政策工具视角下能源行业发展差异分析

唐葆君，陈俊宇，王崇州

（北京理工大学 管理与经济学院 能源与环境政策研究中心 能源经济与环境管理北京重点实验室北京电动车辆协同创新中心 北京经济社会可持续发展研究基地，北京 100081）

能源是现代社会的基石，攸关国计民生和国家安全。随着后疫情时代到来，能源格局加速演进和重塑，能源安全供应挑战加剧。中国提出2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和目标以来，能源行业高质量发展的重要性日益凸显[1]。当前全球经济形势复杂，能源行业难以依靠市场机制自我调节，因此通过政府政策进行调控，协助市场手段调节行业供需，可以消纳能源行业产业链的低端过剩产能，推动能源行业良性发展[2]。此外，中国能源行业体量大，不同能源品种行业众多，行业间发展阶段差异大，制定具有针对性的能源政策是保障各行业高质量发展的重要任务。无论是从环境角度还是从经济角度，研究能源政策工具都有助于了解能源行业发展潜力与现状差异，进一步明确未来能源行业发展方向。

政策工具具备权威性和指导性，能向行业传达国家战略，整合行业资源，调控行业发展方向，支撑行业高质量转型[3]。具体到能源行业，政策工具有指导宏观方向、引领技术发展、优化资源分配三个作用。首先，政策工具基于政府高层的决策，政府部门能够更加恰当地将国家总体战略部署到行业层面，因此能够在宏观方向上给予行业发展指导[4]。其次，技术进步是能源行业提升整体效率、推动能源行业高质量发展的核心[5]。但技术研发往往具备极大的不确定性，政策工具可以有效协调技术分歧，纠错技术发展方向[6]。再次，政策工具能够串联行业内不同部门，优化资源分配，促进各部分协同发展，提高行业整体发展效率[7]。基于以上三点，政策工具可以为行业提供宏观引导，协助行业技术发展，并带动行业内部协同共进，对比分析政策工具可以帮助各方了解不同能源行业的发展潜力与现状，关于能源行业政策工具视角的研究很有必要。

当前针对政策分析的研究多为专家经验判断，具有一定主观性，缺乏明确规范的标准用于量化政策文本，政策工具难以直观比较。为解决以上问题，本文结合政策工具影响机理，拟设计一套客观、标准化的政策支持度评估体系。该体系将政策文本转化为多维支持度分值，旨在直观、清晰地进行历史趋势和行业横向比较，借鉴历史经验，预期行业发展潜力及差异。在此基础上，对未来能源行业发展的政策制定给出建议，为更好地实现能源行业的高质量转型提供参考。

一、文献综述

政策是影响能源行业的重要因素，政策文件的发布层次、措辞倾向不仅反应能源行业所处的阶段，同时直接影响能源行业未来的发展质量。已有能源行业政策工具研究集中关注某个或某类行业政策的特征、支持力度与实施效果，一般采用定性的方法[8-10]。考虑到定性方法在横纵向对比上的局限性，部分学者将文本量化分析方法引入政策工具视角下的能源行业发展研究中，形成了两种常用分析方法。

其一是内容分析法。内容分析法一般通过人工阅读行业政策文本，按照一定的分析框架，对比不同时期政策文本的侧重点，归纳提炼行业发展的特点，提出完善政策设置的建议。一类针对细分的能源行业，如研究2001年以来中国新能源汽车发展的政策特点，将新能源汽车政策划分为供给型、需求型、环境型三类，归纳了不同时期每类政策的覆盖范围[11]，或研究“十一五”规划以来清洁能源行业政策在政策工具选择与使用中存在的问题，归纳每类政策的侧重点[12]，或研究中国海洋可再生能源产业政策的特点与不足[13]。一类针对某一地区笼统的能源政策；例如以中国台湾地区能源政策文本《能源发展纲领》为研究对象，将能源政策工具性质划分为自愿型、混合型和强制型，能源政策目标设立为能源安全、绿色经济、环境永续、社会公平，分析台湾地区整体能源行业政策的偏向性与问题[14]；或定性对比研究中日两国新能源汽车产业政策的异同点，从产业链与车型两个维度分别给出政策建议[15]；如李玲燕等[16]以国家级政策文件为样本研究了中国农村能源政策的特征以及支持力度变化。内容分析法中的分析框架一般需要结合行业具体情况单独设置，可复制性较低，主要依靠人工阅读实现政策分类和力度判断，主观成分较高，难以大规模复制应用和复现，因而难以及时更新、形成指标体系。目前已有部分学者尝试引入文本挖掘方法分担部分人工阅读任务，如斯琴塔娜[17]采用文本挖掘方法梳理新能源汽车补贴政策中的高频有效关键词，针对关键词进一步进行分类分析。

其二是政策力度量化测算方法。政策力度指政策对行业的扶持倾向与强制程度，多数学者通过政策的发布机构、政策类型、政策内容三个角度测算政策力度[18]，其中政策内容是辨别政策倾向最主要的角度。一类研究考虑更多的政策力度测算维度，例如从政策发布机构、政策目标、政策措施三个维度度量了中国可再生能源政策的整体效力与效果[19]，主要评分标准是政策目标是否明确、政策措施是否量化具体；或以中国光伏产业政策效力为研究对象，提出光伏产业政策力度和政策目标的量化标准[20]。一类研究聚焦政策内容文本本身，如针对55项政策文本进行文本挖掘，提取关键词并按照词频排序，依据关键词进行政策分类与讨论，分析中国能源扶贫政策力度的变化趋势[17]。

综上所述，已有研究从政策效力、政策发展趋势、政策类型等角度探讨了中国能源行业政策的效果，为了解中国能源政策提供了科学依据。但已有研究较少关注细分能源行业，缺乏从政策文本内容量化政策力度，以直观数值反应政策趋势、横向对比行业的评估体系。

二、研究方法与数据来源

（一）研究方法

本文结合内容分析法与文本挖掘法的优势，在关键词库构建环节充分考虑专家意见和政策常识，在政策内容分析环节采用文本挖掘方法，构建了具有行业间可比性的政策支持度测算体系。本文的技术路线图如图1所示。首先对政策文本进行分词和词性标的，重点关注实词、动词、关键专有名词，剔除和能源无关的高频词汇和大部分副词，得出前30个高频有效词汇并进行排序，按照顺序对有效词汇进行赋权，出现频率越高则权重越大。随后，基于文献查阅、咨询专家等方法，综合比对后，结合政策目标、行政措施、引导措施、金融措施、财政措施五大维度，分别构建每一维度下，能够反应政策力度的关键词词库，政策关键词的选取遵循在政策文件中高频出现、指向明确、符合维度划分三大原则。依照关键词词库，出现频率越高、强制性越高、紧迫性越突出的词汇得分越高，具体赋分标准如表1所示。政策目标维度选取能表征政策希望达成效果的动词与名词（如高质量、发展、推动），行政措施维度选取与行政手段有关的动词与名词（如审批、检查），引导措施选取与管理办法、评估标准有关的动词与名词（如引导、评估、调整），金融措施选取与金融、市场手段有关的动词与名词（如积分、信用），财税措施选取与税收补贴、财政优惠有关的动词与名词（如补贴、退坡）。随后在文本分析输出的词频列表中匹配出现在关键词词库中的词汇，将该有效词汇的频率权重与关键词得分相乘，该行业在季度内的所有得分加总即得到该行业该季度的分项与总政策得分。

图1 技术路线图

表1 关键词筛选和赋分标准

（二）数据来源

本文选取2015年第一季度至2021年第三季度能源行业政策作为研究对象，研究时期从“十二五”尾声开始，横跨“十三五”全部时期，涵盖“十四五”开局，保证样本规模的同时具备较强的时效性。中国能源行业体量大，能源品种多元，各个能源行业发展状况不尽相同，自身资源禀赋与面临的挑战存在差别，因此，为进一步分析不同能源行业的发展区别，分析政策工具视角下能源行业发展的差异性，需要对能源行业进行进一步分类，本文选取了风力发电、光伏发电、火力发电、煤炭、生物质能应用、新能源汽车、电网、核能、水力发电、石油生产与应用、天然气生产与应用十一个行业。

政策文本的数据来源是中国政府网、国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、水利部、工信部等与能源行业相关的政府网站以及中国知网和北大法宝数据库。综合考虑每季度政策文件的数量与发布层次，本文通过文本挖掘法对2015第一季度至2021第三季度的1 782份重要分行业能源政策文件进行分析，以行业名加常用政策动词、名词排列组合为搜索词收集政策文件，具体行业划分与检索词如表2所示，为确保整理出的政策文本具备准确性和代表性，依据以下原则对政策文件进行人工初筛：政策主要内容与细分行业管理密切相关；政策由部级以上机构颁布，政策每季度选取6份，不足6份的通过涉及多行业的综合性政策补齐；政策类型为法规、意见、规划、办法等充分体现政府意愿的文件，数据字段包括发文时间、发文单位、政策名称和全文。同时本文邀请能源经济领域相关专家对收集到的能源行业政策文件进行审议，构建了能源行业政策文本数据库。

表2 行业划分和检索关键词

三、政策文本量化分析视角下的能源行业发展差异

（一）能源行业整体政策支持度水平

如图2所示，能源行业整体政策支持度在2020—2021年有显著的上扬。2015—2016年，能源行业政策支持度达到局部高点，2017年起，“十三五”规划总体布局初见成效，能源行业内部供需关系改善，但由于2017—2019年宏观经济疲软，新能源行业发展相对放缓，传统能源行业改革阻滞，整体政策支持度水平处在低值波动。2020年新冠疫情暴发后，能源行业作为落实“六稳”“六保”工作框架的重要发力点受到极大重视，与此同时，气候变化议题热度不断上升，能源行业高质量发展受到各界广泛关注，能源行业总体政策支持度水平达到峰值。

图2 传统能源行业与、再生能源行业与能源行业整体政策支持度水平

对传统能源行业和可再生能源行业两个大类进行对比分析发现，2015—2016年，传统能源行业所受政策支持度低于可再生能源行业。“十三五”阶段政府大幅提升了可再生能源行业的发展优先级，大力关注其行业效率。而传统能源行业，尤其是煤炭行业与火电行业产能过剩，政策大多关注释放产能，缓解供需矛盾，传统能源行业政策支持度疲软。2017—2019年，可再生能源行业政策支持度小有回落，但仍旧保持稳定，期间由于国际关系紧张，部分可再生能源行业发展面临外界阻滞。这一时期传统能源行业的政策支持水平强势反弹，并在2017年第二季度达到峰值。同时，传统能源行业在这一时期逐渐完成了初期转型工作，在强力政策支持下摆脱大部分过剩产能，行业供需关系恢复稳定。2020—2021年，新冠疫情暴发，为满足复工复产需要，传统能源行业回暖，政府配合出台大量政策把控传统能源行业效率。可再生能源作为新冠疫情期间经济复苏新的增长点与“双碳”目标实现过程的主力军，也得到了相应的政策扶持，因此这一阶段整体上传统能源行业与可再生能源行业政策支持度趋同，均维持在高点。

（二）重点行业政策支持度水平

在传统能源行业方面，煤炭行业始终是政策关注的重点。“十三五”初期，政策一方面关注煤炭行业承担生产力保障的角色；另一方面引导行业高质量转型与摆脱低端过剩产能的压力，煤炭行业得以良性发展。在2020—2021年，新冠疫情带来的影响导致产能不足，煤炭行业又一次承担起能源供给主力军的角色，随之而来的煤价走高以及“3060目标”的转型压力使得政府出台大量政策校正煤炭行业运行状态，提高行业效率，这一阶段煤炭行业政策支持度居高不下。火电行业与石油行业与煤炭行业的发展趋势类似，政策支持度稳中有升；受到国际天然气市场波动影响，天然气行业政策支持度在2020年初显著上升后略有下降，2021年逐渐回温。

可再生能源行业普遍获得更多政策支持，尤其在新冠疫情对经济产生冲击后，新能源行业成为刺激经济复苏的增长点。风电、光电以及新能源车行业在大多时期均为重点行业，作为可再生能源发展的主力军，始终获得充足的政策保障。新能源车的政策支持度具有周期性，随着电池技术的进步周期和市场的供需周期轮动，期间经历了几轮补贴调整，2020年开始稳步上升，至2021年第三季度回到与2015年产业起步时持平的高点。光电行业表现出类似的周期性，受到硅料价格与技术进步的影响，光电行业的政策支持经历多个高点，光伏发电成本也一路下降，具备全面商业化基础。生物质能应用行业受困于技术要求高、应用难度大，导致其早期行业发展优先级较低、当前规模较小，2020年前总体政策支持水平不足，2020年起政策向生物质能应用行业倾斜。此外，核电行业受技术和社会公众接受度限制，在2017—2019年始终难以快速发展。但核电作为一种安全、清洁和高效的能源，“双碳”目标和气候问题的需求使得重新开始针对核电行业的清洁电力布局，2020—2021年核电行业政策支持度陡增（如图3所示）。

图3 2015—2021年各能源行业标准化政策支持度得分变化

（三）重点行业政策支持措施对比分析

政策目标得分占总政策支持得分的比例最高，除政策目标外，行政措施是使用最广泛、影响最大的政策措施，引导措施和金融措施在以光伏发电、风电、新能源车为代表的、进入商业化阶段的可再生能源行业发挥更大作用，财税措施在以核能为代表的仍处于探索阶段的能源行业发挥更大作用。如图4所示，2019年后，传统能源行业受行政措施的影响加大，煤炭、石油、天然气尤其受到行政措施关注，而金融措施的影响逐渐减少，国家层面采用一定的行政手段，稳步推进传统能源的产能控制与结构优化，同时传统能源行业往往具备充分的造血能力，较少受到金融措施的影响；以风电和生物质能为代表的可再生能源行业受引导措施的影响加大，国家层面密集出台促进可再生能源行业规范发展的标准体系，持续引导技术进步。同时，核能、新能源汽车行业受财税措施影响显著增强，国家重新确立核能发展的重要地位，大力增加对新能源汽车基础建设的投入。政策工具中具体措施的选择集中体现了行业发展阶段与技术特性的区别。传统能源发展较为成熟，行业门槛较高，技术革新成本高，在双碳背景下主要依靠行政措施推动行业整体提质增效，以光伏、风电、新能源汽车为代表的可再生能源行业已经具备一定的商业化规模，急需技术引导和行业标准体系，以核能为代表的涉及国家安全的能源行业则需要持续不断的财税投入。

图4 2019—2021年各能源行业标准化政策支持度得分变化

四、结论与政策建议

本文基于政策工具视角，通过政策工具与能源行业发展差异之间的机理作用，建立了一套客观标准化的能源行业政策支持度评估体系，对比了2015年以来不同能源行业政策支持度维度的变化。根据研究结果提出以下几点建议：第一，新冠疫情压力带来的生产力需求加剧了对传统化石能源的使用，在未来的政策制定时要考虑对传统能源行业的降温，主要侧重于行业效率的提升。与此同时，随着初期行业布局的逐渐落实，新冠疫情时代下可再生能源行业率先回暖，建议继续加大可再生能源行业政策扶持力度，更好地利用这一新动能刺激经济恢复，助力双碳目标的达成。第二，实现双碳目标过程中应当继续发掘新的高质量增长点，在维持光电、风电等行业稳定发展的同时，持续增加对生物质能、核能等高潜力行业的政策支持，并对水电、电网等行业给予政策刺激，为其发展注入活力。第三，在政策制定过程中应综合考虑环境影响和经济效益，均衡引导不同能源品种行业的高质量转型与行业产出。