识开展创造性活动的能力进行识别，这种能力难以在短期内识别更遑论通过一两次测试。因此，很多科研单位通过社会化招聘和相对长的一段工作实践来检验选拔用人。但是，由此遴选出的人选却时常无法在统一招考中胜出，导致想招的人招不进来，招进来的人不满足需求。近年虽然有下放招聘自主权的改革举措，但在事业单位行政化监督管理体制下，为经得起各级监管，事业单位仍以“程序正确”为准绳，包括自主出题、考试、阅卷、监督等公开招聘各个环节完全对标人社部门公招设置，自主招聘的成本过高，使得一些尝试“吃螃蟹”的科研事业单位叫苦不迭。

（五）收入分配

在总量控制的绩效工资框架内，对部分人员的激励客观造成对其他人员绩效的挤压，基于维护和谐稳定的考虑，事业单位一般设立较高的基础绩效比例，压缩奖励性绩效差异化分配空间，绩效工资的激励作用有限。此外，事业单位绩效工资总量控制的制度设计把事业单位视作一个产出相对稳定的实体，虽然符合一般事业单位承担一定量的公共事务服务和具有较为明确的产出边界的性质，但科研事业单位的主要产品为创造性的科技成果，具有极强的溢出效应，可能对经济社会发展产生强大的促进作用和难以估量的影响，其贡献难以预设更不宜“封顶”。而创造性来源于人的主观能动性，只有充分调动科研人员的积极性方有利于创造更多的社会价值。当前，对科研人员的激励侧重于成果转化环节，科技成果转化的奖励可突破绩效总额控制，但对科研这一核心业务的激励反而受到绩效工资总额的严格控制。据了解，很多公益一类科研事业单位承担财政科研项目不允许发放人员绩效，横向委托项目绩效仅在与职务科技成果转化直接相关情况下才能不纳入单位绩效工资总量管理，凡此种种都抑制了科技人员争取科研项目从而充分发挥创造性的积极性。

（六）财政保障

当前财政对事业单位的保障水平总体不高，稳定支持的公用经费和人员经费低保障或保障不足，基本支出与项目支出存在结构性矛盾。据对四川省部分科研事业单位2016—2019年收支情况的调研，一是科技人员待遇水平较低。如，某厅局级科研事业单位各职级专业技术人员平均收入比大学同职别低50%以上。在人才生活服务保障方面也先天不足，与高校比较存在软硬件条件的全面劣势，成为省属科研事业单位人员流失的主要原因。二是工资性支出的财政保障缺口较大，公益一类和全额拨款科研事业单位资金缺口为15%，公益二类和差额拨款科研事业单位资金缺口达到35%，科研事业单位承担了较重的“养人”负担。三是项目资金不能用于人员支出，出现“有钱打仗没钱养兵”的窘境，难以充分调动科研人员积极性。

（七）绩效考核

绩效评价是完善预算制度、形成管理闭环的必要举措，但“花钱必问效，无效必问责”的事业单位绩效评价为以年度为主的短期评价，且倾向于简单直观的量化考评，对于科研事业单位科研活动的不确定性、科研活动产出的创新性而言，难以形成反映创新能力和水平的客观、公允考评结果。对于科研事业单位，应切实破除“四唯”等简单量化评价方式，向创新性评价、长效评价转变，建立更为符合科技创新规律、宽容失败并各具特性的科研事业单位绩效评价体系。

三、科研事业单位区别化管理的建议思考

事业单位涉及社会领域广、工作性质差异大，不宜采用一刀切的管理制度，科研事业单位作为其中最具创造性和发展引领作用的行业领域，局部推进适应科学研究发展规律的事业单位管理改革，突破性重构制度体系，有助于从深层次激发科研事业单位创新活力，形成更具内生动力的创新格局。

（一）强化顶层设计，实行单列管理

以战略科技力量建设为导向，面向综合性、战略性科技需求进行机构设计布局，打破部门界限，甄选优势研发资源，重组现有科研事业单位，整合形成一批定位明确、目标清晰、力量充实的精干机构，由科技管理部门认定为科研院所。遵循科研事业发展规律，试点实行有别于一般事业单位、以总量控制为主的编制、岗位管理和财政保障，形成可复制推广的改革经验。在试点基础上，国家层面组织有关部门研究制定或修订科研事业单位的差别化管理条款，保障科研领域改革的持续深入推进。积极推进科研事业单位投入主体多元化，引入社会资源共办科研事业单位，促进产学研深度融合和资源配置管理的社会化。

（二）推行法人治理，落实单位自主权

落实科研事业单位管办分离，明确主管部门与科研事业单位的权责边界，减少管理部门对微观事务的干预，实行法人治理的现代院所制度，赋予科研事业单位更大自主权。建立健全科研事业单位法人治理结构，设立理事会、学术委员会、执行管理层等管理架构，各负其责。设立符合科研规律的机构章程，由科研事业单位按照章程自主安排科研工作和经费使用，并对内部机构设置、岗位设置、人员聘用、职称评定、绩效工资分配等进行自主管理。参考国有企业法人治理结构，主管部门依据法律法规和事业单位章程行使监管职责，按党管干部的原则任命管理者进入理事会，担任理事长和党委（支部）书记，由理事会聘任高级管理人才或学术技术人才担任科研事业单位院所长，实行任期制，负责执行理事会重大决策和推进单位章程目标的实现。主管部门在下放管理权限的同时加强监管，通过程序监督、风险防控、绩效评估等事中事后监督达到管理的目的。

（三）稳定经费保障，强化科研激励

在经费保障方面，一方面“稳住一头”，给予科研事业单位充分的人员经费和基本公用经费保障，并着力加强对前瞻性、基础性等长周期、高风险科学研究的稳定支持，打造专注研发的骨干科研力量。同时，通过周期绩效评估将财政保障与考核结果挂钩，形成与机构创新能力和水平直接关联的财政保障动态调整机制。另一方面“放开一片”，鼓励科研事业单位积极争取承担各类科研项目，落实科技成果转化激励政策，在确定的比例范围内发放人员绩效并不纳入绩效工资总量控制，做大以知识价值为导向的分配“蛋糕”，切实增强科研人员的智力劳动获得感。