驻西宁办事处服务援青干部对口帮扶工作的探索性研究

邵 阳

（上海农林职业技术学院，上海市 201699）

0 引言

2010年，中央第五次西藏工作座谈会做出了对口支援青海省藏区的重大战略部署。按照中央有关要求，上海与青海省果洛藏族自治州结为对口支援关系。2016年7月，上海市委、市政府再次对驻外办事机构进行了布局优化，进一步增强打赢脱贫攻坚战的工作力量，明确各驻外办主要是做好服务保障援外工作，确保本市东西部扶贫协作和对口支援地区在2020年打赢脱贫攻坚战。驻西宁办事处（以下称办事处）在这次调整中应运而生；上海驻外办的职能也有了较大转变，突出了服务上海市对口支援工作，推进精准扶贫、精准脱贫任务的落实职能，同时还承担政务联络、区域合作、企业服务、公务接待等职能。

1 “SWOT”法分析办事处配合联络组全力推进对口帮扶项目

运用“SWOT”分析法，对办事处服务、配合援青干部全力推进对口帮扶项目跟踪巡查进行探索性研究，对办事处工作中的得失进行分析，以期能找准短板，总结经验，从而改进工作。

1.1 “S”（strength）办事处在对口帮扶项目中的优势

果洛藏区，地处高寒、高海拔地区，贫困程度较深、贫困类型较典型、扶贫成本较高、扶持难度较大的特殊贫困地区。经梳理，帮扶项目归为以下七类：①改善群众生产生活条件项目；②支持社会发展项目；③发展特色优势产业项目；④智力支援项目；⑤交往交流交融项目；⑥基础组织和政权建设项目；⑦其他项目，共七大类。联络组在一线进行脱贫攻坚工作，直接执行本市援建果洛的各项任务。特别是在改善藏区同胞生活条件、支持社会发展、发展特色优势产业、基础组织和政权建设方面具有无可替代的作用。在智力支援、宣传和交往交流交融方面，办事处配合协助联络组，利用地处西宁省会城市的资源优势，发挥好办事处桥梁纽带作用，加强横向沟通和纵向联系，拓展工作网络，增强办事处整合资源能力，尽可能多争取上海市、青海省和各级领导、社会各界的支持。

办事处贴近青海果洛脱贫攻坚发展的实际需求，收集各方信息，发挥信息的决策参考作用。在宣传方面，利用报纸、微信、广播、电视等各种媒体手段加大对果洛经济社会、人文历史、自然资源和“高原精神”的宣传力度，广泛宣传上海援青的政策措施、工作进展、主要成效和典型案例，发挥宣传工作的示范引领作用，引导社会各方力量关注参与援青工作。

1.2 “W”（weakness）办事处在对口帮扶项目中的劣势

根据上海市委、市政府对口支援果洛精神，上海派出两支队伍进行援青工作。联络组和办事处都服从和服务于本市对口支援青海果洛藏区工作，但在具体分工上又各有侧重。联络组在扶贫工作一线，直接执行本市援建果洛各项任务；办事处驻地在西宁，侧重于服务保障援建任务和干部人才，侧重于加强与青海省相关职能部门的沟通协调，在项目管理上有先天的弱势。

办事处成立三年来，基本上可以做到每年5月份赴果洛检查项目开工情况，7月份检查项目建设情况，10月份检查完工情况。但在具体项目上，还不能有效地跟踪项目和推进项目，只能在重点、难点项目上进行特别关注。究其原因，一方面，办事处离果洛较远，距州府所在地大武镇440 km，到县乡基层的项目上，路程甚至远超800 km，路程远、时间长、成本高，特别是在建设类项目上管理上难度的确较大，很难做到及时跟踪。另一方面，上海对口援建项目多，近三年累计303个，分布在果洛州六个县，西宁办人手有限，在项目推进上很难做到精准施策，精准发力，只能做到重点关注、重点评估。

办事处虽然地处西宁，纽带作用发挥还不够充分，办事处在推进资源整合、政策衔接、信息共享的力度上还不够。比如，办事处与青海省对口支援办等部门联系较紧密，但与省委、省政府高层领导的联系渠道还比较狭窄；与省级部门联系相对较多，但与驻地西宁市、果洛州相关职能部门的联系还不够紧密。

1.3 “O”（opportunity）办事处在对口帮扶项目中的机会

办事处是展示上海良好形象的重要窗口，成立三年来，坚持以开展服务援青为抓手，不断完善内部管理，健全工作机制；不断提高驻外干部的综合素质和工作能力，保证了办事处的各项工作任务顺利完成；以“人一之我十之，人十之我百之”的拼劲，破解制约办事处发展的瓶颈和难题，确保干在实处、走在前列、勇立潮头。如何紧密配合联络组全力推进对口帮扶项目跟踪巡查的探索性研究方面进行探索和总结，办事处在援青中还大有可为，这也是本课题研究的核心宗旨。

1.4 “T”（threat）办事处参与果洛对口帮扶的风险

从干部自身素质而言，大部分办事处选派干部没有经济学相关基础，缺少项目管理经验；另一方面，在项目编制、项目建设、评审评估中，办事处要发挥什么样的作用，需要上级单位给予明确的定位。

办事处成立后，援青工作力度进一步加强，主要是在西宁服务保障援青工作和援青干部人才，形成了区别于其他省份的“办事处+联络组”模式。2018年市合交办发布《关于上海市人民政府驻外办事处进一步参与做好本市东西部扶贫协作和对口支援工作的指导意见》，使得各驻外办开展工作有了明确的政策依据。但在具体操作层面，办事处职能核心和不可替代职能究竟有哪些，如何服务保障参与、怎么服务保障参与，参与援青工作到哪个程度，与前方机构如何配合，如何沟通联系各方，办事处通过三年来的努力，可以说是进行了一场有益的探索。

2 办事处在援建项目工作中遇到的问题和解决办法

经调研发现，2017—2020年期间，累计援建项目303个，援建资金90804万元。面对资金量大、项目数多，西宁办和联络组不断进行探索如何在援建项目管理上下功夫。办事处在参与援青项目建设中也存在一些问题，可归纳两方面。

2.1 办事处对援建项目的管理力度不够

办事处成立三年来，由“现身”到“发声”再到“店小二”，不断推动对口支援项目建设，办事处在对口援建上的作用凸显。但整体上，办事处对援建项目管理力度相对欠缺。如办事处对对口果洛援建项目立项申报、推进实施、资金拨付、竣工验收和绩效评估方面缺少应有的话语权，部分项目立项没有完全符合“两个80%”的要求等问题。

针对这个问题，可以从两个方面解决：一是提高认识、多方参与，严把项目立项关。正确认识对口支援的核心是助力对口地区脱贫攻坚，而不是发展区域经济。习近平同志在银川座谈会上强调“要坚持精准扶贫、精准脱贫，把帮扶资金和项目重点向贫困村、贫困群众倾斜，扶到点上、扶到根上”。在立项申报时，由各受援县组织本县乡镇、村自下而上申报，各县援青联络小组参与初审，结合年度受援资金总盘子，有权否决不符合条件或者效益不明显的项目，初审后报上海市对口区征询意见，然后再按照《上海市对口支援青海果洛藏族自治州项目管理办法》的规定对援建项目进行上报并逐级审核。由于各县援青联络小组参与第一道关口把关，可增强项目的精准性和可行性，减少项目实施过程中调整变更的随意性，同时也增强了各县援青联络小组和上海对口区按时保质保量完成项目建设的责任感。二是遵章办事、明确责任，发挥各方责任主体的积极作用。要按照相关规定和建设工程安全施工的要求，加强落实，责任到人。明确果洛州对口受援工作领导小组及办公室、联络组、办事处在项目管理的工作职责，对项目实施过程中的建设单位、施工单位和监理单位的责任更要明确：建设单位是援建项目的责任主体，要负责援建项目建设规划实施、各类手续办理、统筹协调各参建单位、保证项目质量安全、确保项目后期运营等，并承担项目全过程管理的主体责任；施工单位和监理单位对建设工程的质量和安全负有直接责任。

2.2 办事处在援建项目精准施策上发力不够

援建项目是否能符合当地实际的发展思路，是否能立足民生开展帮扶助推，解决好群众生产生活中的实际困难，是否能坚持“输血”“造血”并重，提高当地可持续发展，是否能发挥实效，整合资源，集中力量推进精准扶贫攻坚，都直接关系到对口援青的成功与否。由于办事处是六区和市教委选派的干部到办事处进行对口支援工作，大部分同志之前没有相关建设类工作经验和对口支援工作经验，整体上在援建项目精准施策、发力不够。

针对该问题，一是加大巡查，发挥好第三方力量优势。一方面，办事处应深入联系上海市、西宁市国资、建设等相关部门，邀请专业人士做好、做实援建项目；另一方面，加大巡查力度，对巡查中发现的问题及时予以整改，对问题特别严重、影响恶劣的，除依法依规追究相关责任外，还要建议相关部门取消其参与援建项目招投标资格。二是精准发力，健全援建项目长效机制建立。办事处要协助配合联络组、果洛受援办开展上海援建项目的绩效评估，评估应包括援建项目的资金到位使用、工作机制保障、项目质量效益以及当地群众满意度等内容。要将评估结果作为下一年度计划安排的重要参考，使援建项目更精准地向重点贫困县倾斜，向建档立卡户倾斜；还要加大对已建成的援建项目的关注，确保援建项目正常运行、落地生根，使援建项目发挥效益，建立长效的扶贫机制。三是科学管理，完善规范援建工作精细化。注重理念融合。办事处应通过双月例会，组团论证、联合巡查、举办培训班等一系列举措，在项目实施中努力做到共同谋划、共同组织、共同学习、共同巡查等，不断提高“精细管理”的工作合力。注重统筹推进。以上海市对口支援与合作交流工作领导小组全年工作安排为蓝本，结合果洛州对口受援大会精神，统筹推进全年对口帮扶工作。注重抓实工作。合理运用“政府购买社会服务”，遴选第三方专业项目管理公司以弥补办事处在专业上的缺陷，把项目巡查跟踪常态化、制度化，确保联络组在援建项目上“交支票不交责任”。四是协助联络组制度建设，健全完善援建项目立项、科研、设计、施工、监理、资金拨付等一系列管理制度。

3 相关建议

3.1 政治工作方面

全面贯彻十九大精神，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，提升政治站位，坚持将中央要求、果洛所需、上海所能相结合，坚持援青一盘棋和归口管理、分工负责、果洛—西宁前后方协调，精准施策，进一步提高果洛藏区人民“获得感”，提升“上海温度”。

3.2 对口援建方面

强化参与推进项目职能，完善全程参与推进工作机制。在上海市合交办的指导下，充分利用“双月例会”平台，拓宽双月例会参加人员范围，将果洛州受援办、青海省支援帮扶合作交流领导小组办公室等单位纳入参会范围，充分交流上海援青工作进展情况。办事处应主动跨前一步，做好“粘结剂”，加强链接力，建立五方参与推进援青工作机制。

对年度重点援建项目，办事处应与援青干部联络组共同召开专题工作会议，研究办事处参与援青建设方面的作用、职能和方式方法，并形成指导意见。建立援青项目清单，实行清单化管理，提高援青项目的针对性；建立针对果洛藏区同胞脱贫利益链接机制。

3.3 提高业务水平，注意信息收集工作

3.3.1 良好的业务基础是开展工作的重要条件。可邀请上海市或青海省的经济类、建设类专家到办事处进行专题（招标业务、基本建设实务）培训，以提高办事处工作人员的业务水平。

3.3.2 在巡查过程中，办事处派出人员要主动听取受援方工作汇报，重点了解工作部署是否系统全面、工作机制是否健全完善、工作推进是否扎实有效、工作成效是否符合预期、应对措施是否到位。随机开展对口地区以及项目受益群众访谈，当面听取当地干部群众的意见和建议，项目利益连接机制是否到位，受援群众是否真正得到实惠。

3.3.3 全面强化办事处援建项目信息建设，打造援建项目信息收集、交流平台，与联络组共享共通，及时掌握援青项目动态。加强与对口援青五省市横向交流，强化专题信息调研，总结提高兄弟省市援青经验，并运用到援建果洛建设当中。建立与青海省相关职能部门的信息交流机制，提高信息工作的针对性和实效性。

4 结语

办事处要在服务保障援青工作中发挥职能作用，充分体现办事处的不可或缺、不可替代作用；办事处的主责主业就是服务保障援青，特别是在援青项目建设上特别明显。

办事处不断健全援青项目建设机制，配合好援助重点项目计划编制的前期调研、论证等工作。完善援青项目日常跟踪、巡查调研工作，配合联络组做好援青重点项目的检查和绩效评估等工作。协助联络组跟踪援青项目推进情况，及时汇总援建项目信息，并及时上报上级组织。收集青海省和果洛州经济、社会发展重要政策信息；收集兄弟省市对口援建的政策和信息并形成专题报告。

三年来，办事处完善服务保障体系，强化保障基地作用，有效服务联络组全力推进对口帮扶项目；建立有效的援建项目推进机制，强化项目推进职能，有效配合联络组推动果洛地区援建项目建设；形成畅通的沟通协调机制，发挥沟通中枢作用，集中五方力量共推上海对口援青工作。