1945年莫斯科外长会议与原子能国际管制机制的创设

刘 京

1945年12月中下旬,美国、苏联、英国三国外长在莫斯科举行会议,讨论和约签订以及原子能两个问题。虽然这次会议未能真正解决前一问题中的任何一项,但却在后一问题上达成一致,奠定了联合国原子能委员会在次年1月成立的基础,从而进一步推动了原子能国际管制的进程。围绕该次会议的以往学术研究,或重在梳理会议的进程,或重在分析某一国家核政策与该会议的关系,而较少从国际核管制机制起源角度探讨,本文拟围绕这一侧面,讨论莫斯科外长会议的缘起、经过以及影响。①对莫斯科外长会议的总体概要,可参见威廉·哈代·麦克尼尔:《美国、英国和俄国:它们的合作和冲突(1941—1946年)》(下册),叶佐译,上海译文出版社1978年版,第1078-1090页;James L.Gormly,The Collapse of the Grand Alliance,1945-1948,Baton Rouge and London,Louisiana State University Press,1987,pp.108-131;James L.Gormly,From Potsdam to the Cold War:Big Three Diplomacy,1945-1947,Wilmington,Del.:Scholarly Resources Inc.,1990,pp.94-102。主要关注杜鲁门与贝尔纳斯围绕莫斯科会议冲突的著作,参见Robert L.Messer,The End ofan Alliance:James F.Byrnes,Roosevelt,Truman,and the Origins of the Cold War,University of North Carolina Press,2017,pp.137-155。主要从美国核政策角度讨论的成果有:Richard G.Hewlett and Oscar E.Anderson,A History of the United States Atomic Energy Commission Volume I,1939-1946:The New World,California:University of California,pp.469-477;Gregg Herken,The Winning Weapon:The Atomic Bomb in the Cold War,1945-1950,Princeton University Press,1988,pp.66-69;麦乔治·邦迪:《美国核战略》,褚广友等译,世界知识出版社1991年版,第215-217页。从美英核关系的角度讨论的成果有:James L.Gormly,“The Washington Declaration and the‘Poor Relation’:Anglo-American Atomic Diplomacy,1945-46,”Diplomatic History,Vol.8,No.2(Spring 1984),pp.125-143。从苏联核政策角度描述的成果有:David Holloway,Stalin and the Bomb:the Soviet Union and Atomic Energy,1939-1956,New Haven:Yale University Press,pp.158-160;Campbell Craig and Sergey Radchenko,The Atomic Bomb and the Origins of the Cold War,London:Yale University Press,2008,pp.98-106.

一、《华盛顿宣言》与莫斯科外长会议的缘起

根据1945年2月雅尔塔会议的经验,美英苏三国外长的会议“已证明具有无上的价值”。为了使三国外长经常进行磋商,会议建议成立一个常设机构。外长们将根据需要,大约每三四个月在三国首都轮流进行会晤。由此,三大国确立了外长非正式会晤的机制。7—8月的波茨坦会议,进一步设立了美、苏、英、法、中五大国外长会议,也即雅尔塔会议所建议的“常设机构”,讨论关于缔结和约所必需的准备工作,以及根据协议提交外长会议的其他问题。9月,第一次五国外长会议在伦敦如期举行,但并未能确定同意大利、罗马尼亚、保加利亚、匈牙利和芬兰签订和约的原则,而是陷入僵局,不得不在10月初休会。休会的表面理由是程序问题,实则反映了苏联的东欧、远东政策同美英政策发生了抵触。①威廉·哈代·麦克尼尔:《美国、英国和俄国:它们的合作和冲突(1941—1946年)》(下册),第1061页。再举行某种形式的外长会议以打破僵局,尽快达成和平条约,成为战时盟国共同的诉求。

与此同时,对原子能进行国际管制成为国际政治的一个新问题。这一问题始于二战中后期,最初只是部分科学家的思想。1945年10月,美、英、加三国政府内部都形成了某种国际管制方案。11月15日,三国首脑在华盛顿达成了《华盛顿宣言》,建议在联合国之下尽快成立一委员会。该宣言的第七部分规定了委员会的工作内容,包括四项:(1)扩大一切国家间为和平目标而交换基本的科学情报;(2)在必要范围内实行原子能管制,以保证其仅用于和平目的;(3)从国家军备中取消原子武器及一切其他大规模毁灭性的主要武器;(4)通过视察及其他方法的有效保障,以保护守约国免遭违约及规避行为的危害。宣言第八部分规定了委员会的工作应分阶段进行,每一个阶段的胜利完成,在下一阶段开始之前培养起全世界的必要信任。具体而言,该委员会可以首先从事于科学家和科学情报的广泛交换,然后在第二阶段发展关于原料等自然资源的充分知识。②Agreed Declaration by the President of the United States(Truman),the Prime Minister of the United Kingdom(Attlee)and the Prime Minister of Canada(King),November 15,1945,Raymond Dennett and Robert K.Turner ed.,Documents on American Foreign Relations(DAFR),Vol.8,July 1,1945-December 31,1946,Boston:World Peace Foundations,1948,pp.547-548.《华盛顿宣言》第一次把基于美、英、加各国的国际管制方案,变成一个三国联合方案,从而开启了国际管制原子能的最初尝试;也首次明确了未来国际机构的职权范围与分阶段工作特点。

联合国是战后承载国际政治机制最重要的载体,因而原子能的国际管制必然需要借助这一机构来实现。然而在联合国筹建时,原子能问题还未成为一个国际政治问题。如想顺利推进《华盛顿宣言》,在即将召开的首届联大上设立国际管制机构,就必须要得到安理会常任理事国苏联的特别支持。11月23日,美国主动向苏联提议,在莫斯科举行美苏英三国外长会议,以讨论原子能和缔结和约等事宜。

对于华盛顿的提议,正在加速研究核武器的莫斯科还是进行了认真的讨论,其目的当然并非为了原子能的“和平利用”,而是如何利用它为苏联的国家利益服务。苏联外交部内存在两种相反的观点。副外长李维诺夫(Maksim Litvinov)主张在实质性保留的基础上接受《华盛顿宣言》,建议以温和的措辞回复美国,但不必深入这个问题,“既然任何关于原子弹的讨论不可能产生对我们有利的结果,那对我们最有利的立场就是完全漠视这个主题”。苏联驻美、驻英大使馆不赞同李维诺夫的意见。它们完全忽略了《华盛顿宣言》中诸如分享信息、管制原子能的积极一面,而只强调这是向苏联施压的“原子外交”的新尝试。接到美国国务卿贝尔纳斯(James Byrnes)发来的《华盛顿宣言》,莫洛托夫认为这显然意味着美国不愿意与苏联分享核弹秘密,并用红笔把宣言相关部分做了标记。他在11月公开警告美国,不要使用原子弹来勒索。①Vladislav M.Zubok,“Stalin and the Bomb,”John Lewis Gaddis et al.,eds.,Cold War Statesmen Confront the Bomb:Nuclear Diplomacy since 1945,Oxford:Oxford University Press,1999,pp.49-50;Scott Parrish,“A Diplomat Reports”,Cold War International History Project Bulletin,Spring 1992,p.21;Campbell Craig and Sergey Radchenko,The Atomic Bomb and the Origins of the Cold War,pp.99-101.但是,斯大林赞同副外长的意见,认为美国新的提议表明,苏联在对外政策上坚持强硬的谈判策略已经取得成效。于是,苏联很快同意举行外长会议,甚至在美国看来是“急于”开会。②杰弗里·罗伯茨:《斯大林的战争》(II),李晓江译,社会科学文献出版社2018年版,第486页;John Morton Blum ed.,The Price of Vision:The Diary ofHenry A.Wallace,1942-1946,Boston:Houghton Mifflin,1973,p.530。

同美国一样,英国也主张要在联大召开前就原子能问题同苏联展开某种形式的交流,以避免苏联在联大会议上制造麻烦,但是否要采用外长会议的形式立刻在莫斯科举行,英国则有不同的看法。更令人难以接受的是,美国未同英国商量就向苏联提议召开莫斯科三国外长会议,英国外交大臣贝文(Ernest Bevin)竟是从本国驻苏联使馆得知的消息。③Sir A.Clark Kerr(Moscow)to Mr.Bevin,No.5086 Telegraphic[F.O.800/466],24 November 1945,Roger Bullen and M.E.Pelly,ed.,Documents on British Policy Overseas(DBPO),Series 1,Vol.2,London:Her Majesty’s Stationery Office,1985,pp.635-636.贝文在电话中明确告诉贝尔纳斯,让他出席莫斯科会议“几乎是不可能的”,他和艾德礼首相都认为,如无充分准备,“另一次外长会议”只能导致“再一次的失败”。④Record of a Teletype Conversation between Mr.Bevin and Mr.Byrnes on 27 November 1945[F.O.800/446],DBPO,Series 1,Vol.2,pp.639-640.在英国看来,不举行外长会议,通过普通的外交渠道,同样能在联大召开前就原子能事宜同其他安理会常任理事国顺利沟通。英国的这些辩解遭到美国的驳斥,贝尔纳斯甚至说,即便贝文不去,根据雅尔塔协定,他也会去莫斯科。⑤Memorandum of Conversation,by the Secretary of State,December 4,1945,U.S.Department of State,FRUS,1945,Vol.2,Washington D.C.:U.S.Government Printing Office,1967,pp.593-595;Gregg Herken,The Winning Weapon:The Atomic Bomb in the Cold War,1945-1950,p.73.在美国的强大压力下,英国不得不同意在莫斯科召开三国外长会议。

二、“科恩-帕斯沃尔斯基草案”及其争论

在确定了将在莫斯科开会后,美国国务院开始准备政策文件。一个特别工作组总计准备了三套方案。前两个方案建议,通过提供基本核知识、一些有用的同位素、一定量的可控核反应堆,以换取苏联对美国核管制方案的支持。第三方案则基于《华盛顿宣言》,提供的只是原子伙伴关系。贝尔纳斯选择了第三方案,并把其他两个方案的有关内容放在了100页的简报中。与此同时,为了处理苏联可能提出的科学问题,他把哈佛大学校长、国防科学研究委员会主席柯南特(James Conant)纳入美国代表团中。⑥James L.Gormly,“The Washington Declaration and the‘Poor Relation’:Anglo-American Atomic Diplomacy,1945-46,”Diplomatic History,Vol.8,No.2(Spring 1984),pp.138-139.

贝尔纳斯采纳的草案形成于12月10日,因其起草者也被称作“科恩-帕斯沃尔斯基草案”(the Cohen-Pasvolsky draft)。草案提及《华盛顿宣言》等文件后,希望苏联政府能与美国一起,在1946年1月联大第一次会议上提出关于原子能委员会的提案。草案建议的正文部分,包括五项条款,按次序分别涉及委员会的成立、报告、构成、规则、规章等方面。关于成立,委员会是根据宪章,由“大会”设立的调查原子能全部问题的唯一机构。委员会的报告,应提交“大会”,由“大会负责转交给联合国的其他成员国、安理会以及经济与社会理事会”。委员会由安理会成员以及加拿大构成。委员会应当建立自己的程序规定,选择自己的官员及必要的工作人员。委员会的规章部分,包括了《华盛顿宣言》第七部分所确定的四项工作内容,同时规定,委员会不应当干涉联合国任何其他组织的责任,但可根据联合国宪章的条款向它们提出建议。考虑到科学家互访、情报交流以及同位素互换有可能很快实行,该草案还专门为此做了一个详细的附录。①Memorandum by an Informal Interdepartmental Committee,December 10,1945,[Annex]Proposed Recommendation for the Establishment by the United Nations of a Commission to Deal with the Problems Raised by the Discovery of Atomic Energy and Other Related Matters,[Subannex]Draft of U.S.Proposals on Exchange of Scientists and Scientific Data,FRUS,1945,Vol.2,pp.92-96.

尽管“科恩-帕斯沃尔斯基草案”继承了《华盛顿宣言》,但在几个方面有所不同。其一,它首次明确了即将建立的委员会的成立机构、报告对象、组成国家、规则等方面的内容。其二,它改变了《华盛顿宣言》中明确要求的,委员会分阶段工作且每一阶段的成功为下一阶段奠定前提这个重要论述。它在序言中提出,委员会的工作可以分为几个部分:(1)不断扩大科学家彼此间的交流,科学情报、科学技术与材料的交换;(2)有关自然资源知识的挖掘与交换;(3)技术与工程信息的交换;(4)针对大规模杀伤性武器的防护措施与控制方法。这些部分虽然相互关联但却是各自独立的,“原子管制问题任何阶段成功的国际行动,并非是在其他阶段采取肯定性行动的必然前提”,“判断是否确定要采取行动应当根据采取的时间是否会富有成效”。也正是因为美国认为交换科学家、科技情报的第一阶段对双方都有利,所以它提出了实施的详细建议。其三,美国也为同苏联双边交流开了绿灯,提出愿意考虑苏联提出的任何相关提案,既愿意在联合国的委员会中与苏联讨论,也愿意与苏联单独讨论。但草案通过模糊的语言,并未答应给苏联实质性的东西,其重要性更多体现在这将成为美苏在原子能领域开启合作的象征。美国草案这些变动,表明国务院希望能在不让美国承担很多义务的情况下,争取苏联的支持,可谓是一个“胡萝卜版”的原子外交。②Robert L.Messer,The End ofan Alliance:James F.Byrnes,Roosevelt,Truman,and the Origins of the Cold War,p.152.取消了分阶段工作的提法,也是因为国务院认识到监管上的困难。

“科恩-帕斯沃尔斯基草案”引发了其他政府部门高官的强烈反对。海军部长福雷斯特尔(James Forrestal)认为讨论的基础走得过远,主张在能实现真正互惠之前,不应当讨论能够获得的具体信息的种类和类型。他修改的草案对苏联态度更为生硬。尤其是删掉了序言第三段之后的段落,从而删去了关键的话:“美国政府既愿意在联合国委员会中与苏联政府讨论,也愿意与它单独讨论。”③The Secretary of the Navy(Forrestal)to the Secretary of State,December 11,1945,FRUS,1945,Vol.2,pp.96-97.曼哈顿工程的负责人格罗夫斯(Leslie Groves)在公开部分科学情报、同位素分配上支持草案的主张,但在人员往来和原料问题上持保留态度。在科学家访问问题上,他建议仔细监督外国科学家对本国的访问,防止他们获得能用于军事的原子能情报;他认为不存在任何方法能够确保前往苏联的美国科学家不泄露至关重要的情报。在与苏联磋商的范围上,他建议应限制在《华盛顿宣言》第八段的第一步(交换情报),而不讨论第二步(原料问题)。④Memorandum by the Secretary of War (Patterson)to the Secretary of State,December 11,1945,[Enclosure]Memorandum for the Secretary ofWar,December 11,1945,FRUS,1945,Vol.2,pp.97-98.

而更强烈和持久的反对意见则来自国会议员们。他们不仅拒绝对苏联的可能让步,而且对贝尔纳斯的态度也不满意——后者在马上要去莫斯科时才召集大家告知信息,而此时他要带的箱子都已打包完毕了。根据国务院专家的建议,贝尔纳斯并未透露详细方案。范登堡(Arthur Vandenberg)早就对贝尔纳斯不满,在日记中称“他的整个生活就是妥协的历史”。康纳利(Thomas Connally)嘟囔着抱怨,代表团为什么有“大学教授”,认为这是为在会上向苏联透露科学情报做准备。谈话中更多的焦点被对准了不同阶段可独立进行的提议。这是否意味着,在可靠防卫措施建立前,就会达成互换情报的协定?他们知道不可能长久保留秘密,但决心不让苏联得到得那么容易,直到绝对的、有效的、世界范围的监察和管制措施建立,才能互换情报。参议员们觉得他们的言谈并没有给国务卿留下太多印象,从而加重了对贝尔纳斯去莫斯科是要搞“赤裸裸地绥靖”的怀疑。原子能特别委员会成员一致决定必须阻止“贝尔纳斯方案”,并请求得到总统接见。①Arthur H.Vandenberg,Jr.,ed.,The Private Papers of Senator Vandenberg,Boston:Houghton Mifflin,1952,pp.225,227-228;Richard G.Hewlett and Oscar E.Anderson,A History of the United States Atomic Energy Commission Volume I,1939-1946:The New World,pp.473-474.

当贝尔纳斯正赶往雨雪交加的莫斯科时,在康纳利和范登堡的带领下,原子能特别委员会几乎所有成员涌进了杜鲁门的书房。听了他们不安的陈述后,杜鲁门和同时在场的副国务卿艾奇逊(Dean Acheson)解释说,议员们误解了国务卿,贝尔纳斯并不打算在莫斯科会议中泄露任何科技情报。议员们不相信这些解释,希望看到总统给国务院的指令。杜鲁门很快起草了一个,并大声读了出来,并在议员要求下,立即命艾奇逊把这次谈话情况通过电报通知贝尔纳斯:“总统解释说,在你这次任务中,不应发表任何科学的情报。总统还进一步解释说,你这次去莫斯科主要想讨论的问题,是争取苏联支持在联合国设立原子能委员会……总统无意在现在,或在有关监督和保障作出安排以前,即同意公开任何有关原子弹的情报。”12月17日,贝尔纳斯给杜鲁门回电,他“无意提出任何超出三强宣言范围之外的建议”。②Arthur H.Vandenberg,Jr.,ed.,The Private Papers of Senator Vandenberg,pp.228-229;The Acting Secretary of State to the Secretary of State,at Moscow,December 15,1945,FRUS,1945,Vol.2,pp.609-610;哈里·杜鲁门:《杜鲁门回忆录》(上卷),李石译,东方出版社2007年版,第545-546页;Telegram from the Secretary of State to the Acting Secretary of State,No.4196,December 17,1945,President Truman’s Office Files,1945-1953,Part 3,Correspondence File,Besthesda,MD:University Publications of America,1989(缩微胶卷),Reel 40,0638+36-39。

三、三国外长会谈与《莫斯科公报》的发表

1945年12月6日,国务院指示驻苏大使哈里曼(William Harriman)把美国起草的日程草案提交苏联。按美方日程,原子能问题将是第一个要讨论的主题;按美方的公开声明,三国将“交换关于原子能问题的观点”,也将“非正式地、探讨性地讨论三国政府关心和感兴趣的其他问题”。③The Secretary of State to the Ambassador in the United Kingdom(Winant),December 6,1945,FRUS,1945,Vol.2,p.596;The Secretary of State to the Ambassador in the Soviet Union(Harriman),December 6,1945,FRUS,1945,Vol.2,p.597;The American Ambassador in the Soviet Union (Harriman)to the People’s Commissar for Foreign Affairs of the Soviet Union(Molotov),December 7,1945,FRUS,1945,Vol.2,pp.599-600.然而,勉强答应参会的贝文不希望把核问题放在最重要位置上;在美国仍然垄断着核武器的情况下,苏联无论如何也不愿意把原子能问题作为最重要的问题予以讨论。在英苏反对的情况下,美国修改了日程。16日,在莫斯科会议第一次正式会议上,日程被确定为六项,在联合国建立原子能委员会则作为最后一项。④United States Delegation Minutes,First Formal Session,Conference of Foreign Ministers,Spiridonovka,Moscow,December 16,1945,FRUS,1945,Vol.2,pp.610-621;Agenda as Agreed at First Meeting,Moscow F.S.2[U 1374/20/70],16 December 1945,DBPO,Series 1,Vol.2,p.729.

由于国内的强烈反对,已在莫斯科的美国代表团修改了12月10日的“科恩-帕斯沃尔斯基草案”,形成了落款日期为12月18日的草案。修订的草案,在序言部分大段引用了《华盛顿宣言》的第四至第六部分;删除了愿意同苏联双边讨论的文字,只建议苏联能够加入这一提议;建议的正文进行了文字调整,并删除了附件。⑤Memorandum by the United States Delegation at the Moscow Conference of Foreign Ministers,December 18,1945,[Annex]Proposed Recommendations for the Establishment by the United Nations of a Commission to Deal with the Problems raised by the Discovery of Atomic Energy and Other Related Matters,December 18,1945,FRUS,1945,Vol.2,pp.663-666.17日,美国代表团把新草案发给英国代表团,征求英方意见。

在英国看来,美方草案背离《华盛顿宣言》太多,削弱了英国作为主要核国家以及美国核伙伴的地位。英国迅速要求举行两国专家会议以及外长会议。专家会议中,英方建议应恢复《华盛顿宣言》第八部分关于分阶段的提法,把建议的委员会置于安理会之下,在伦敦方面仔细研究之前推迟把文本提交正式会议,然而美方态度是“不合作的”。①James L.Gormly,“The Washington Declaration and the‘Poor Relation’:Anglo-American Atomic Diplomacy,1945-46”,Diplomatic History,Vol.8,No.2(Spring 1984),p.140.外长会议似乎取得了成功,当贝文重提英方专家三项意见后,贝尔纳斯称,如委员会向安理会而不是大会报告,可能无法避开苏联使用否决权,但他答应考虑英国的意见。贝文把商谈情况,以及自己的意见向伦敦做了汇报。②Record of Conversation,Prepared by the United Kingdom Delegation at the Moscow Conference of Foreign Ministers,December 17,1945,FRUS,1945,Vol.2,pp.629-632;Record of a Conversation at the Unites Ambassador’s Residence,Moscow,[U 1374/20/70],17 December 1945,DBPO,Series 1,Vol.2,p.736;United Kingdom Delegation(Moscow)to Foreign Office,No.14Worthy Telegraphic[U 10120/6550/70],17 December 1945,DBPO,Series 1,Vol.2,pp.742-744.

然而令英方恼火的是,还没有等伦敦反馈意见,美国已把草案略作修改,于次日第三次会议结束时,交给了英国和苏联。但这些修改并未接受英国所提的两个实质内容,即恢复分阶段的提议及向安理会报告的程序。③Kingdom Delegation(Moscow)to Foreign Office,No.26 Worthy Telegraphic[U 10120/6550/70],19 December 1945,DBPO,Series 1,Vol.2,p.769.莫洛托夫说他还没有准备好讨论这个问题,美国草案因此搁置。会后,贝文向贝尔纳斯强烈抗议,称美国的行为会引起误解。英国人私下对美方的做事方式十分不满,认为出于礼节,美国人也应告知他们打算提交文件。20日美英继续协商。美方表示愿意修改草案,把《华盛顿宣言》第八部分列入;如果苏联要求,美方也将同意委员会向安理会报告,否则美国宁愿向大会报告。④James L.Gormly,“The Washington Declaration and the‘Poor Relation’:Anglo-American Atomic Diplomacy,1945-46”,Diplomatic History,Vol.8,No.2(Spring 1984),p.141.当天第五次会议结束时,贝尔纳斯又“焦急地”提出原子能问题。美方提交的新文本在序言中已增加了《华盛顿宣言》第八部分的表述,并向苏联解释说之前的草案“错误地”漏掉了这一段。⑤United States Delegation Minutes,Fifth Formal Session,Conference of Foreign Ministers,December 20,1945,FRUS,1945,Vol.2,General:Political and Economic Matters,p.698;British Record of the Sixth(Formal)Meeting of the Three Foreign Secretaries held at the Spiridonevda Palace,Moscow,[U 1374/20/70],20 December 1945,DBPO,Series 1,Vol.2,p.794;Kingdom Delegation(Moscow)to Foreign Office,No.60Worthy Telegraphic[U 10273/6550/70],21 December 1945,DBPO,Series 1,Vol.2,p.804.美英档案中,关于莫斯科会议记录编号不同。美方只按正式会议编号,英方则把非正式会议也编入其中。本文正文所写会议序号,按美国档案,为正式会议序号。

22日第六次会议中,原子能才成为正式讨论的主题。苏联虽然同意在联合国下建立委员会,同意安理会五个常任理事国与加拿大一起作为发起国在次年1月联大提议建立该委员会,但和美英在委员会的负责机构和分阶段工作两个问题上存在分歧。

关于委员会的负责机构,苏联要求这个委员会隶属于安理会,因为根据联合国宪章,安理会对世界和平与安全负有主要责任,而安全问题是原子能问题的主要方面。对于美国代表团20日所提方案,苏联提出三点具体修改意见,都是为了强调新成立的委员会要对安理会负责。第一,“委员会的建立”方面,美国方案提出要由联大建立;苏联方案虽同意由联大建立,但规定该委员会隶属于安理会并在安理会的指导下工作。第二,“委员会的报告”方面,美国建议委员会向联大报告,并由联大传达给各会员国、安理会和经社理事会;苏联方案规定委员会向安理会报告,并依据宪章规定的适当情况转达联大、联合国会员国及经社理事会。第三,“程序规则”方面,美国方案虽提议委员会应建立自己的程序规则,但未说明如何建立;苏联方案明确补充程序规则应由安理会批准。⑥United States Delegation Minutes,Sixth Formal Session,Conference of Foreign Ministers,December 22,1945,FRUS,1945,Vol.2,General:Political and Economic Matters,p.736;Memorandum by the Soviet Delegation at the Moscow Conference of Foreign Ministers,December 22,1945,FRUS,1945,Vol.2,General:Political and Economic Matters,pp.740-741;British Record of the Ninth (Formal)Meeting of the Three Foreign Secretaries held at the Spiridonevda Palace,Moscow,[U 1374/20/70],22 December 1945,DBPO,Series 1,Vol.2,pp.832-834;Memorandum Circulated by the Soviet Delegation at the Ninth Meeting,Moscow F.S.27[U1374/20/70],22 December 1945,DBPO,Series 1,Vol.2,pp.836-837.

关于委员会分阶段进行工作的表述,莫洛托夫认为并无必要,因为第四款已经规定了其工作程序,这应是在委员会建立后由其自身决定的问题。贝文解释说,这是英国强调的,希望这条能成为委员会的工作指针;《华盛顿宣言》中已有此节,而且加拿大对此特别重视。莫洛托夫强硬地表示,苏联未参加华盛顿会议,不受相关宣言约束。①The Ambassador in the Soviet Union (Harriman)to the Acting Secretary of State,December 24,1945,FRUS,1945,Vol.2,p.760;United States Delegation Minutes of an Informal Meeting,Conference of Foreign Ministers,Moscow,Spiridonovka,December 24,1945,[Enclosure 1]Memorandum by the United States Delegation at the Moscow Conference of Foreign Ministers,December 21,1945,FRUS,1945,Vol.2,pp.761-770.

经过激烈争议,到24日的非正式会议上三国就上述两个问题达成了一致。关于委员会与安理会的关系,更多采纳了苏联的观点。莫洛托夫建议在第二部分最后一句“公之于众”后增加“在安理会同意下”;同时增加委员会工作要对安理会负责。贝尔纳斯同意,在第II(B)款中写作“在此种事宜上,委员会将对安理会负责”(in suchmatters the Commission will be accountable to the Security Council),以及莫洛托夫对第五部分最后一句的改正。关于莫洛托夫第II(A)款的建议,贝尔纳斯询问是否它可以这样修改“将公之于众,除非安理会出于和平与安全考虑另有指令”(shall be made public unless the Security Council in the interest of peace and security otherwise directs)。这样,对安理会不感兴趣的一些小报告,委员会就有主动公布的权力,这样就给了安理会关于和平与安全问题的全权。苏联最后同意这些方案。关于分阶段的叙述,更多采用了美英的观点。会议还决定,虽然不再提《华盛顿宣言》,但实际上把其实质内容包括在正式协议文本中。②United States Delegation Minutes of an Informal Meeting,Conference of Foreign Ministers,Moscow,Spiridonovka,December 24,1945,[Enclosure 1]Memorandum by the United States Delegation at the Moscow Conference of Foreign Ministers,December 21,1945,FRUS,1945,Vol.2,pp.761-770;British Record of the Eleventh (Informal)Meeting of the Three Foreign Secretaries held in M.Molotov’s Office in the Krem lin,Moscow,[U 1374/20/70],24 December 1945,DBPO,Series 1,Vol.2,p.904.

27日,莫洛托夫、贝尔纳斯、贝文发表联合公报,原子能问题被列在公报第七部分。三国同意,邀请安理会其他常任理事国法国、中国以及加拿大,联合向1946年1月举行的联合国第一届大会递交提案,建议由联大设立原子能委员会,“该委员会将考虑由于原子能所引起之种种问题及有关事项”。公报第七部分正文共计5条。其中第一条关于委员会之设立、第三条关于委员会之组织、第五条中关于委员会之职权的核心内容,与美国代表团12月20日所提草案基本相同。三国争议及协商的结果体现在最终的第二条、第四条和第五条后半部分上。

第二条主要涉及新成立的委员会与联合国各机构的关系,分A、B两款。A款规定,委员会应向安理会提交报告与建议,除非安理会为和平与安全利益考虑另有规定,委员会将公布此报告与建议;适当情况之下,安理会应将此报告转交联大及各会员国,以及经社理事会和联合国范围内其他机构。B款规定,根据联合国宪章,安理会是维持国际和平与安全的主要机构,所以在有关国际安全的问题上,安理会将对委员会颁发指示,委员会相关工作亦对安理会负责。

第四条涉及委员会的程序。美国代表团20日只说委员会应建立自己的规则并选择官员、工作人员;《莫斯科公告》第四条则规定,委员会应向安理会提出程序规则,由安理会作为程序事项加以批准。

第五条规定:“委员会之工作,应分阶段进行,每一阶段之顺利完成,将于进行次一阶段前,增进世人必要之信仰”,但对于每一阶段内容未像《华盛顿宣言》那样明确做出说明。③The Ambassador in the Soviet Union (Harriman),December 27,1945,FRUS,1945,Vol.2,General:Political and Economic Matters,pp.822-824.

莫斯科会议是在“充满希望”的氛围中结束的。④梅尔文·莱弗勒:《权力优势:国家安全、杜鲁门政府与冷战》,孙建中译,商务印书馆2019年版,第72页。对于莫斯科会议所达成的成就,贝尔纳斯和苏联人都十分高兴。原子能问题没有遇到什么困难就达成协议,让贝尔纳斯以及柯南特都有些意外。⑤James B.Conant,My Several Lives:Memoirs ofa Social Inventor,New York,Haper and Row,1970,p.481;James F.Byrnes,Speaking Frankly,New York:Harper&Brothers Publishers,1947,p.122.会议尚未结束,斯大林就写信给杜鲁门,对会谈结果表示乐观,认为会议“已取得了良好的结果”,有助于两国间建立“适当的相互谅解”①《约·维·斯大林致哈·杜鲁门》,1945年12月23日,苏联外交部编:《1941—1945年苏联伟大卫国战争期间苏联部长会议主席同美国总统和英国首相通信集(第二卷):斯大林同罗斯福和杜鲁门的通信》,宗伊译,世界知识出版社1963年版,第281-282页。。莫洛托夫对这次会议的总评价是:“我们在有关欧洲和远东的若干重要问题上都设法形成了决议,而且还设法维持并发展了三国之间在战争中形成的合作关系。”②杰弗里·罗伯茨:《斯大林的战争》(II),第488页。

四、联合国原子能国际管制机构的创设与大国关系的变奏

莫斯科外长会议是二战结束后美苏英缓和关系的重要尝试,它的召开及《莫斯科公报》的发表对原子能的国际管制产生了重要影响,也体现了三大国关系的多方面特点。

《莫斯科公报》是继1945年11月《华盛顿宣言》之后,推进原子能国际管制的另一份重要文献。它在继承《华盛顿宣言》实质内容的基础上,第一次把西方三国的核管制方案,变成美苏英三大国一致的国际管制政策;第一次确定了即将成立的原子能机构的设立程序、与联合国各机构尤其是安理会的关系、组织、工作人员性质等内容;再次明确了新机构的工作范围和分阶段工作的原则。1946年1月第一届联合国大会上,经美、英、苏、法、中、加六国提议,以及51个会员国简短的审议,通过了联大第1(I)号决议,设立了联合国原子能委员会。③Resolution Establishing the Atomic Energy Commission,Approved by the United Nations General Assembly,January 24,1946,DAFR,Vol.8,July 1,1945-December 31,1946,pp.551-552.第1(I)号决议正文五条内容,与《莫斯科公报》第七部完全相同,由此建立了历史上第一个专门讨论原子能问题的国际性磋商平台,该机构也标志着原子能国际管制机制的创设。

然而,也应看到《莫斯科公报》在原子能成就上的局限性。三大国虽愿意就此问题展开讨论,愿意建立某种核管制机构,但又希望限制该机构的实际权力。美国希望推行国际管制计划,却无论如何也不会放弃核垄断地位,披露除基本科学信息以外的情报;苏联坚持加速发展核武器的计划,希望利用在安理会的否决权加强在核机构中的地位;英国在会议中努力协调美苏方案,在会议外则希望恢复战时英美双边的核合作。它们都对交流基本科学知识兴趣不大,美国代表团中的科学家柯南特在莫斯科没有发挥任何作用。它们也不希望新成立的机构成为自己发展原子能的束缚。正如美国驻联合国代表在联大解释的:“它被授权提出建议,但不能对任何国家采取强制行动。每个国家都可以自由地根据它自己的宪法程序来考虑接受或反对委员会的建议。”④Statement by the Representative of the United States to the United Nations General Assembly(Connally)before the Political and Security Committee,January 21,1946,DAFR,Vol.8,July 1,1945-December 31,1946,pp.550-551.

莫斯科会议及《莫斯科公报》也体现了当时美苏关系的两个特点。

其一,它们表明美苏仍愿就重要问题达成妥协。美国极力主张召开外长会议,并希望以在原子能问题上的成功能够换取苏联在缔结和约等问题上的支持,初期的“科恩-帕斯沃尔斯基草案”甚至改变了《华盛顿宣言》中分阶段工作的规定,并支持同苏联的双边讨论。苏联虽然坚持秘密研制核武器,并在公开场合贬低原子弹的重要性,称它只是吓唬弱者的武器⑤James F.Byrnes,Speaking Frankly,New York,Harper and Brothers,1947,p.111,cited from David Holloway,Stalin and the Bomb:The Soviet Union and Atomic Energy,1939-1956,p.158;Charles E.Bohlen,Witness to History 1929-1969,New York:W.W.Norton&Company,1973,p.249.,但斯大林愿意就这个问题同西方认真磋商。苏联把这次会议看作是重返“三巨头”时光的一次机会,在若干问题上采取合作态度。除了原子能问题,会上还就签订和约的程序、东欧、中国、朝鲜、日本等问题达成妥协。⑥杰弗里·罗伯茨:《斯大林的战争》(II),第487页;威廉·哈代·麦克尼尔:《美国、英国和俄国:它们的合作和冲突(1941—1946年)》(下册),第1087、1090页。

其二,它们也表明美苏在战时大同盟瓦解后,关系逐渐破裂的事实。会议期间美苏在伊朗问题上已尖锐冲突,此后的几个月,这种争吵并未缓和,反而变得更公开了。在联大第1(I)号决议通过的当天,得到美英支持的伊朗政府,向安理会申诉苏联干涉伊朗内政,这成为刚成立的安理会讨论的第一案。

美国的国内政治是美苏关系恶化的重要因素之一。参议员们原本就不赞同贝尔纳斯的妥协方案,现在更是抨击《莫斯科公报》。贝尔纳斯返回华盛顿的航班还未落地,范登堡已拜访杜鲁门。范登堡注意到,《莫斯科公报》中,情报分享在前,而保障措施则在最后,这种分阶段处理的提法,有可能造成在任何保障美国利益的措施建立前,同意讨论或交换原子能的情报。他甚至威胁因此要退出即将赴伦敦的美国联合国代表团。他并不认为莫斯科会议将带来美苏关系的改善,而是认为这次会议的结果只是美国再次“泄露秘密”。杜鲁门和艾奇逊作了澄清,说几个阶段应作为一个整体来看,“分享的每一阶段都必须有充分的安全保障”。根据这一精神,杜鲁门和范登堡还向报界作了公开声明。①《杜鲁门回忆录》(上卷),第547-548页;Arthur H.Vandenberg,Jr.,ed.,The Private Papers of Senator Vandenberg,pp.232-235.杜鲁门非但对贝尔纳斯在原子能问题上取得的成绩丝毫不感兴趣,反而对他在和平条约上的让步十分不满。杜鲁门立即约见刚回国的贝尔纳斯,大加训斥,并给他念了一封长信。信中指出贝尔纳斯在莫斯科会议前后的种种“错误”,暗示贝尔纳斯对苏联过于软弱。“除非俄国碰到铁拳和强硬的抗议,另一次大战就可能发生。他们所了解的就只有一种语言——‘你究竟有多少个师?’”美国不应该再做任何妥协。信的最后说:“我已厌倦于笼络苏联人。”②《杜鲁门回忆录》(上卷),第549-552页。

莫斯科会议前后的事件也反映了英国外交的尴尬地位及面临的方向性选择。英国质疑美国搞“单边外交”。美国未经英国同意就向苏联提议三国外长会议,未经英国同意就向会议散发美方的原子能草案。美方代表团工作人员道歉说,莫斯科会议中在原子能上的美英摩擦,是源于贝尔纳斯的“经验不足”,并不反映“政府的政策”,答应在实质问题上的同英协商。③Note by Mr.Dixon of Conversation with Mr.Bohlen and Mr.Harriman,[F.O.800/501],20 December 1945,DBPO,Series 1,Vol.2,pp.803-804.但无论英国如何努力、美国如何道歉,除了原料方面,英美战时的双边核合作到1946年中旬,已逐步停止。然而,即便对贝尔纳斯在莫斯科会议上的独立行动感到不满,即便对未能恢复英美核合作表示遗憾,英国还是努力维持在美国外交中的特殊地位,并尝试通过与华盛顿更密切的合作来达成此目标。莫斯科会议上围绕原子能问题的讨论中,英国一直努力维护美国的立场。在莫斯科会议后,英国向美国靠拢的倾向愈加明显,并成为对苏冷战的“先锋”。